地方政府融资的主要方式以及项目融资模式.docx
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地方政府融资的主要方式以及项目融资模式
地方政府融资的主要方式
（一）财政拔款
1、本级财政拨款、
2、争取上级财政拨款资金
3、结合有关项目建设，向上级有关单位争取专项资金支持
4、争取上级专项政策或试点单位支持
（二）债务性融资
包括地方政府的银行贷款和地方政府债券（国债转贷或中央代发）、政府性投资公司（政府融资平台）的银行贷款和公司债券、信托融资等。
1.商业银行贷款
目前国内大部分地方政府的负债是商业银行贷款，这些贷款由于取得容易，程序简单，一旦出现还款紧张的情况，还可以利用政府同银行的关系进行一定的融通，因此，被各地政府广泛使用。
但一般期限较短，利率较高，各种限制条件较多，且随着银行不良贷款问题引起广泛的关注，还贷越来越刚性，形成较大还款负担。
2.利用主权外债
主权外债是主权国家对外的债务。
（1）外国政府贷款。
是指外国政府向发展中国家提供的长期优惠性贷款。
北京利用较多，县市区很难。
（2）国际金融组织贷款。
向我国提供多边贷款的国际金融组织主要是世界银行、国际农业发展基金组织和亚洲开发银行。
要有特定项目，利率优惠期限长，但审核严格且审批时间长，难以拿到。
3.地方政府债券
发行城投类企业债券，债券融资相比股票融资具有投资风险小的优点。
国内实践证明，只要将债券利率贴补到比同期贷款利率低1—2个百分点，便可极大地增强城投类企业债券融资的吸引力。
城投类企业债券是通过设立隶属于政府的企业作为融资平台进行债券融资，但是它又区别于真正意义上的企业债，发行方主要承担地方政府的相关职能并享受相应的优惠政策，很少基于利润最大化原则进行自主经营、自负盈亏。
通过信托公司发行信托产品融资。
信托产品有两种方式：
一种是信托公司直接利用银行资金；一种则是银行向个人发行理财产品。
4.资源性融资
是各级地方政府利用政府所掌握的资产和公共资源筹措的资金,包括有形资产（资源）融资（如项目融资与土地融资）和无形资产（资源）融资（如特许经营权融资）;
开发土地资源：
这是最大的融资渠道，但目前有越来越多的限制。
通过总结各地区经验，对土地开发可以使用一个前提、两种理念、五种方法三位一体的操作思路：
一个前提：
土地储备制度。
是指由政府依照法律规定，运用市场机制，按照土地利用总体规划和城市总体规划，通过收回、收购、置换和征收等方式取得土地，直接或进行前期开发后储备，并以公开招标、拍卖等方式按需供应土地，调控各类建设用地需求的制度。
两种理念：
（1）土地包装。
结合出让地自身的特点，引入市场经济中商品包装的方法，运用政策规划和商业运作两种手段对出让的土地进行必要的包装，使其在出让中实现最大的价值。
带动效应。
精心筹划土地出让的先后顺序，使先行出让的土地通过开发有效带动土地资源整体的增值，使政府在土地出让的整体活动中获得最大的利益。
五种方法：
（1）拍卖。
拍卖是指在有限的时间内，买受方通过互相加价的方式来竞买，最后以出价最高者胜出。
（2）招标。
招标实质是买受方自行估价，最后以出价最接近出让方制定的标准者胜出。
（3）挂牌。
挂牌实质第一位买受方挂牌公示自己的出价，第二位买受方必须以高于第一位的价格挂牌公示，在预先设定的较长时间内，以最后一位挂牌者胜出。
（4）抵押贷款。
政府把土地出让给国有资产经营管理公司，由其用于向银行抵押贷款，筹集资金。
（5）资本化融资。
以土地作为股份，允许有关方面资金参与，成立股份公司，再利用政府在公司的股份，向社会吸纳资金。
这样，等于在方案的施行中进行了两次融资。
5.国有企业改革
国有企业也是政府的重要资产之一，对政府宏观经济调控，履行公共职能有着深刻的影响。
随着国企改革步伐的加快，各地在利用国有企业改革为地方政府融资方面也做了许多尝试，主要方式有：
（1）．组建强势企业。
通过企业重组、企业分立、挂靠联合、兼并收购等方式组建骨干企业或企业集团，通过其优良的资产、有利的地位达到融资的目的。
（2）．产权制度改革。
对于有条件的企业，可以通过各种方式进行企业的股份制或股份合作制改革，将国有股份逐步变现。
（3）．经营权分离。
对于产权制度改革不能一步到位的企业，可以通过承包、租赁等方式出售企业的经营权，从而达到融资的目的。
6.项目融资
项目融资是近几年兴起的一种重要融资手段，指以项目的名义筹措一年期以上的资金，以项目营运收入承担债务偿还责任的融资形式。
主要可以采取以下几种形式：
产品支付、融资租赁、BOT融资、经营城市无形资源、民间融资等
（1）产品支付。
产品支付是针对项目贷款的还款方式而言的。
（2）融资租赁。
即项目建设中如需要资金购买某设备，可以向某金融机构申请融资租赁。
（3）BOT融资。
即“建设一经营一移交”。
7.ABS融资。
即资产收益证券化融资。
它是以项目资产可以带来的预期收益为保证，通过一套提高信用等级计划在国际资本市场发行债券来募集资金的一种项目融资方式。
8.民间融资
在目前持续的通货紧缩、有效需求不足的基本国情下，启动民间资本具有重要的意义。
借鉴有关经验，探索将其向公共投资的领域内引导，不失为一种有益的尝试。
民间融资可以采取以下几种方式：
（1）直接投资。
把属于政府投资的领域直接向民间开放，由于节约了建设资金，等于变相筹集了资金。
（2）社会集资。
采取适当的社会集资的方法也是筹集城市建设资金的有效形式，这种形式的核心是谁受益谁投资，可有效缓解城市建设资金的压力。
（3）社会捐赠。
社会捐赠主要是通过宣传城市建设的意义，宣传城市发展的前景，动员有实力的企业家以自愿的方式通过资金和实物的捐赠来支持城市建设。
地方政府项目融资模式
BOT融资
BOT就是build—operate—transfer，即建设—经营—转让，是指政府通过契约授予私营企业（包括外国企业）以一定期限的特许专营权，许可其融资建设和经营特定的公用基础设施，并准许其通过向用户收取费用或出售产品以清偿贷款，回收投资并赚取利润；特许权期限届满时，该基础设施无偿移交给政府。
BOT融资方式是私营企业参与基础设施建设，向社会提供公共服务的一种方式。
BOT方式在不同的国家有不同称谓，我国一般称其为“特许权”。
以BOT方式融资的优越性主要有以下几个方面：
首先，减少项目对政府财政预算的影响，使政府能在自有资金不足的情况下，仍能上马一些基建项目。
政府可以集中资源，对那些不被投资者看好但又对地方政府有重大战略意义的项目进行投资。
BOT融资不构成政府外债，可以提高政府的信用，政府也不必为偿还债务而苦恼。
其次，把私营企业中的效率引入公用项目，可以极大提高项目建设质量并加快项目建设进度。
同时，政府也将全部项目风险转移给了私营发起人。
第三，吸引外国投资并引进国外的先进技术和管理方法，对地方的经济发展会产生积极的影响。
BOT投资方式主要用于建设收费公路、发电厂、铁路、废水处理设施和城市地铁等基础设施项目。
BOT很重要，除了上述的普通模式，BOT还有20多种演化模式，比较常见的有：
BOO（建设－经营－拥有）、BT（建设－转让）、TOT（转让－经营－转让）、BOOT（建设－经营－拥有－转让）、BLT（建设－租赁－转让）、BTO（建设－转让－经营）等。
TOT融资
TOT（Transfer-Operate-Transfer）是“移交——经营——移交”的简称，指政府与投资者签订特许经营协议后，把已经投产运行的可收益公共设施项目移交给民间投资者经营，凭借该设施在未来若干年内的收益，一次性地从投资者手中融得一笔资金，用于建设新的基础设施项目；特许经营期满后，投资者再把该设施无偿移交给政府管理。
TOT方式与BOT方式是有明显的区别的，它不需直接由投资者投资建设基础设施，因此避开了基础设施建设过程中产生的大量风险和矛盾，比较容易使政府与投资者达成一致。
TOT方式主要适用于交通基础设施的建设。
最近国外出现一种将TOT与BOT项目融资模式结合起来但以BOT为主的融资模式，叫做TBT。
在TBT模式中，TOT的实施是辅助性的，采用它主要是为了促成BOT。
TBT有两种方式：
一是公营机构通过TOT方式有偿转让已建设施的经营权，融得资金后将这笔资金入股BOT项目公司，参与新建BOT项目的建设与经营，直至最后收回经营权。
二是无偿转让，即公营机构将已建设施的经营权以TOT方式无偿转让给投资者，但条件是与BOT项目公司按一个递增的比例分享拟建项目建成后的经营收益。
两种模式中，前一种比较少见。
长期以来，我国交通基础设施发展严重滞后于国民经济的发展，资金短缺与投资需求的矛盾十分突出，TOT方式为缓解我国交通基础设施建设资金供需矛盾找到一条现实出路，可以加快交通基础设施的建设和发展。
PPP融资模式
PFI模式和PPP模式是最近几年国外发展得很快的两种民资介入公共投资领域的模式，虽然在我国尚处于起步阶段，但是具有很好的借鉴的作用，也是我国公共投资领域投融资体制改革的一个发展方向。
PPP（PublicPrivatePartnership），即公共部门与私人企业合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。
在该模式下，鼓励私人企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
其中文意思是：
公共、民营、伙伴，PPP模式的构架是：
从公共事业的需求出发，利用民营资源的产业化优势，通过政府与民营企业双方合作，共同开发、投资建设，并维护运营公共事业的合作模式，即政府与民营经济在公共领域的合作伙伴关系。
通过这种合作形式，合作各方可以达到与预期单独行动相比更为有利的结果。
合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。
这是一项世界性课题，已被国家计委、科技部、联合国开发计划署三方会议正式批准纳入正在执行的我国地方21世纪议程能力建设项目。
PFI融资模式
PFI的根本在于政府从私人处购买服务，目前这种方式多用于社会福利性质的建设项目，不难看出这种方式多被那些硬件基础设施相对已经较为完善的发达国家采用。
比较而言，发展中国家由于经济水平的限制，将更多的资源投入到了能直接或间接产生经济效益的地方，而这些基础设施在国民生产中的重要性很难使政府放弃其最终所有权。
PFI项目在发达国家的应用领域总是有一定的侧重，以日本和英国为例，从数量上看，日本的侧重领域由高到低为社会福利、环境保护和基础设施，英国则为社会福利、基础设施和环境保护。
从资金投入上看，日本在基础设施、社会福利、环境保护三个领域仅占英国的7%、52%和1%，可见其规模与英国相比要小得多。
当前在英国PFI项目非常多样，最大型的项目来自国防部，例如空对空加油罐计划、军事飞行培训计划、机场服务支持等。
更多的典型项目是相对小额的设施建设，例如教育或民用建筑物、警察局、医院能源管理或公路照明，较大一点的包括公路、监狱、和医院用楼等。
名词解释
1、城投债
城投债
城投债是根据发行主体来界定的，涵盖了大部分企业债和少部分非金融企业债务融资工具。
一般是相对于产业债而言的，主要是用于城市基础设施等的投资目的发行的。
城投债，又称“准市政债”，是地方投融资平台作为发行主体，公开发行企业债和中期票据，其主业多为地方基础设施建设或公益性项目。
从承销商到投资者，参与债券发行环节的人，都将其视为是当地政府发债。
伴随“打新债”的浪潮不断升温，企业债日前成为债市最“炙手可热”的投资品种。
在当前收益率水平处在历史低位、债市整体尚未脱离盘整状况下，企业债借助其高利率优势，重现公司债鼎盛时期“开盘售罄、一票难求”的火爆发行场面。
据万得数据统计，2月份企业债发行只数已经逼近去年10月份的“井喷水平”，并接棒中期票据成为当月新债发行最活跃的品种。
中央债券登记结算有限公司的一份最新统计数据显示，2009年1-11月，全国共发行地方企业债券共计1971.33亿元，这其中绝大部分是被称为“准市政债”的城投债。
如此规模，已和2009年国家代发的2000亿元地方公债相当。
一些城投债“过度包装”，加剧了风险。
城投债起源
城投债起源于上海。
1992年，为支持浦东新区建设，中央决定给予上海五方面的配套资金筹措方式，其中之一是1992年—1995年每年发行5亿元浦东新区建设债券。
1992年第一只城投债，规模为5亿元。
2006年9月，安徽合肥市建设投资控股（集团）有限公司在该省首家发债成功，效法者遍布全省。
但安徽省的发行数量，则还在浙江、江苏之后。
在地方政府的大量举债需求之下，2009年“城投债”规模迅速膨胀——2005年至2008年底的4年间，“城投债”的发行总量只有1585亿元，而在2009年的前8个月，“城投债”共计发放了64只，融资845.5亿元。
[1]
城投债规模
计数据显示，全国目前有3800多家地方融资机构，管理总资产达8万亿元，地方政府的负债上半年即达5.26万亿元，负债规模急剧扩大。
地方融资平台的项目融资中85%以上靠银行贷款，其他靠企业贷款及发行银信政的理财产品。
如以2009年末期地方政府债务余额为7万亿、并计入同期地方财政收入增长，从2012年开始地方政府的偿债率将超过15%。
这对于地方财力将是不可承受之重。
所以说，城投债未必是地方债务中最具风险的部分，真正令人担忧的却是信贷负债风险。
应当看到，在这一轮信贷放量增加中，地方政府之所以敢以“城投债”的方式融资，是因为地方政府与银行是“一个愿打，一个愿挨”。
地方政府财政紧张，只能向银行借钱，靠大量负债“保增长”的动机十分明显；银行贷款冲动也异常强烈，拼命往政府项目和国企项目上靠，缺乏必要的风险评估。
城投债风险
不可回避的是，地方政府在获得大量贷款的同时，负债问题也开始加速显
谨防城投债信用风险
性化。
据悉，在这一轮“保增长”中，许多地方政府过度依靠银行资金搞建设，负债规模速度增长，一些地方的债务率远远超过了风险控制警戒范围。
有些地方政府甚至借本轮信贷宽松机会极力加大地方融资平台建设，而这些融资平台过度负债现象已非常严重。
据报道，东部某个发达地区城建融资平台注册资金不足1亿，但每年贷款建设规模却高达几十亿元，地方政府过度信贷举债的财政风险正快速转化为银行金融风险。
从宏观层面上来看，金融资源的流向不够合理，出现畸形配置，大量信贷涌入基建项目和一些过剩行业。
地方政府从事的融资项目多为基建设施，其盈利往往取决于未来地价的攀升情况。
这种以未来土地资源收益做溢价的借债融资方式，往往蕴含巨大风险。
一旦地价没有如愿“炒起来”，地方政府将面临巨额融资坏账。
对银行而言，信贷是放出去了，但这些项目中有些收益不够乐观，未来偿还能力不强，贷款质量风险也日益凸显。
城投债危机
从地方政府“城投债”的偿还期限来看，地方公债须在3年内偿还，城投债等其他形式的政府负债大部分期限为5-10年。
这就是说，无论是地方公债还是城投债的偿还期都会出现跨越两届地方政府，这容易导致“寅吃卯粮”的超前融资与负债，不仅严重影响到地区可持续发展的大计，也给银行如期收回政府借贷留下不可控的风险，令银行贷款质量面临更大挑战，从而易引发新一轮不良贷款危机，给正在复苏中的中国经济带来不可预知的风险，需保持高度警惕。
地方政府债券发行的相关操作性文件已发给地方讨论，发债方式为“中央政府代地方政府发行”。
在市场经济条件下，地方政府已成为具有独立经济利益的主体。
由于市场和资源有限，各地为了推动本地区经济快速发展，具有争取更大公共项目投资、获得更多资源的动力。
一旦赋予地方政府发债权，我们就不能排除在地方利益的驱动下，存在一哄而上、竞相举债的可能性，最终将导致地方债务危机。
一些地方官员在任期内大举借债，最后把一个烂摊子留给下任的情况并不少见。
因此，发行地方政府债券一定要量力而行，应避免超出地方政府的偿付能力而大量发债。
城投债扩容提速
万得数据显示，2009年2月份已经发行的企业债达12只，发行规模累计达214亿。
其中，仅上周就有湖南华菱、怀化城投等6只企业债券发行，累计市场融资规模近百亿。
而据中国债券信息网公布的统计数据显示，2008年10月份企业债发行高峰时期，共有14只企业债发行，发行总规模达到505亿。
与此同时，银行间、交易所市场的其他债券品种新债发行相对缓慢，就连1月份发行暴增的中期票据也明显放缓。
2009年2月份仅有7年期、20年期两只国债发行，以及一只农发行金融债发行，中期票据的发行数量从2009年1月份的10只下滑至5只，月度发行规模大幅下降七成。
而短期融资券虽然累计发行规模较1月份有所增加，但也是因为包含了200亿的铁道部短融。
城投债政绩工程
与此同时，我们还要警惕地方政府大规模发债有可能催生出更多的“政绩工程”。
当前，由于缺乏科学决策程序，个别官员出于个人政绩的考虑，仅凭个人意志拍板，脱离实际，不顾财力民力，前建后拆、前拆后建的重复建设现象和盲目投资建设“形象工程”的现象并非罕见，结果导致社会资源浪费严重，引起群众不满。
在这种情况下，必须确保地方政府发债募集的资金真正用于扩内需、保增长和改善民生、造福人民。
虽然有关部门指出，发行地方政府债券必须用于中央投资的配套，但如果没有相应的跟踪监督措施，恐怕难以防止这些资金被挪用，甚至被用于大搞“政绩工程”。
因此，必须将地方政府债券募集资金纳入地方财政预算管理，由地方人大审核、监督。
同时，有必要建立地方政府投资建设项目向社会公布制度，让社会公众对政府投资建设项目发表意见和建议，特别是对于争议较大的项目，要进行听证，力求做到重大情况让人民知道、重大事情经人民讨论，从而使公共决策更加科学合理，以确保公共利益最大化。
城投债其他信息
针对投资者关注的一级市场买入债券在二级市场能否顺利卖出问题，有机构交易员表示，交易所企业债市场流动性已经明显提升。
据测算，2004年-2008年间，大部分跨市场发行的企业债仅有10%以下的比例在交易所发行上市，而2008年以后企业债在交易所发行上市的比例越来越高，09渝隆债就有高53%的比例在交易所发行，交易所上市后3天内的换手率（成交量/交易所流通量）约在30%左右，明显高于银行间市场，因此短期来看，企业债的流动性问题不大。
城投债发行加快
2009年2月份以来城投债发行逐渐加快，已经发行6只城投债，规模近百亿。
而相关数据显示，2008年全年仅发行13只城投债，规模约350亿。
而推动“打新债”浪潮再度升温的高收益城投债，如发行利率均在7%以上09渝隆债、09怀化债，均为中小县市或区级政府所属企业所发行的债券，常见的省、市一级城投债发行并未明显提速。
申万研究所债券研究员张磊认为，地方政府2000亿债券提议过会为省、市一级地方政府融资打通新渠道，符合发行要求的部分城投债额度转向地方政府债或者中期票据，为以前“轮不上”发债的中小县市或区级政府所属企业让出空间。
同时，2013年发债规模占企业债总量近四成的铁道债，2014年以来尚未露面。
相反，其已经先后在2009年1月15日、2月19日分别发行了200亿元的中期票据和短期融资券。
“这么巨大的空挡，明显为规模大多在十几亿的中小县市或区级政府所属企业发债增添更多机会。
”
按照城投债加速扩容局面来看，其2009年发行量将较2008年明显增加，“如果企业债今年能够发3000亿，城投债发行量很可能大幅增长至1000亿左右，这无疑将成为企业债发行的主力军。
”
城投债风险加剧
在经历了“上海申虹”和“云南城投”事件之后，市场上对城投债券弥漫着悲观气息。
企业债，自2010年10月央行加息后，发行利率从4.3%左右上升到12月初的6.9%。
面对不断创新高的利率，业内人士分析，主要原因有两个：
一是我国货币政策由适度宽松向稳健转向，人民银行多次提高存款准备金率和存贷款基准利率；另一个原因可能是投资者对地方政府债务风险和城投债风险和信托网的担忧，导致城投债券发行产生较高的风险溢价。
对此，国家发改委官员立刻回应称，我国地方政府的累积债务相对于偿付能力来看，风险是总体可控的。
不过，官方的回应并没有改变市场对城投债风险的担忧。
城投债经历了“黑色7月”，城投债无一单进入发行周期。
8月18日，勉强突破重围的“11株高科债”，其发行利率更是高达7.82%[2] 。
城投债特征
一、尽管募集资金通常投向资本密集、投资回报期长、具有公共物品性质的市政项目，但从债券的立项到设计、审批到发行、流通到清偿则完全套用企业债的运作模式，实际上是地方政府借企业的壳，实现其筹集市政建设资金的目的。
二、地方政府一方面在债券发行计划上给予发行企业极大倾斜，另一方面为发债主体提供诸如隐形担保、开发许可和税收优惠等各种政策，一旦出现兑付问题，地方政府具有强烈责任代为偿还，因此城投债的发行具有很强的政府痕迹。
城投债各界声音
前10个月投资近2万亿城投债年末“井喷”
237个固定资产投资项目，总投资额达到18995亿元。
国家发改委11月12日公布了前10个月投资清单，高达近2万亿。
如此巨额的投资，钱从何而来？
《华夏时报》记者采访了解到，自去年下半年以来被打入“冷宫”的城投债再现卷土重来之势，与上述众多的基建投资不无关系。
公开资料显示，发改委最近审批了多个城投债，特别是进入四季度后，城投债出现发行量大幅增加的情况，仅10月城投债单月发行规模就较9月增加316.8亿元至1706.7亿元。
“最近的城投债猛增，与宏观政策的转变有很大关系。
经济下行，地方城投平台亟须在基建投资上有些作为。
”11月27日，经济学家宋清辉在接受本报记者采访时称，“去年，城投债快速扩张风险较大，‘43号文’的下发对地方政府债务进行了控制和预算管理。
”[3]
地方融资平台
所谓地方融资平台，就是指地方政府发起设立，通过划拨土地、股权、规费、国债等资产，迅速包装出一个资产和现金流均可达融资标准的公司，必要时再辅之以财政补贴作为还款承诺，以实现承接各路资金的目的，进而将资金运用于市政建设、公用事业等肥瘠不一的项目。
地方融资平台表现形式
地方融资平台（localgovernmentplatform）
地方政府融资平台主要表现形式为地方城市建设投资公司（简称“城投公司”）。
其名称可以是某城建开发公司、城建资产经营公司等。
[1]
地方融资平台历史由来
地方融资平台的运作示意图
1994年分税制度的改革，一方面，客观上加强了中央政府的财力，削弱了地方政府的财力，而转移支付制度又不完善，这也直接影响了地方政府的财力；另一方面，地方政府又要承担大量的公共事务支出。
在这种情况下，导致了地方政府负债机制转换和体制改革的相对滞后，再加上地方可用财力不足产生的压力，使预算法禁止地方财政负债的“明规则”，被事实上的普遍负债这一“潜规则”强制替代，也催生了许多地方领导干部扭曲的负债观，即借债不怕还钱、自己借别人还、不还钱还能借到钱的错误逻辑，进一步助长了地方政府的盲目举债，从而在地方上催生了“前人借钱、后人还债”的奇怪现象，对于地方政府官员而言，“谁借的越多，谁在任期内的政绩就越大”，这种机制也让地方政府官员存在强烈的借债动力。
[2]
地方融资平台潜在风险
地方融资平台风险的累积
2010年，随着地方政府投融资平台的数量和融资规模的飞速发展，地方政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀。
大规模的投融资也给地方政府带来了居高不下的举债。
“地方债”再次被推到舆论的风口浪尖上。
主流经济媒体关注地方融资平台的风险
有消息称，地方债务在短短几个月内，已经从4万亿飙升到7万亿。
据有关专家分析，高达7万亿甚至更多的地方债务，可能会拖垮中国经济刚刚复苏的脚步。
前中国银监会主席刘明康，在银监会召开的2010年第二次经济金融形势分析通报会议上介绍说，至2009年末，地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，同比增长70.4%。
占一般贷款余额的20.4%，全年新增贷款3.05万亿元，占全部新增一般贷款的34.5%。
这离世界公认的警戒线60%已经很接
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