河南土地利用总体规划.docx

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河南土地利用总体规划

河南省土地利用总体规划

（2006～2020年）

河南省人民政府

二○○八年十二月

目录

前言1

第一章现状与形势1

第一节省情概况1

第二节上轮规划实施成效5

第三节土地资源利用状况7

第四节土地利用面临的形势11

第二章土地利用战略任务与目标13

第一节指导思想和战略任务13

第二节基本原则14

第三节经济社会发展目标15

第四节土地利用目标16

第三章优化土地利用结构和布局19

第一节合理调整土地利用结构19

第二节优化土地利用空间布局22

第三节合理安排产业集聚区用地28

第四章加快粮食生产核心区建设29

第一节合理划分核心区主体范围30

第二节稳定粮食生产的耕地基础31

第三节建立保障粮食生产的耕地保护新机制34

第四节推进重点工程建设35

第五章节约集约利用建设用地37

第一节严格控制建设用地规模37

第二节集约利用城镇工矿建设用地38

第三节规范整合农村建设用地40

第四节建立健全节约集约用地机制41

第六章保障重大工程建设用地42

第一节能源建设重大工程43

第二节交通建设重大工程44

第三节水利设施建设重大工程45

第四节其他建设工程47

第七章协调土地利用与生态环境建设48

第一节构建稳定的土地生态环境基础48

第二节构建环境友好型土地利用模式49

第三节加强土地生态建设50

第四节预防和减轻开发建设对环境的不良影响52

第八章统筹区域土地利用53

第一节明确各区域土地利用方向54

第二节实施差别化的土地利用政策58

第三节加强市级土地利用调控60

第九章规划实施保障措施61

第一节加强规划对土地利用的整体控制61

第二节强化规划实施行政管理制度63

第三节强化规划实施的经济调节手段65

第四节完善规划实施的基础保障66

第五节扩大规划民主决策和公众参与66

附表1：

耕地保有量、基本农田保护面积指标

附表2：

建设用地指标

附表3：

农村居民点用地指标

附表4：

园地指标

附表5：

林地指标

附表6：

占用及补充耕地指标

前言

根据《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，按照《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》要求，河南省编制了《河南省土地利用总体规划（2006～2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》是规划期内河南省土地开发、利用、整治和保护的纲领性文件，是规范城乡建设用地及土地管理的重要手段，是加强土地宏观调控和实行土地用途管制的主要依据。

《规划》全面分析了河南省土地利用面临的形势和任务，阐明了全省土地利用战略构想、总体目标和完成总体目标需着力开展的各项工作，制订了各业用地结构与布局优化调整方案，提出了规划实施的保障措施。

《规划》以2005年为基期年，2010年为近期目标年，2020年为规划目标年。

第一章现状与形势

第一节省情概况

河南省位于我国中部，黄河中下游地区，承东启西、通南达北，土地总面积16.55万平方公里。

现辖18个市，108个县（市）。

2005年人口总量9768万人，城镇人口2998万人，城镇化率为30.70%；2007年底全省人口达9869万人，城镇人口3385万人，城镇化率为34.30%。

全省人口密度为每平方公里585人，其中东部平原地区达到780人，是我国土地人口承载率较高的区域之一。

河南省地形呈西高东低之势，省境北部、西部和南部环围着太行山、伏牛山、桐柏山和大别山，主要是山地和丘陵地区，为河南的主要生态屏障；东部为辽阔的黄淮海平原，是全国重要的粮食和畜产品生产基地。

平原、山地、丘陵分别占土地总面积的55.70%、26.60%、17.70%。

河南省成矿条件优越，是全国矿产资源大省。

截止2007年底，全省共发现各类矿产127种，探明矿产地1173处。

已查明资源储量的矿产75种，其中居全国首位的8种，居前5位的26种，居前10位的49种，查明资源储量大且在全省经济发展中占有重要地位的优势矿产包括煤炭、石油、天然气、钼、金、铝、天然碱、盐矿、水泥灰岩等。

2007年，河南省矿产资源采选及后续加工业实现的工业增加值，占河南省规模以上工业企业增加值的45.60%。

河南省是中部崛起战略区的重要省份，是我国东部产业转移和西部资源输出的重要枢纽和桥头堡。

2005年全省生产总值10587.42亿元，2007年全省生产总值15058.07亿元，比2006年增长14.40%，连续多年保持全国第五位，中西部第一位。

河南省是全国重要的农业大省和粮食主产区。

经过长期的建设，全省农业的基础条件得到了很大改善。

农业的发展，土地资源的保护和高效利用，使河南省用占全国1.74%的国土面积，养育了占全国7.47%的人口，用占全国6.49%的耕地，生产了占全国9.47%的粮食，除满足自身生存发展用粮外，河南省常年粮食及制成品的调出量都在300亿斤以上。

形成了黄淮、豫北、南阳盆地等农业开发区域和以豫北豫中强筋小麦、豫南弱筋小麦、沿黄沿淮优质水稻、黄淮平原优质大豆及专用玉米等为主体的优势农业产业带。

这一种植业格局的形成，为建设全国粮食生产核心区奠定了坚实的基础。

2005年全省粮食总产量916.40亿斤，2006、2007连续两年超1000亿斤，占全国十分之一强。

河南省是新兴的工业大省。

2005年全部工业增加值4896.01亿元，占全省生产总值的比重达46.24%；2007年全部工业增加值7508.27亿元，占全省生产总值的比重达49.86%。

目前已成为全国重要的食品工业基地、火电基地和煤炭基地，以铝工业为主的有色工业基地，以煤化工、石油化工和盐化工为主的化工基地，以成套设备、汽车及零部件制造为主的现代装备制造业基地和新兴纺织工业基地。

河南省是全国重要的交通枢纽。

2005年全省铁路通车里程3761公里，2007年达到3944公里，形成了以京广、陇海、京九、焦柳、宁西等铁路动脉为主的铁路交通网。

2005年底，全省公路通车总里程达到7.95万公里，2007年达到23.87万公里，居全国第一；其中2005年全省高速公路通车里程2678公里，2007年底达到4556公里，居全国第一。

全省共有郑州、洛阳和南阳三个民用机场，其中郑州新郑国际航空港被列为全国八大枢纽机场之一。

2005年新郑国际机场旅客吞吐量达到297万人次，货邮吞吐量达4.47万吨；2007年旅客吞吐量超过500万人次，货邮吞吐量达6.56万吨。

此外，随着郑州—石家庄、郑州—武汉、郑州—西安、郑州—徐州等铁路客运专线河南段相继开工，地方公路网在今后十几年进行大规模改造提升，河南在国家交通网中将占据无以替代的重要战略地位。

河南省是中华文明的主要发祥地之一，地上文物资源居全国第二位，地下文物资源居全国第一位，文化旅游资源十分丰富。

至2007年底，拥有世界文化遗产2处，世界地质公园4个，国家地质公园11个；国家级风景名胜区9个，省级风景名胜区23个；全国重点文物保护单位189个，省重点文物保护单位1044个；国家历史文化名城8个，国家历史文化名村（镇）4个，河南历史文化名村（镇）19个。

文化旅游资源无论是数量还是质量均居全国前列。

截止2007年底，河南省共有各类自然保护区35个，面积7687平方公里，占全省土地总面积的4.61%，其中国家级11个，面积4430平方公里。

第二节上轮规划实施成效

《河南省土地利用总体规划（1997～2010年）》批准实施以来，在经济社会发展用地需求快速增长、土地供给约束日益加大的形势下，坚持最严格的土地管理制度，强化规划的控制和引导，妥善处理保障发展和保护资源的关系，土地利用和管理取得了显著成效：

——加强了对耕地特别是基本农田的保护，维护了国家粮食安全。

1997～2005年全省非农业建设年均占用耕地1.54万公顷，比1991～1996年年均1.93万公顷降低了20.21%。

全省依规划核减各类开发区45个，占总数的62.50%，压缩开发区面积2.98万公顷，占总面积的62.53%，遏制了城镇工矿用地过快增长的势头。

到2005年底，全省耕地总面积保持在792.53万公顷，基本农田保护面积始终稳定在689.47万公顷以上，为保障粮食综合生产能力、维护国家粮食安全奠定了基础。

——加强了规划的引导和调控，积极、有序地为经济建设提供用地保障。

在大力保护耕地的同时，适应经济社会快速发展的需要，积极为京珠高速、阿深高速、连霍高速、西气东输工程、黄河小浪底水利枢纽工程等国家重点建设项目和一大批省市重点建设项目及城乡批次项目提供用地保障，促进了全省国民经济的平稳较快发展。

——加强了建设用地内涵挖潜，推进了土地节约和集约利用。

2005年与1996年相比，每公顷建设用地二三产业产值从13.22万元增加到40.40万元，增长了2.06倍，亿元固定资产投资新增占地由17.02公顷降至4.91公顷，降低了71.16%，土地利用效率显著提高。

规划期间，全省加大城镇存量土地盘活力度，大力开展“三项整治”（空心村、工矿废弃地、粘土砖瓦窑整治）。

自2004年开展“三项整治”工作以来，共整治集体建设用地8.61万公顷，新增耕地5.20万公顷，利用“三项整治”指标1.42万公顷，提高了全省集约用地水平。

——加大了土地整理复垦开发补充耕地力度，总体上实现了建设占用耕地的占补平衡，减缓了耕地下降的态势。

1997～2005年，国家投资土地整理复垦开发重点项目272个，省投资土地整理复垦开发重点项目211个，加上各省辖市安排的土地整理复垦开发项目，全省累计整理复垦和开发补充耕地11.95万公顷。

通过土地整理复垦开发，全省总体上实现耕地占补平衡，减缓了耕地减少的趋势。

——加大了生态保护和建设力度，促进了全省生态环境质量的总体稳定和局部好转。

1997～2005年，全省累计实现退耕还林14.26万公顷，水土流失面积减少106万公顷，土地退化趋势得到一定程度的遏制。

——通过规划实施机制的建立和完善，进一步规范了用地秩序，推动了土地利用方式向集约利用转变，促进了经济社会的协调发展。

第三节土地资源利用状况

一、土地利用结构及分布

（一）农用地

根据河南省土地利用变更调查，2005年全省农用地（包括耕地、园地、林地、牧草地和其他农用地）面积为1229.00万公顷，占全省土地总面积的74.25%。

耕地：

面积为792.53万公顷，占全省土地总面积的47.88%。

其中旱地面积405.51万公顷，占耕地总面积的51.17%；灌溉水田、水浇地和菜地面积381.95万公顷，占48.19%。

耕地集中分布在黄淮海平原、南阳盆地及豫西黄土丘陵区。

园地：

面积为31.81万公顷，占全省土地总面积的1.92%。

分布面积2万公顷以上的有南阳、三门峡、信阳、商丘和平顶山五市，占全省园地总面积的58.49%。

林地：

面积为301.91万公顷，占全省土地总面积的18.24%。

分布面积最大的是南阳市，面积达81.98万公顷，占全省林地面积的27.15%。

牧草地：

面积为1.44万公顷，占全省土地总面积的0.09%。

主要分布在丘陵山区，分布面积最大的是信阳市。

其他农用地：

面积为101.31万公顷，占全省土地总面积的6.12%。

（二）建设用地

2005年全省建设用地（包括居民点及工矿用地、交通用地和水利设施用地）面积为215.22万公顷，占全省土地总面积的13.00%。

居民点及工矿用地：

面积为185.35万公顷，占全省土地总面积的11.19%。

其中城市用地面积为9.83万公顷，占居民点及工矿用地总面积的5.30%；建制镇用地面积为7.62万公顷，占4.12%；农村居民点面积为140.43万公顷，占75.76%；独立工矿用地面积为22.69万公顷，占12.24%；特殊用地面积为4.78万公顷，占2.58%。

交通用地：

面积为11.72万公顷，占全省土地总面积的0.71%。

其中公路用地面积9.58万公顷，占全省交通用地面积的81.79%；铁路用地面积2.02万公顷，占17.20%。

交通用地占地系数平均为0.70%，超过1%的有郑州、焦作、济源和漯河四市，其中郑州市最高，为1.46%。

水利设施用地面积为18.15万公顷，占全省土地总面积的1.10%。

其中水库水面面积14.41万公顷，占全省水利设施用地面积的79.38%；水工建筑物面积3.74万公顷，占20.62%。

（三）未利用地

2005年全省未利用地面积211.14万公顷，占全省土地总面积的12.75%。

其中荒草地面积81.57万公顷，占未利用地面积的38.63%；滩涂面积31.61万公顷，占14.97%；河流水面24.99万公顷，占11.84%；裸岩石砾地、裸土地等50.77万公顷，占24.05%。

二、土地利用特点

——耕地比重较大，土地利用率高，耕地后备资源潜力小。

河南省2005年耕地面积占全省土地面积的比重为47.88%，土地利用率为87.25%，两项指标均居全国前列。

未利用地占全省土地总面积的12.75%，其中可开垦为耕地的面积9.96万公顷左右，占全省土地总面积的比重仅为0.60%。

——农用地分布规律明显。

由于受南北气候过渡性和东西地貌差异性的影响，农用地地域分布表现出明显的过渡性。

耕地面积约有75%集中分布于占全省土地总面积55.6%的平原地区，约有25%分布于占全省土地总面积44.4%的山地丘岗地区。

灌溉水田主要分布于沿淮地区，水浇地相对集中于豫北平原。

林牧用地三分之二以上集中于山区。

——大中城市较少，城镇化率低。

截止2005年，全省共有特大城市2个，大城市7个，中等城市14个，城镇化率为30.7%，比全国同期城镇化率低12.3个百分点。

——农村居民点用地比重较大。

全省农村居民点用地面积140.43万公顷，占全省土地总面积的8.48%，占全省建设用地总面积的65.25%。

三、土地利用存在问题

——人地矛盾尖锐，耕地总体质量不高。

据统计，河南省人均耕地从1996年的1.33亩下降到2005年的1.22亩，低于全国人均1.44亩的平均水平，人地矛盾日益尖锐。

在现有耕地中高产田面积为274.16万公顷，仅占34.53%；中低产田面积518.37万公顷，占65.47%。

——耕地后备资源不足，开发利用制约因素较多。

据国土资源专项调查与评价，2005年河南省共有宜耕后备土地资源9.96万公顷，主要分布在黄河沿岸（滩涂）和豫西、豫南、豫北等低山丘陵区，对其开发既有来自生态保护等政策方面的制约，又有地形坡度大、水资源缺乏等自身条件的限制，开发难度较大。

——建设用地集约利用程度低。

主要表现在城乡用地结构和布局不尽合理，集约利用水平低。

一方面是城镇规模总体偏小，城镇用地内部结构和布局不尽合理，土地利用效率较低；另一方面是农村居民点用地数量大，布局分散，居住环境差，人均用地严重超标。

独立工矿用地中，部分企业规模偏小，分布过散，容积率低，土地产出效益较差。

——扩大增量与盘活存量统筹不够。

由于盘活存量建设用地的投资收益机制尚未理顺，且盘活存量建设用地投资较大、效益较低，致使存量用地盘活较少，新增建设用地偏大，建设用地总量增长过快，已超出了资源的供给能力。

——土地生态环境问题依然突出。

截至2005年底，全省水土流失面积约300万公顷，占全省土地总面积的18.12%。

土地退化面积达85万公顷，全省林木覆盖率仅22.64%，全省直接或间接受工业“三废”影响的土地已超过200万公顷。

第四节土地利用面临的形势

当前和未来一个时期，是河南省加快推进城镇化、工业化和农业现代化，实现由经济大省向经济强省、文化资源大省向文化强省跨越的关键时期，人口增加、经济社会发展、生态环境改善，对全省土地利用结构和布局提出新的更高的要求，受资源环境条件限制，河南省土地利用中的供需矛盾和各种深层次问题将进一步显现。

——补充耕地难度加大，耕地保护形势更加严峻。

河南是全国第一人口大省，2005年人均耕地面积仅1.22亩。

预计到2010年和2020年，全省人口总规模将分别达到1.01亿和1.07亿。

随着人口总量的增加和食物消费结构的变化，保障粮食安全的耕地需求量进一步加大。

随着工业化和城镇化进程的日益加快，各项建设不可避免地还将占用大量耕地，治理环境污染，建设生态文明也需占用一定数量的耕地，由于河南省适宜开垦的耕地后备资源日趋减少，整理复垦补充耕地的难度越来越大，加剧了未来河南省耕地资源的供需矛盾，耕地保护的形势将更加严峻。

——经济社会持续快速发展对建设用地的需求不断增长，建设用地供给压力更加突出。

2005年，河南省城镇化率仅为30.7%，远低于全国同期43%的平均水平。

为加快小康社会建设，河南省提出到2010年城镇化率达到38%以上、2020年达到50%以上的目标，城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平。

河南地处承东启西、通南达北的特殊区位，是东部产业向中西部转移和西部资源向东部输送的通道及枢纽。

规划期内，加快能源原材料、装备制造业基地及交通枢纽发展，建设我国重要的客流、物流、资源的汇集和中转输配中心，落实南水北调、西气东输、国家干线公路、铁路客运专线、成品油输送管道、水火调剂电网及城际轨道交通等国家重点项目也需要占用大量土地，而河南出于维护全国粮食安全的考虑，未来可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给将面临前所未有的压力。

——土地资源开发利用与生态环境保护的矛盾日益突出，保护和改善土地生态环境的任务更加艰巨。

未利用地开垦方面，为了实施耕地占补平衡，规划期内河南省还需开垦一定数量的未利用地，由于未利用地大多分布在生态条件脆弱区，对其开发不可避免地要对生态环境造成破坏；建设用地增加方面，今后十几年是河南省推进城镇化、工业化的关键时期，这一时期各项建设用地增加仍将是刚性的，建设用地增加必然挤占具有生态功能的农用地和未利用地，其直接结果是造成生态用地数量的减少；资源消耗和废弃物排放方面，按照全面建设小康社会的要求，河南省2020年人均生产总值要比2000年翻两番以上，由此必然带来资源消耗和废物排放的大量增加，如何在发展的同时，保护好人们赖以生存的环境，控制并减少农业面源污染和工业、城镇废弃物排放对耕作土壤的污染就变得更为迫切和更加重要。

——行业和区域间用地矛盾加剧，统筹各业和协调城乡区域土地利用的任务相当艰巨。

在用地需求全面持续增长和土地资源约束双重压力下，全省行业间、城乡间和区域间的土地利用矛盾将日益突出。

同时，一些行业和地方从局部利益出发，盲目扩大用地规模、无序竞争、重复建设，进一步加剧了这种矛盾。

根据一些地方和部门已经或正在编制的相关发展规划，规划建设用地需求总量已经大大超出全省土地资源的总体保障能力，未来协调土地利用矛盾和各方面利益的难度加大。

第二章土地利用战略任务与目标

第一节指导思想和战略任务

规划期内土地利用的指导思想是：

以科学发展观为统领，坚持严格保护土地资源、保障科学发展用地、高效集约利用土地的“两保一高”要求。

正确处理当前与长远、局部与整体、需要与可能的关系，加强宏观调控，转变用地观念，创新用地模式，注重开源节流，落实共同责任，构建保障和促进科学发展新机制，促进河南经济社会又好又快发展。

规划期内土地利用的战略任务是：

继续实施更加严格的耕地保护战略，维护国家粮食安全；从严控制建设用地规模，同时按照有限指标保重点，一般项目靠挖潜的基本思路，保障经济社会发展的必要用地；制定、完善土地节约集约利用的各项政策，提高土地集约利用水平；遵循人与自然和谐共处的原则，协调土地利用与生态建设的关系，促进生态环境良性发展；以优化土地利用结构和布局为主线，统筹区域、城乡土地利用。

第二节基本原则

――严格保护耕地。

严格保护耕地特别是基本农田，确保耕地数量的稳定与质量的逐步提高，加强基本农田保护和建设，进一步提高农业综合生产能力，维护国家粮食安全。

――保障科学发展用地。

按照全面、协调、可持续发展的要求，合理安排非农业建设用地和生态环境保护用地，重点保障中原城市群、地区性中心城市和能源、交通、水利等基础设施以及战略支撑产业发展用地，保障廉租住房、经济适用住房等民生用地，促进经济发展与人口、资源、环境相协调。

――转变土地利用方式。

以建设资源节约型社会为目标，严格执行建设用地定额标准，完善节约集约用地的奖惩机制，走新型城镇化和工业化道路，提高土地利用效率，推动土地利用方式由外延扩张向内涵挖潜、由粗放低效向集约高效转变，引导和促进经济发展方式的转变。

――优化土地利用结构与布局。

从实现城乡统筹、区域协调的要求出发，优化城乡、区域土地利用结构和布局，促进城镇化、工业化和农业现代化健康发展。

――大力保护生态环境。

以建设环境友好型社会为目标，强化林地保护，保障必要的生态建设用地。

切实加强对自然保护区、生态功能区、生态脆弱区和重要自然、文化遗产的保护，积极开展国土综合整治，加大对水土流失、土地污染的防治力度，提高土地资源可持续利用能力。

第三节经济社会发展目标

――宏观经济目标。

到2010年，全省生产总值年均增长10%左右，2010年末，全省生产总值达到17000亿元，人均生产总值达到18100元以上。

到2020年，人均生产总值在2010年的基础上再翻一番。

――经济结构调整目标。

到2010年，三次产业结构比调整为13：

53：

34；非公有制经济增加值比重达到60%以上；城镇化率达到38%以上；农业劳动力占劳动力总量的比重下降到50%左右。

到2020年，二、三产业增加值占全省生产总值的比重达到90%以上；城镇化率达到50%以上；农业劳动力占劳动力总量的比重下降到40%左右。

――基础设施建设目标。

到2010年，全社会固定资产投资年均增长15%，5年累计投资33950亿元；公路通车总里程达到8.5万公里，其中高速公路达到5000公里以上，新增铁路客运专线里程880公里左右；发电机组容量达到5000万千瓦左右。

到2020年，航空港建设用地达到1.38万公顷，铁路客运专线达到1395公里，城际轨道交通达到346公里。

――可持续发展目标。

到2010年，人口自然增长率控制在6‰以内，总人口控制在10100万以内；全省污染物排放量比2000年减少25%以上；森林覆盖率达到26%以上，万元生产总值能耗降至1.14吨标准煤。

到2020年，总人口控制在10700万以内，全省粮食产量达到1300亿斤，资源利用效率显著提高；全省污染物排放量满足环境容量总量控制要求；森林覆盖率达到30%以上，生态环境得到明显改善。

第四节土地利用目标

根据《全国土地利用总体规划纲要（2006～2020年）》，结合《河南省全面建设小康社会规划纲要》确定的总体目标，规划期内努力实现以下土地利用目标：

——耕地和基本农田得到有效保护。

全省耕地保有量到2010年保持在791.47万公顷以上，2020年保持在789.80万公顷以上；基本农田保护面积稳定在678.33万公顷以上。

——土地节约集约利用水平明显提高。

充分利用闲置和低效建设用地，提高各业各类建设用地的容积率和经济产出率。

2010年城镇工矿存量用地盘活面积达到0.85万公顷，2020年达到2.15万公顷；2005年单位建设用地国内生产总值和二三产业增加值分别为49.19万元/公顷、40.40万元/公顷，2010年分别达到76万元/公顷、66万元/公顷，2020年分别达到150万元/公顷、135万元/公顷；人均城镇工矿用地由2005年的134.07平方米分别降到2010年的125.07平方米和2020年的123.36平方米。

专栏一土地利用的主要调控指标

指标

2005年

2010年

2020年

指标属性

总量指标（单位：

万公顷）

耕地保有量

792.53

791.47

789.80

约束性