乐山犍为县土地整治规划.docx

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乐山犍为县土地整治规划

乐山市犍为县土地整治规划

（2011-2020年）

（送审稿）

四川省煤田测绘工程院

犍为县国土资源局

二○一一年十月

一、前言

（一）编制规划的目的意义

按照党中央、国务院关于大力推进土地整治的决策部署及四川省统筹城乡发展工作精神，为落实《四川省土地利用总体规划（2006-2020年）》和《乐山市土地利用总体规划（2006-2020年）》的目标任务，统筹安排土地开发整理复垦和城乡建设用地增减挂钩等各项土地整治活动，合理布局土地整治重点区域、重大工程、示范工程和城乡建设用地增减挂钩试点工程，指导各地规范推进土地整治工作，特制定《乐山市犍为县土地整理规划（2011-2020年）》。

科学编制和严格实施土地整治规划，有利于有效整合资源，合理引导资金，规范推进各项土地整治活动，优化用地结构，促进耕地保护和集约节约用地；有利于统筹协调农村土地整治、资源环境保护和经济社会发展，促进土地资源可持续利用和经济社会可持续发展；有利于有序推进农民居住条件改善、农村基础设施建设、农业产业化发展和农村环境治理，更好地发挥土地整治在新农村建设和城乡统筹发展中的抓手作用。

（二）编制规划的目标任务

以科学发展观为统领，以落实最严格的耕地保护和集约节约用地制度、有序推进土地整治、增加耕地与提高耕地质量并重、促进现代农业和新农村建设及城乡统筹发展为目的，依据乐山市犍为县土地利用总体规划和城镇发展规划，科学制定土地整治的方针和目标，农用地整治和农村建设用地整治并重，合理安排土地整治的规模布局、重点区域、重点工程和重点工程，明确城乡建设用地增减挂钩布局安排。

1、规划目标

（1）坚守耕地红线，落实补充耕地任务，增加有效耕地面积，提高耕地质量，实现耕地数量、质量和生态管护的统一。

（2）有序开展、整村推进田、水、路、林、村综合整治，土地利用结构和布局得到优化。

逐步完善农村生产生活设施，显著改善农村人居和生态环境，促进新农村建设和城乡统筹发展，增强可持续发展能力。

（3）推进散乱、废弃、损毁、闲置、低效建设用地集中整治，节约集约用地水平明显提高。

2、规划任务

（1）全面评价上一轮规划及相关工作情况。

全面总结、客观评价上一轮土地开发整理规划实施、“金土地工程”实施和城乡建设用地挂钩试点工作情况，认真研究成功做法、经验和存在的问题，提出有序推进的意见和措施。

（2）深入分析土地整治潜力。

充分利用第二次全国土地利用调查、农用地分等定级和国土资源大调查成果，结合规划编制重点，做好补充调查，全面分析测算土地整治潜力，包括：

土地整治补充耕地的规模、质量、条件和分布；农村建设用地整治、城乡建设用地增减挂钩及其节约土地的规模和分布等。

（3）组织开展土地整治重大问题研究。

围绕中央对土地整治工作提出的新要求和规划目标，结合我省实际，组织开展土地整治目标任务、土地整治与城乡统筹发展、土地整治与农业发展、土地整治与生态环境保护、土地整治重点工程安排、城乡建设用地增减挂钩、实施土地整治规划措施等重大问题研究。

（4）明确土地整治的目标任务。

研究提出规划期间土地整治的总体目标、主要任务和基本原则，确定土地整治的规模、结构、布局和时序；确定城乡建设用地增减挂钩的规模和重点区域布局，合理预留农村集体建设用地。

（5）确定土地整治重点布局安排。

以土地整治潜力为基础，围绕粮食产能核心区和战略后备区建设、基本农田集中区建设、城乡经济社会一体化发展示范区建设，科学划定土地整治重点区域，确定土地整治重点工程和工程，提出实施计划和资金使用安排方案。

（6）制定保障规划实施的政策措施。

综合运用经济、科技、行政等措施和手段，重点加强耕地占补平衡、补充耕地、整治土地权属调整、城乡建设用地增减挂钩和统筹推进土地整治等政策的研究，加强制度创新。

（7）推进土地整治规划信息化建设。

按照“一张图”综合监管平台建设的总体部署，充分运用信息技术与二调成果，与同级土地利用总体规划数据库建设相衔接，同步建设土地整治规划数据库，实现规划成果叠加上图、动态更新。

（三）编制规划的指导思想和原则

1、依据有关法律法规、政策和土地利用总体规划；

2、上下结合，与有关规划协调；

3、以第二次全国土地调查、土地变更调查及有关调查成果为基础；

4、落实最严格的耕地保护制度及补充耕地任务，坚守耕地红线，提高耕地质量，实现耕地数量、质量和生态管护的统一；

5、坚持节约集约用地，确保城乡统筹发展的综合效益；

6、遵循自然生态规律，优化生态空间格局；

7、在多方案比较的基础上确定规划方案；

8、坚持政府决策、部门合作、专家论证、公众参相结合。

（四）编制规划的依据

1、法律、法规

《中华人民共和国土地管理法》

《中华人民共和国土地管理法实施条例》

《中华人民共和国基本农田保护条例》

2、技术标准

《中华人民共和国国家标准村镇规划标准》（GB50188-93）

《中华人民共和国国家标准城镇用地分类与规划建设用地标准》（GBJ137-90）

《全国土地分类（过渡期间适用）》

3、指导性文件

《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》（国发〔2010〕47号）

《国土资源部关于开展土地整治规划编制工作的通知》（国土资发〔2010〕162号）

《关于印发四川省土地整治规划编制工作方案的通知》川国土资发〔2011〕35号

4、主要相关规划

《乐山市土地利用总体规划（2006—2020年）》

《乐山市城市总体规划（2004—2020年）》

《犍为县土地利用总体规划（2006—2020年）》

《犍为县土地开发整理规划（2006—2020年）》

《犍为县基本农田保护规划（2006—2020年）》

《犍为县城市总体规划（2003—2020年）》

《犍为县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》

《犍为县“十二五”水利发展规划》

《犍为县“十二五”土地和矿产资源利用规划》

《犍为县“十二五”主要污染物总量控制规划》

《犍为县林业“十二五”规划》

《犍为县“十二五”环保规划》

《犍为县农田水利综合规划》

《犍为县2010年国民经济和社会发展统计资料汇编》

（五）编制规划的范围和期限

本次规划修编以2010年为基期年，2015年为规划近期年，2020年为规划目标年，规划期限为2011—2020年。

二、规划背景

（一）犍为县自然社会经济简况

1、自然环境简况

犍为县位于四川盆地西南边缘、岷江中下游。

地理坐标位于东经103°43′35″至104°11′48″，北纬29°01′02″至29°27′47″之间。

东北与荣县交界，东南与宜宾为邻，西南与沐川县相交，西北与沙湾区、五通桥区接壤、北面与井研县毗连。

全县总面积1365.79平方公里。

从地质特性上来看，县境岷江以东属川中台拱威远穹隆西部铁山背斜，岷江以西属沐川—马边弧形褶束，地质构造简单，断裂稀少，以东北向或近东西向的平缓褶皱（北斜、向斜）构造为主，褶皱两翼地层产状平缓，岩层倾角6°-20°。

县境内主要分布着白垩纪、侏罗纪和三叠纪中的砂岩、页岩、泥岩、石灰岩和泥质、钙质白云岩。

全县地形地貌复杂，四周边缘多山，岷江东南面为乌抛山系（俗称铁山系），岷江西面为大凉山系。

地势自东北和西、西南向岷江两侧倾斜，形成东北、西南高，东南低的格局。

县境内最高海拔1047m（西部梁家山），最低海拔305m（南部新民镇板桥），相对高差742m。

全县以丘陵为主，占全县总面积的76%，低山和平坝分别占18%、6%。

岷江、马边河流经县境，在河流两岸形成了冲积平坝。

犍为县的气候类型属于亚热带湿润性气候，气候温和，四季分明。

年平均气温17.5℃，年最高气温37.6℃，年最低气温-2.0℃；雨量充沛，年均降水天数为173天，年均降雨量为1128.4mm，年均蒸发量为1110.7mm；年平均湿度为81%；年均日照时数为900h左右；年平均无霜期336.7天，无霜期长，有利于农业生产。

良好的气候条件对种养业有多宜性，但春暖早而不稳定，夏多暴雨，秋温下降快，冬暖干燥，常发性气象灾害（干旱和洪涝）等这些因素对农作物的生长有一定的危害。

犍为县河流均属岷江水系，以岷江、马边河为主干，共有大小河流26条，其中集雨区面积大于10km2的河流有17条；境内河流总长505.5km，河网密度为0.38km/km2。

全县水能资源理论蕴藏量为76.96万千瓦，可开发利用量75.75万千瓦，2005年底水能资源已开发利用3.09万千瓦。

全县大小不同的水库共计75个。

其中有中型水库3个，分别是罗城镇的新店水库、定文镇的山岔水库和太平寺水库。

土壤主要有水稻土、冲积土、紫色土、黄壤。

据统计，犍为县2010年森林覆盖率约达到40.5%。

县境内植物种类丰富，常见树种有60多科、200多种，竹类20多种，古老珍稀植物有十多种，如桫椤、银杏、红豆杉、桢楠等。

野生动物有哺乳类、鸟类、爬行类、两栖类、鱼类、昆虫类等六类，其中珍稀野生动物有大鲵、水獭、江团等多个种类。

2、社会经济简况

2010年全县国内生产总值达到742634万元，人均GDP为13030元。

国民经济一、二、三产业结构为20.9：

54.8：

24.3，工业对GDP的贡献率持续上升，是拉动GDP增长的主要因素。

全年GDP总额同比增加125476万元，其中：

工业增加值同比增加额由同期的85263万元，对GDP的贡献率52.7%，工业仍是拉动犍为县GDP增长的主要因素。

工业经济主要有“轻化工、医药、建材、机械、能源”五大支柱产业，盛产煤炭、食盐，水电资源丰富。

犍为县轻工业主要是盐磷化工产业链，包括100万吨真空制盐工程，县盐厂、大同盐厂、大同盐矿等已经初具规模；林浆纸产业链包括10.2万吨漂白竹浆、凤生纸业6.8万吨纸浆造纸异地搬迁等；建材包括100万吨干法水泥工程；煤炭包括40家原煤开采工程，共计产能300余万吨。

得天独厚的自然条件，使得犍为成为一个农业大县。

农业以水稻、水麦、玉M、红苕为生产，特色农产品有麻柳姜、清溪茉莉花、茶叶、龙炭、食盐、水电资源丰富。

农业以水稻、水麦、玉M、红苕为主产，特色农产品有麻柳姜、清溪茉莉花、茶叶、龙孔花生、大头茶、大湾枇杷、罗城清真牛肉系列产品等在省内外有一定知名度。

犍为是全国商品粮生产基地、商品瘦肉型猪生产基地、秸秆氨化养牛示范县、全国畜牧科技示范县、四川省速生丰产林基地县、商品牛生产基地、龙眼重点生产县。

粮食生产以水稻为主，主要经济作物有柑桔、白腊、紫巨桉、花生、黄白姜、茶叶、油菜籽、烟草、甘蔗等。

“铁山猪”、“犍为水牛”驰名省内外，近年来，通过改善农业基础条件、调整农村产业结构，建成了茉莉花、水果、蚕桑晒烟等十大“两高一优”农产品基地。

全县农业正由传统型向资源综合开发型快速转变。

养殖业较快发展，全年出栏肉猪68.7万头。

主要畜产品产量继续增加，结构有所调整。

全年肉类总产量7.15万吨，其中，猪肉产量4.84万吨，禽肉产量1.69万吨。

禽蛋产量1.52万吨，牛奶产量620吨。

全年水产品养殖规模扩大，养殖品种增多，水产品产量8324吨。

（二）土地利用现状

1、土地利用结构和分布

犍为县地处乐宜凉接壤出的区域性中心城市，未来处于城镇化、工业化加速发展的时期。

城镇建设、工业、交通等基础设施建设将需求大量的土地，统筹安排各类用地，为县域经济的持续发展提供有效的保障。

2010年，全县农用地面积123078.13公顷，占土地总面积的89.97%；建设用地8651.13公顷，占土地总面积的6.32%，未利用地5063.17公顷，占土地总面积的3.70%。

（见附表1）

（1）农用地

2010年全县农用地面积123078.13公顷，占土地总面积的89.97%。

其中耕地51000.85公顷，园地3134.32公顷，林地56889.29公顷，草地0.3公顷，其他农用地12053.37公顷。

农用地种耕地、林地比重较大，耕地主要分布在岷东浅丘地区，林地主要分布在岷西低山区。

全县耕地资源在土地资源中所占的比重较高，分布广，但是在空间分布上呈现以下特点：

①县城中心地带耕地数量相对较少，周边乡镇耕地较多。

②以县城、乡镇驻地为中心，耕地面积向外延伸增加。

（2）建设用地

犍为县建设用地8651.13公顷，占全县土地面积的6.32%。

其中建制镇717.29公顷，占建设用地的10.07%；农村居民点5702.43，占建设用地的80.09%；独立工矿用地624.48公顷，比2005年增加了149.71公顷，增幅达到31.53%，说明近年来工业发展较快，但独立工矿用地总面积仅占全县土地的0.46%，反映出工业化水平还是较低。

（3）未利用地

2010年全县未利用地面积5063.17公顷，占土地总面积的3.70%。

其中河流水面、湖泊水面共计4195.59公顷，滩涂408.79公顷，荒草地435.39公顷，沼泽地、沙地、裸地共计23.40公顷。

2、土地利用的特点

（1）土地利用以农用地为主，耕地比重大

全县农用地面积共计123078.13公顷，占全县土地总面积的89.97%。

农用地中耕地占农用地总面积的41.44%。

与之相对，园地面积偏少，县域内草地为0.3公顷。

林地占农用地总面积的比例为46.22%。

其他农用地占农用地总面积的9.79%。

（2）农用地中田坎比重高，坡耕地面积大

犍为县田坎总面积为9668.14公顷，占其他农用地总面积的80.21%。

全县的田坎系数偏大，浪费了土地资源。

通过已开展农地整理的乡镇实践表明，经过整理降低田坎系数可在一定程度上缓解犍为县人均耕地不足的问题。

犍为县耕地总面积51000.85公顷，坡耕地面积大。

坡度在6°以下的仅占耕地总面积的18.40%，绝大部分耕地的坡度都在6°-15°之间占到耕地总面积的59.68%。

（3）建设用地结构呈现明显的初级特征

全县建设用地面积8651.13公顷，占土地总面积的6.32%。

人均建设用地面积151.98平方M/人。

犍为县的城乡建设用地占土地总面积的5.21%，居民点及独立工矿用地中，农村居民点面积最大，共计5702.43公顷，占城乡建设用地总面积的80.09%；建制镇、采矿用地占地面积少，分别占居民点及独立工矿用地面积的10.07%和8.77%。

交通运输用地占土地总面积的0.41%，其中，公路用地比重大，面积为543.38公顷，占交通运输用地的97.82%，随着经济的发展，交通用地，特别是公路交通用地还将进一步增加；水库水面面积954.06公顷，占交通水利用地的97.79%，水工建筑用地21.54公顷，占交通水利用地的2.21%。

3、土地利用存在的问题

（1）耕地总量少，人地矛盾比较突出

犍为县是乐山市人口最多的县，土地资源相对不足，2010年末人口密度416人/平方公里，土地利用率96.30%，其他土地面积少。

人均占有土地资源特别是耕地资源都继续呈下降趋势。

人口压力大，人地矛盾突出，是犍为县今后制约地方经济发展的一大瓶颈。

2010年末人均耕地面积1.34亩，低于全国1.41亩的平均水平。

耕地面积在1996～2002年期间变化幅度较小，从1996年至2002年，减少耕地1086公顷，年均减少181公顷；而2002～2005年耕地面积由49043公顷迅速减少到47097公顷，减少了1946公顷，年均减少了649公顷，仅2002年到2003年这一年时间内就减少耕地1789公顷。

犍为县人均占有土地资源0.24公顷，人均耕地面积为0.08公顷（1.25亩），低于同期全国人均耕地的0.09公顷（即1.40亩），高于四川的0.07公顷（即1.03亩）和乐山市的0.06公顷（即0.97亩）的水平。

人均占有园地、林地、建设用地和农用地的量，都低于全国和乐山市人均占有量水平；犍为县2005年土地利用率92.67%，略高于乐山市平均水平。

其他土地面积只有10114公顷，占土地总面积的7.33%。

此外，土地的垦殖率也较高，达到34.48%，是乐山市平均水平的近2倍。

（2）人均建设用地偏少，结构欠合理

全县建设用地面积7842公顷，占土地总面积的5.74%，但人均建设用地面积仅139平方M，低于乐山市平均水平158平方M。

从建设用地结构来看，农村居民点面积（5471公顷）过大，建制镇面积（411公顷）偏小，二者分别占城乡建设用地的86.06%和6.47%。

建设用地中交通用地的比重小，占建设用地总面积的5.95%。

以公路为例，公路面积432公顷，占交通水利用地的31.10%，而且公路技术等级低，质量差，行车难。

水利设施比较落后，库塘、渠堤、护林堤、水电站等尚不能满足水资源综合利用和运营的要求。

（3）土地资源利用集约度低，村落布局分散，农村居民点面积大

犍为县建设用地面积小，仅占全县土地总面积的5.74%，独立建设用地面积更小，且布局不合理，规模效益差。

由于部分企业的倒闭或转向，城镇内部还存在一定数量的闲置土地。

据调查，通过对废弃工矿的复垦可增加耕地10公顷。

农村居民点占地多，总面积5471公顷，占城乡建设用地的86.06%。

2005年农业人口为474391人，以二调数据计算，农村居民点人均用地131平方M，且多是单家独院，分布零星。

近几年，随着城镇化进程步伐的加快，许多农村居民进城务工，一些农村居民点居住户数减少，“空心村”、“独家院”现象越来越普遍，农村居民点用地利用不充分，浪费土地严重，根据国家标准，乡村的现状人均建设用地在100-—120平方M之间，平均每人可减10平方M以上。

犍为县若再进一步加大投入，优化用地结构，在生态环境保护的前提下，进行四荒地的开发利用，以及废弃地的复垦，最大限度地走内涵挖潜之路，犍为县的土地利用效益必将大幅提升。

（4）水土流失和土地污染严重，耕地质量有待提高

犍为县雨量充沛且变率大，多暴雨的气候特点是导致水土流失的先决条件，耕地坡度大是另外一个重要的诱导因素。

全县境内，坡度>15°的坡耕地占耕地面积的将近40%，并且忽略了水土保持，造成水土流失现象比较严重。

犍为县水土流失面积72554公顷，占全县土地总面积的53.12%。

水泥厂的粉尘、工厂的工业废水污染和农业生产中的农药化肥的不合理使用，空气污染导致酸雨频率高等这些因素对土地造成了污染。

据调查，犍为县对土地资源破坏最严重的是煤矿开采，《四川省乐山市犍为县矿产资源总体规划》（2001-2010年）中测算出矿山破环的土地面积约为900公顷，生态环境恢复治理的任务还相当艰巨。

犍为县土地本身贫瘠化严重，在乐山市土壤肥料测试中心于2004年12月10日至2005年1月20日的检验中，犍为县60个取样点中，有机质含量平均值低于1.5%的有22个，占取样点总数的34.4%。

同时，由于土地利用结构不够合理，农业投入不足，农产品价格低，劳动力大量外流，耕作粗放，造成低产和复种指数不高，产出率低。

耕地平均净耕地系数仅60.51%，耕地的灌溉率也仅60.13%，均低于乐山市平均水平；中低产田土占全部耕地总面积的79.97%；单位面积农用地机械工程投入只有5.26千瓦/公顷，只及乐山市平均水平的70%。

因此，无论从农用地的数量和质量上来看，其生产潜力较大。

还需要加大农业生产投入，通过土地整理、农田水利等基础设施建设，深入挖潜。

（三）上一轮规划实施成效评述

1、现行规划实施的成效

（1）耕地减少势头得到有效遏制，最大限度保护基本农田

犍为县耕地面积由1997年的50121公顷减少到2005年的47097公顷，净减少3023公顷，主要原因是保障国家的退耕还林任务和农业内部结构调整。

2005-2010年，犍为县耕地面积由2005年的47096.69公顷增加到2010年的47518.36公顷，净增加421.67公顷。

“十一五”期间通过土地开发整理新增耕地1147.23公顷，其中土地开发补充耕地62.66公顷，土地整理补充耕地841.64公顷，土地复垦补充耕地242.93公顷，使耕地面积由2005年前的持续减少转为为稳步增长趋势。

2010年末，全县实际划定基本农田46000.00公顷，为耕地保有量的96.80%。

（2）改善了耕地和基本农田质量，提高了农业生产能力，促进农业产业化发展

实现了全县耕地占补平衡，保证了耕地保有量和基本农田保护面积目标落实。

土地整理工程主要安排在基本农田保护区，通过对工程区田、水、路、林、村进行综合整治，改造中低产田，实现了耕地能灌能排、旱涝保收，中低产田土所占比重大幅降低，实现了耕地和基本农田质量不断提高，工程区充分利用整理后的农用地良好种植条件，大力发展现代农业，提高了农业生产能力。

工程区土地经过整理，为引进农业企业发展商品化高效农业提供了基础，农业的经营模式、农民的经营理念由此发生了显著变化，完成了传统的分散的农业向现代的规模化农业转变。

（3）建设用地节约集约利用水平逐步提高，保障了经济社会发展的必要用地

2010年全县建设用地总量为8082.7公顷，与2005年相比增加了240.84公顷，其中建设占用耕地200.63公顷。

单位建设用地二、三产业产值从956.70万元/公顷提高到了2010年的2934.20万元/公顷，增长了1977.50万元/公顷。

（4）生态环境逐步改善，灾害治理得到加强

上一轮规划通过退耕还林工程、植树造林工程和天然林保护工程，生态环境得到良好改善，完成生态退耕共计7400公顷，林地占土地面积比重由2005年的27.52%提高到2010年的41.59%。

灾毁地数量比预期偏高，实际灾毁地197公顷，超出预期指标的64.11%，近年犍为县地质灾害频发，破坏耕地数量较多，但由于政府及有关部门的高度重视，灾害防治和灾后重建工作成效显著。

（5）基础设施建设得到有效保证，人民生活水平不断提高

上轮规划的实施，在全面建设小康社会，解决区域经济社会协调发展，加快基础设施建设，加强经济结构调整等重点领域取得了重要成果，有效地保障了经济社会的稳步发展，人民生活水平不断提高，全县农村居民人均收入从2005年的3215元，增长到2010的5414元。

工程区的卫生、体育、文化、环保、社会福利保障设施及体系得到改善，党的农村基层组织、村级政权得以强化和巩固，真正实现了“少有学、壮有业、老有养、病有医、困有助”。

2、规划实施中存在的主要问题

（1）对规划重要性的认识不足，部门协调难度大

《土地管理法》确定了土地利用总体规划的法律地位，确立了以土地供给引导需求的用地机制和以土地利用总体规划为基础的土地用途管理制度，但各级部门规划管地意识还不强，没有考虑到土地资源的稀缺性以及我国的土地国情，对土地利用总体规划的目的、意义、功能作用等认识不清，因此土地规划管理部门在实施土地利用总体规划时得不到充分的理解和支持，导致规划编制经费不足，聘请的编制机构和人员水平参差不齐，加上规划编制过程中缺乏公众参与，与地方经济、社会发展不协调，与相关规划衔接不够，论证不够，闭门造车，影响了规划编制质量。

此外，一些行业用地规划与土地利用总体规划在发展目标、统计口径、基期数据、规划期限等方面不一致，土地利用规模不协调，也在一定程度上影响了土地利用总体规划综合控制作用的发挥。

（2）对经济社会快速发展预测不足，规划指标控制困难

、耕地减少量大，耕地控制指标受到严峻挑战

1997－2005年犍为县耕地面积减少3024公顷，实际突破规划耕地减少控制指标（864公顷）2160公顷。

耕地减少的主要原因是农业产业结构调整、生态退耕规模的扩大，超过了规划的控制目标，建设用地占用耕地面积大导致耕地保护难度加大。

建设生态农业园区，着力建设观光农业，旅游农业基地，对改善农民生活条件，增加农民收入，提高农业生产力水平，改善农村生态环境起了十分重要的作用，但同时也给耕地保护带来了巨大的压力。

、规划建设占用耕地指标不能满足未来全县经济建设对土地资源的需求。

建设用地现实需求与规划方案的矛盾比较突出。

一是建设占用耕地指标不足。

二是建设用地空间布局矛盾较为突出。

由于对建设发展的