城乡统筹中的失地农民问题.docx
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城乡统筹中的失地农民问题
城乡统筹中的失地农民问题
年月中共云南省委党校学报】..
第卷第期
城乡统筹中的失地农民问题
叶红
中共云南省委党校研究生部,云南昆明.
摘要:
失地农民问题是我国城市化运动的一个副产品。
它的解决,受农民土地观念、城市就业
能力、国家社会保障能力和水平、集体经济空壳化等因素的制约。
要解决好失地农民问题,必须坚持
以科学发展观为指导,把城郊农村优先纳入城市发展总体规划,用“四个保障”作政策支持,重构农
地制度。
关键词:
失地农民;城市化;市民化;制约因素;解决对策
中图分类号:
.文献标识码:
文章编号:
一?
?
伴随着经济社会的发展及城市化的不断推进,土产生程度不同的阵痛,存在难以割舍的情结。
因此,要
地占用数量越来越多,失地农民数量随之急剧增加,使失地农民实现由农村向城市转变,由农民向市民转
变,由农业向非农产业转变,必须首先转变依赖土地
给社会带来的压力越来越大。
一些失去土地的农民,
没有保障,没有依靠,徘徊在城市的边缘,成为种田无的传统观念,只有这样,才能适应“三个转变”的需要。
地、就业无岗、低保无份、创业无钱的“四无农民”。
他而要更新这个传统观念,必须经历一个学习教育、广
们游走于城市和乡村的边界,依靠征地补偿费艰难的泛宣传和不断实践的过程,需要做大量艰苦细致的工
生活着,成为影响我国社会稳定的重要因素。
也即是作。
说,失地农民问题已经成为中国当前最重大的社会问、失地农民大多缺乏城市生产技能。
城市和农
题之一。
因此,切实解决好失地农民问题,既是现实的村,不仅产业不一样,生产经营方式也不相同,服务对
需要,也是贯彻落实以人为本、科学发展的必然要求。
象也有很大的差异。
第一,大多数失地农民由于世世
代代从事农业生产,只擅长和熟悉农业生产技能。
一
一
、解决失地农民问题面临的制约因素旦失去土地以后,在城市生活环境中,相当一部分农
民会出现不知所措的情况。
第二,城市对劳动力的年
由于长期形成的城乡二元结构,使城乡之问不仅龄结构要求较严。
在农村,?
岁的老人还可以从
在经济上存在差异,在思想、文化和生活习惯上也有
事一些简单轻微的劳动,获得一定的劳动收益,既解
很大的差异。
消除这种差异,绝非一日之功,需要经历
决一定的生活问题,又减轻子女的负担。
而在城市生
一
个复杂而又长期的过程。
从目前的情况看,解决失活环境中,这个年龄段的老人难以就业。
第三,大多数
地农民问题面临着以下一些突出问题。
失地农民文化素质较低。
大量低素质的失地农民要想
、农民依赖土地的传统观念根深蒂固。
土地是农在城市环境中寻求就业机会,在劳动力市场竞争激烈
民赖以生存的物质基础。
拥有土地是农民与社会其他的条件下,显然处于劣势,属于劳动力中的弱势群体,
群体相区别的一个重要特征。
土地所具有的保障作
只能在城市中从事一般性的体力劳动,而人们的收人
用,使广大农民产生了牢固的依赖土地的思想意识。
和生活水平一般是和他所从事的职业密切相关的。
由
在推进城市化的过程中,部分农民将失去长期赖以生于失地农民目前存在的文化素质偏低,劳动技能单一
存的土地。
尽管土地被征用后会对失地农民给予相应
的状况,势必影响和制约就业机会和就业途径,同时
的补偿,但大多数失地农民在思想上和心理上仍然会
也影响收人的增加和生活的改善。
如果这种状况不能
收稿日期:
?
?
作者简介:
叶红一,女,云南昆明人,中共云南省委党校研究生部副主任、副教授。
研究方向:
中国
特色社会主义理论。
叶红:
城乡统筹中的失地农民问题
逐步加以改变,还会影响到社会的稳定。
把集体经济作为一个支撑点的话,那么,很多地方是
、构建失地农民社会保障体系面临诸多困难。
解无能为力的。
决失地农民的社会保障问题,是城市化进程中面临的
一
个长期而复杂的问题,也是城市化进程中的一个重
二、解决失地农民问题的基本原则、方向和对策
大的历史任务。
如果农民失去土地以后又得不到基本
的社会生活保障,就会对社会稳定、经济发展、城市化党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进
进程等产生一些负面影响。
为此,要让失地农民享受
农村改革发展若干重大问题的决定》对征地制度作出
到城市化、工业化带来的成果,目前最基本、最现实的明确规定:
“改革征地制度,严格界定公益性和经营性
就是要尽快构建对失地农民的社会保障体系,特别是建设用地,逐步缩小征地范围,完善征地补偿机制。
依
要建立最低生活保障、养老保障和医疗保障等社会保法征收农村集体土地,按照同地同价原则及时足额给
障制度。
但就目前的情况来看,构建社会保障体系尽农村集体组织和农民合理补偿,解决好被征地农民就
管势在必行,但仍面临诸多困难。
第一,缺乏具有普遍业、住房、社会保障。
”解决好失地农民问题,不是一个
意义的成功模式和经验。
对失地农民实行社会保障,孤立的问题,而是一个关联性很强、涉及面很广的问
虽然各地都进行了很多探索,也取得了一些经验,但题,也不是一个县、一个地区的问题,而是在城市化进
程中普遍存在的问题,因此,要解放思想,实事求是,
在实施运作的过程中,遇到了很多的实际问题待破
大胆创新实践,才能走出目前的困境,找到科学合理
解。
第二,失地农民相对较为集中、面广、量大,在短期
内涉及千家万户,解决难度较大。
第三,所需资金数额的解决办法。
较大。
尽管社会保障资金的筹集采取多渠道的方式,一基本原则
由政府、集体、个人按一定的比例承担,但量化到各个解决失地农民问题必须坚持城乡统筹、和谐发
展。
以人为本的原则。
就是要以人的全面发展为目
方面,都是一个不小的数字,各方的压力都很大。
标,从人民群众的根本利益出发,谋发展,促发展,不
、针对失地农民的管理体制有待创新完善。
农村
是一个大社会,人口众多,情况复杂。
长期以来,结合断满足人民群众日益增长的物质、文化需要,切实保
农村实际,已不断建立和完善了一套农村管理体制,障人民群众的经济、政治和文化权益,让发展的成果
惠及全体人民。
按照科学发展观和构建和谐社会的目
并在不同时期继续作相应的调整,但随着城市化进程
标要求,高度重视并切实解决好失地农民问题,让失
的不断加快,部分农村将转变为城市,大批失地农民
地农民安居乐业。
城乡一体化的原则。
在加快城市
将转变为城市居民。
这就要求社会管理体制作相应的
调整和完善,由管理农民的方式逐步过渡为管理城市化的同时,要把失地农民的住房、就业、社会保障等,
纳入城市建设的规划和目标,一起规划,同步推进。
居民的方式。
但从目前的情况来看,在失地农民比较因地制宜的原则。
各地情况干差万别,要从各地实
集中的地方,管理体制还没有理顺,管理机制也没有
很好形成,管理上还存在一定程度的混乱现象。
例如,际出发,鼓励农民自主择业,向外输出技术,开辟就业
一
个家庭,既有农业人口,又有非农业人口;是农业人空间。
集中突破的原则。
失地农民的产生是一个渐
进的过程,因此,在强化规划的同时,应从财力、人力、
口又没有土地,是非农业人口又没有享受到城镇居民
的待遇。
再说,管理农村和管理城市,管理农民和管理物力上优先考虑,集中突破。
先行试点的原则。
解
市民,不仅管理体制不一样,管理的模式、方法和要求决失地农民问题,涉及面广,政策性强,没有现成的经
验和模式可套用,需要在探索、创新中找出路。
解决的
也不一样,大多数基层干部在管理上也有一个转变的
对策和措施需要先行试点,待取得经验,条件成熟时
过程,有一个不断适应的过程。
、不少农村的集体经济处于“空壳”状态。
实践证再全面推广。
明,集体经济发展较好的地方,在解决失地农民问题二基本方向
解决失地农民问题必须依靠制度创新,从根本上
的过程中,集体可以发挥应有的积极作用。
在构建和
解决失地农民“进无出路、退无保障”的两难境地。
完善失地农民社会保障体系的过程中,集体经济也是
一
待遇市民化。
以人为本,善待农民,从制度和体制上取
个支撑点。
但是,由于诸多原因,集体经济发展较好
消对农民的歧视性政策,将失地农民转变为城市居
的地方很少,多数处于萎缩状态,还有很多地方已经
民,享受城市居民的同等待遇。
就业非农化。
积极
成了“空壳”。
究其根由,相当多的村居委会干部并
引导土地向业主集中、工业向园区集中、劳力向二三
没有把发展集体经济作为一个工作重点,有的甚至忽
产业集中,农民通过就地转移和异地转移,加入专业
视了集体经济的地位和作用,致使集体经济日益脆
弱,很明显,如果要在构建失地农民社会保障体系中化、社会化的经济大分工,进入各类农、工、商企业务中共云南省委党校学报
部分再以村组为单位,按人定期进行分配,直至
工,成为城镇工商业的从业人员。
居住社区化。
把
兑付完为止。
这样,既解决了失地农民的部分生活保
失地农民的居住点建设成为配套齐全、布局合理、环
障,增加了农民收入,又可减少征地工作的阻力。
第
境优美的生态型城市居住区,同时实行城市社区的物
业管理。
保障社会化。
建立起广泛覆盖、基本保证二,构建社会保障体系。
据有关部门的抽样调查,%
以上的失地农民担忧生活无着落,就业无岗位;%
的农村社会保障体系,使农民基本同等享受城市市民
以上的农民希望失地后能享受与城镇居民同等的社
在养老保险、医疗保险、失业保险、最低生活保障、再
保待遇,特别是一些中老年失地农民,尤其是部分老
就业优惠政策等方面的权利。
受益多元化。
正确处
弱病残、鳏寡孤独的弱势群体,对建立健全社会保障
理好经济发展与体制创新、改革与稳定、财政实力与
体系更为关心。
为此,根据国家有关政策,目前应从三
农民利益要求的关系,最大限度地保护好失地农民的
个方面来建立健全失地农民社会保障体系:
一是把失
利益,让农民从土地上长期受益。
地农民纳入低保范畴。
对符合享受城市居民最低生活
三应施行的措施
保障的,优先农转非,享受低保待遇。
二是建立养老保
、从科学发展观和构建和谐社会的高度,增强对
险。
参照城镇居民的养老政策,不同年龄阶段的失地
失地农民问题重要性的认识。
我国正处在社会转型时
农民在按规定缴纳养老保险费后,达到规定的年龄即
期,构建和谐社会是减少交易成本、提高经济效率的
最佳途径;城乡协调发展是保证政治社会稳定、促进可领取养老保险金。
保险基金的来源主要应从几个方
面筹措:
集体土地被征用、占用后依法获得的土地补
我国顺利渡过转型期的关键所在。
因失地导致上访的
事件中,一部份上访是有道理的,也就是说,许多上访偿费和全部的安置费中集体、个人缴纳部分;政府从
土地有偿使用收入中提取不低于%的部分补人统
是由于我们某些方面的工作失误或法律法规不健全
筹基金;政府每年预算安排补助一定的资金;基金的
造成的。
这就要求我们畅通信访渠道,了解民众诉求
利息及其增值收入;其他可用于失地人员基本养老保
并采取切实措施予以解决,即使由于各种原因一时解
险基金的资金。
失地人员基本养老保险实行财政专
决不了的,也要对群众讲清楚,取得群众的谅解。
户、统一票据管理、确保按时足额发放、并接受审计和
、把城郊农村发展纳入城市发展的总体规划。
资金监督部门的监管。
三是实行农村新型合作医疗保
做好城市的总体规划。
根据区位、地理特征和经济
现状,以科学发展观为指导,按照城市发展的要求,对险,并积极创造条件,尽快实现与城镇居民医疗保险
接轨。
以房保障。
对需要搬迁安置的失地农民实行
城市未来发展的空间范围、功能定位、产业体系、基础
“
一
户两房”或“一户一房一宅”的安置形式。
“一户两
设施、文化内涵、环境容量等进行科学规划,合理布局
建设用地、住宅用地、农业用地与生态用地,通过规房”的安置形式,是指在规划区内,按照人均平方
划,优化土地利用结构,提高土地利用水平。
优先米的标准可享受“一户两房”政策,农村独生子女户办
理过《独生子女证》的增加平方米。
一套住户用于
做好城郊农村的发展规划。
加快编制城郊农村发展规
自住,一套用于出租,通过出租房屋获取收人,解决失
划、专项规划、控制性详规,增强规划的科学性、前瞻
性和权威性,最大限度地避免重复拆迁和重复建设,地农民的部分生活来源。
“一户一房一宅”的安置方式
减少土地征用所造成的农业资源浪费。
加大基础是指在城市规划区内,按照人均享受平方米的面
积,参照“以房换房”的标准,只能选择一套居住房,同
设施建设的力度。
按照“一步到位”的要求,加快城市
时,在规划区外,可按农村宅基地管理方式,每户占地
基础设施向农村延伸,构建农村环境、交通、电力、信
息、教育、文化、卫生等基础设施网络体系。
面积平方米左右,按照统一规划、统一设计的原
、实施“四个”保障,为解决好失地农民问题提供则,按规划及要求自行建盖。
为节约用地,安置住房采
取以单元多层建筑形式新建住宅区,由县区级政府
政策措施支持。
以财保障。
第一,实行货币安置。
为
统筹,各乡镇组织实施。
以地保障。
为了增加村
维护好农民的合法权益,妥善解决好失地农民的生产
生活问题,确保农村的社会稳定,根据国家土地法规居委会的集体经济收入,发展壮大集体经济实力,
的有关规定,应把征地补偿费的%兑付给农民,集加强基层组织建设,为解决失地农民的就业和提供保
体只留%用于发展壮大集体经济和兴办公益事业。
障创造条件,根据《土地管理法》的有关规定,城市规
划区内被征用土地的村居集体都可按新征集体土
具体来说,就是应把土地征用补偿按综合价的%一
地面积的%进行留地安置,由村居集体负责管理
次性兑付给农民;%部分按每年每亩以土地承包
合同为准?
元不足一亩按百分比计算连和经营,可用于建设个人居住房、标准厂房、集贸市
续兑付给被征地农户年以上,每年按两次兑付,在场、超市、社区服务设施和与规划功能相配套的二、三
确保被征地农户连续年按标准兑付的基础上,剩余产业。
预留安置用地按照相对集中的原则规划布点,叶红:
城乡统筹中的失地农民问题
由各村居委会根据规划布局办理用地手续,留用地
机制。
农业用地非农使用的价格,既包括征用价,又包
的各种费用,由村居集体经济组织筹措,涉及有关括出让价。
“出让价”作为经营生用地价格,由市场供
市县级行政规费,按有关规定给予减免。
留用地可以求决定,地方支付价款。
“征用价”参考出让价定价;作
征为国有后划拨给被征用单位使用,也可以作为集体为“公共利益”用地,应由财政支付土地价款,二者应
用地使用。
留用地及地上建设的各类经营性房屋,各基本上保持一致。
土地“征用、出让价”涉及的是解决
村居集体不得擅自转让、抵押或作价入股,只能以失地农民所需资金来源多少的问题,它决定着失地农
出租或自营方式使用,以获得长期而稳定的收益。
建民所需资金的供给水平和经济活动的土地要素成本。
设资金困难的,允许将部分留用地用来开发商品房,“补偿转换融入价”决定失地农民所需资金的分配规
但不得超过留用地的%。
以业保障。
一是促进失模和水平。
失地农民的“补偿转换融人价”包括失地补
地农民在城市规划区就业。
为了拓宽失地农民的就业偿费、青苗补偿费、地上附着物补偿费、就业扶持费、
途径,拓展就业空间,凡到被征地农民所在村社建设社会保障费和文明提升费等部分。
由“征用、出让价”
的企业,在项目洽谈过程中,要把安置部分失地农民决定的资金供给收入,应当与由“补偿转换融入价”决
作为一个条件在协议中明确。
企业建成投产时,必须定的资金需求支出分开,分别建立专用账户,实行“收
吸纳一定比例的失地农民进入企业工作,在同等条件支两条线”管理。
下优先招用失地农民。
同时,全方位、多渠道拓展就业、加速失地农民的市民化进程。
当失地农民的户
空间,帮助失地农民在城市就业和外出务工就业、自籍由“农转非”后,农民发生了身份上的转化。
但这一
主创业;建立健全劳动力市场,建立失地农民劳动求变化包含着丰富的内容和质的差异,失地农民需要在
职信息库,为失地农民提供免费求职服务;引入培训思想观念、生产方式、生活方式、行为习惯、生育要求、
和就业的中介机构,拓宽就业渠道和领域;简化失地子女教育等各个方面进行转变。
这个转化过程,不但
农民跨地区就业和进城务工的各种手续;对优先使用需要较长的磨合适应期,而且还面临着许多风险。
这
失地农民并签订年以上用工协议的用地单位,政府给不但对农民来说是一个新课题,而且对政府部门和广
予相关的扶持政策,为失地农民创造良好的就业环境。
大公务人员来说也是一个新挑战。
因此,必须树立超
、重构非农用地制度规则新框架。
解决失地农民前意识,用发展的眼光和现代化思维来谋划这一重大
问题要有正确的制度规则,完善的法律法规是制度规经济社会问题的解决路径。
千方百计地促进失地
则的核心。
因此,必须对现行的涉及征地补偿方面的农民思想观念的转变。
解放思想,更新观念,是推进农
法律、法规进行修订。
明确非农业用地的类型,正民市民化的前提。
各级政府的有关部门要通过多种形
确区分征用土地和协议出让土地的界限,严格限制征式对失地农民进行形势政策、现代观念、文明准则和
城市意识的教育,引导农民摒弃小农经济意识,破除
地的范围。
只有“公共利益”用地,才可采取征用形式。
同时,对于非公益性用地,一律采取“协议出让,政府封闭保守观念,培养城市文明意识、城市人际关系意
备案”制,充分发挥市场机制的作用,提高用地成本,识、公共生活意识、现代文化意识等,使他们尽早融人
限制滥用、滥占土地,以节约土地资源,减少不必要的现代市民的行列。
改革劳动就业制度,强化就业服
务扶持。
农民市民化的重要前提是职业转换,也就是
失地农民数量。
对“公共利益”用地,也应采取科学的
选择方法,明确征地范围,如,交通用途,包括道路、运就业非农化、市场化。
这既是解决失地农民生活来源
河、公路、铁路、人行道、桥梁、港口、码头和机场;公共的基础,又是实现生产方式转变的保证。
因此,政府应
建筑物建设用途,包括学校、图书馆、医院、低收人家按照市场经济原则,改革劳动就业制度,培育城乡统
一
庭住房;军事用途;公用事业用途,包括饮用水、排污的劳动力就业市场,统筹居民与失地农民的就业。
一
系统、电力、通讯、燃气、排灌工程、水坝和水库;公园、是要教育和引导失地农民转变就业观念,破除“等、
花园、操场、运动场和公墓;对国民经济有重大影响的靠、要”的思想,树立竞争意识,积极、主动地参与市场
经国务院批准的重大项目;其他经国务院批准的重要化就业;建立市、区、街道、乡镇劳动力服务与管理机
公共用途等。
明确政府对解决失地农民问题的责制,完善就业服务体系,强化职业引导和信息服务,加
任。
无论是国家征用土地,还是经营生非农建设用地,大就业扶持力度。
二是加强职业技能培训,提高劳动
者素质。
变一次上岗培训为持久、重复培训,不断提高
国家都有义务让农民市民化,缩短农民融人城市文明
的时间过程。
对失地农民的经济补偿和身份转换,应失地农民的职业技能,增强适应二、三产业的工作能
实行政府领导,部门联动,社会支持的办法。
建立力。
拓展就业渠道,提供政策支持。
一是要大力发
土地征用、出让资金专用账户,“征用、出让价”与“补展经济,特别是劳动密集型的加工业和服务业,增强
偿转换融入价”脱钩,“收支两条线”的资金管理分配吸纳低技能劳动者的能力。
二是对自谋职业和自主创
升级会员 