行政法与行政诉讼法培训教案.docx

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行政法与行政诉讼法培训教案

《行政法与行政诉讼法》培训教案

（先案例导入）

一、《行政法与行政诉讼法》简介:

行政法与行政诉讼法是一门公法课程，言其为公法，旨在表明它所规范的是公民、法人或者其他组织作为行政管理对象与公共行政组织之间发生的一系列关系。

其中，最为典型的公共行政组织，也是我们最为关心的，就是行政机关，但公共行政组织还包括其他行使公共行政管理权力的组织。

公法课是一门可以充分反映人类复杂情感的课。

政府或者享有公共权力的组织，是一个抽象的实体。

尽管我们在与它们打交道的时候，始终是同具体的、和我们一样的官员接触，但是，面对有强制力量作为后盾的他们，一旦我们个体的人处在被管理者地位的时候，都会或多或少地感受到自己的弱小。

弱小的我们，有时候依赖政府，有时候希望政府离我远点。

依赖政府，是因为我们在许多情况下必须仰仗政府的力量，来维护我们的权益，不受他人的威胁；

远离政府，是因为我们害怕政府会滥用权力、侵犯我们的权益。

我们就是在这样的复杂情感之下，与政府发生着直接、间接的关系，公法的理想就是要用一系列规则，把政府的“善”最大可能地发挥，把政府的“恶”最大可能地限制。

二、行政法的基本概念：

1．行政的基本涵义

行政是组织的一种职能或者功能。

职能、功能在英文表述上是一致的，即function，在汉语里，职能也往往是指事物、组织本身具有的功能或者应起的作用。

行政，就其最为广泛的意义而言，是指组织的执行和管理职能，有公行政和私行政之分。

行政法讲的是公行政，是指组织针对社会公共事务的执行、管理活动。

其中最为典型的，当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明的公共行政管理。

但是，公行政除了国家行政之外，还包括一些具有公共管理权能的非政府组织从事的行政管理活动，例如公共社团（律师协会、会计师协会等）、公共事业单位（如公立学校等）在某些事项上行使与国家行政类似的公共管理职能。

所谓私行政，是指企业、社会组织、社会团体主要针对其内部事务的执行、管理活动。

每个组织都必须为其生存、发展而具备执行、管理职能，但这类职能大部分是在内部事务上行使的，对社会一般不产生公共管理的效应，故称其为私行政。

在我国现阶段，非政府组织的哪些行政职能属于公共管理职能、因而要受行政法的规范，而哪些属于私行政范畴、受民法的调整，还处于一个摸索的阶段。

在实践中，为了使正当权益受到某个组织侵犯的当事人得到有效的司法救济，若该组织与当事人之间的关系很难定性为民法上的平等主体之间的关系，或者很难以契约理论、契约规则以及其他民法规则进行调整，法院已经通过行政诉讼保证当事人获得相应的救济。

例如，近年来发生的学生状告学校的行政诉讼案件。

2、行政法的基本含义：

对于什么是行政法，人们可以从不同角度、不同层面来给出一种描述，所以，行政法教科书中对行政法的定义是各种各样的。

不过，给行政法下定义，与其说是为了达成表述上的完全统一，倒不如说是为了大致勾勒行政法的调整范围，大致表明行政法是调整此范围的各种规范的汇总。

所以，表述的不统一并不重要，关键在于如何使表述的内容尽可能覆盖行政法。

在我国法学界，一般习惯于从法律调整的社会关系角度着眼，来界定某个部门法的基本涵义。

循此惯例，我们在这里将行政法界定为：

行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法律规范和原则体系。

行政关系，是公共行政组织在行使行政管理职能过程中与行政相对人、其他行政组织或者与行政组织所属公职人员之间发生的社会关系。

包括：

行政主体之间的关系、行政主体与行政相对人之间的关系、行政法制监督主体与行政主体之间的关系、行政主体与其组成机构及公务员之间的关系等。

三、行政主体：

1、行政主体的概念

行政主体是指，享有公共行政权力，能够以自己的名义独立从事行政管理活动，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。

行政主体”这一术语，并不存在于现行的任何一个法律文本当中，但却是行政法学的一个基本概念。

从对它的界定看，其包括如下构成要件：

（1）享有并行使公共行政权力

在现实生活中，自然人以及一定组织通过其成员（自然人）从事着各种各样的活动。

必须在法律意义上给予这些活动以适当的分类、定性，才能决定适用不同的规则。

以法律主体为参考对象，是其中的一种分类、定性方法。

一般而言，行政主体和民事主体分别适用行政法规则和民法规则，他们的一个重要区别就是前者享有并行使公共行政权力，这种权力的行使往往在权力者和权力行使对象之间形成不对等的法律关系。

而且，由于行政组织亦有可能从事民事活动，如购买办公设备，所以，以是否享有和行使公共行政权力作为标准，也可以界分作为民事主体的行政组织和作为行政主体的行政组织。

（2）能够以自己的名义实施行政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任

凡属法律规范的调整对象、从而能够成为权利义务主体的人，即具有权利能力。

享有权利能力的首先是自然人。

但是，法律也可以将权利能力赋予自然人的联合体或者其他组织。

能够以自己名义实施行政管理活动并能独立承担由此产生的法律责任，即意味着行政主体在法律上具有独立的、完全的权利能力和地位。

科层制的行政组织体系是一个复杂的系统，采取层级和网状的结构，从中央到地方、从机关到每个具体的机构、从首长到最低职位的公务员，层层完成行政管理的职务。

层级和网状结构是由行政管理任务的庞大和复杂性所决定的。

只有把这些管理任务具体分解为若干个简单的任务，由每一个公职人员担任其中一个小范围内的活动，并且按照上下级的服从关系以及同一层级的分工合作关系，逐级融合成大规模的复杂活动，行政管理才可以得到有效的完成。

实践中，处于科层制中的每一个公务员、机构、机关都可能从外观表现上看从事着行政管理性质的活动。

行政主体概念的存在，就是旨在从这样的一个层级、网状结构中，剥离出那些具有独立、完全权利能力的组织，使其对外可以自己名义进行行政管理活动，并独立地对由此产生的法律后果承担相应之责任。

（3）在形式上是一定的组织

行政管理的相对一方多数情形下都是面对行使权力的具体个人，即行政机关的公务员，或者法律、法规授权其实施公共行政管理活动的组织之工作人员，或者接受委托行使行政权力的组织之工作人员，或者直接接受委托从事管理行为的个人。

但是，这些个人行使公共行政权力有两种基本情况：

其一，个人具有公务员或者法律、法规授权组织的工作人员身份；其二，个人具有接受委托行使行政权力的组织的工作人员身份，或者直接接受委托的身份。

无论哪种情况，个人都不具有以自己名义对外行使管理权力的独立地位。

在前一种情况中，个人都是以行政机关或者法律、法规授权组织的名义作出管理决定，其法律后果由行政机关或者法律、法规授权组织承担；在后一种情况中，个人都是以委托者的名义作出管理决定，其法律后果由委托者承担。

因此，在行政法上，行政主体必然是一定的组织，而排斥任何个人。

此外，行政主体是具有独立行政管理权利能力的一定组织，其并不限于我们日常生活中所接触和熟悉的行政机关，而且包括某些经过法律、法规授权的非政府组织，即并不在行政机关系列之中、但却同样可以自己名义行使公共管理职权的社会组织。

可见，行政主体概念之内涵，要大于行政机关概念之内涵。

2、行政主体的种类：

一般认为，在我国，行政主体可以分为两大类：

行政机关；法律、法规授权的组织（又称为“被授权的组织”）。

（1）行政机关

在日常词汇运用中，行政机关泛指国家机关之中行使公共行政管理职能的那一类机关，工商局、土地管理局、税务局也好，公安派出所、街道办事处、地区行政公署也罢，在国人眼中似乎并无二致，都是行政机关。

在法学上，行政机关是指具有法人资格，能够以自己名义行使行政权，并承担由此而产生的法律责任的行政单位。

其中，所谓具有法人资格，即根据《民法通则》第37条、第50条的规定，该行政单位

（1）依法成立、

（2）有必要的、独立的财产或者经费、（3）有自己的名称、组织机构和场所、（4）能够独立承担法律责任。

由此，在我国，属于“行政机关”范畴的有：

（中央层面）国务院、国务院各个部委、国务院各个直属机构；（地方层面）地方各级人民政府（包括省、自治区、直辖市人民政府，自治州、地级市人民政府，县、自治县、不设区的县级市、市辖区人民政府，以及乡、民族乡、镇人民政府）、县级以上地方各级人民政府的职能部门、以及省级人民政府、县级人民政府和区人民政府的派出机关（分别是地区行政公署、区公所和街道办事处）。

（2）法律、法规授权的组织

就此概念的文义而言，非常明确，即法律、行政法规、地方性法规授予行使行政权力的组织。

其中，“法律”、“法规”都是在其最为严格的意义上运用的，即法律是指全国人大或其常委会制定的规范性文件，行政法规是指国务院制定的规范性文件，地方性法规是指省、自治区、直辖市人大或其常委会、省、自治区人民政府所在地的市人大或其常委会、国务院批准的较大市人大或其常委会、经济特区市人大或其常委会制定的规范性文件。

由于“法律法规授权的组织”与“行政机关”同归行政主体范畴，又经常并列使用，故也可以称之为非行政机关的组织。

四、行政行为：

1、什么是行政行为

行政机关和其他公共行政组织在现实生活中可以从事各种活动、作出许多不同的行为，在此通称为“行政机关行为”。

但不全是行政行为，所谓行政行为是指具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员行使行政职权而作出的对外直接产生法律后果的行为。

从以上对行政行为的界定看，公共行政组织作出的行政行为必须具备若干构成要件：

（1）主体要件。

即行政行为是由具有公共行政职权的机关和组织及其工作人员作出的。

（2）公务要件。

即行政行为是行政组织实际行使行政职权而作出的行为。

（3）外部法律后果要件。

即在此所界定的行政行为是指对外以实现某种法律后果为目的的行为，由此排除行政组织的内部行为。

2、行政行为的种类：

对行政行为在学理上加以类型化处理，并不是纯学术性思考所必需，而是与行政法制度实践必须予以解决的问题相关联。

当然，出于不同的目的、根据不同的标准，行政行为可以有多种分类方法，在这里介绍几种重要的分类。

（1）具体行政行为和抽象行政行为

具体行政行为和抽象行政行为之分，在我国行政法实践中具有重要意义，因为根据当前的行政救济机制，行政相对人对具体行政行为不服，可以依法直接提起行政复议或者行政诉讼，而对抽象行政行为（包括国务院行政法规、部委规章、地方政府规章以及行政机关制定的其他规范性文件），行政相对人只能在对具体行政行为提出复议或者诉讼过程中，要求复议机关或者法院判断具体行政行为所依据的抽象行政行为是否与上阶位的法律规范相冲突、相抵触，以对抽象行政行为进行间接的监督。

或者，通过向抽象行政行为作出机关的上级行政机关或相应的代表机关反映情况，由这些有权机关进行直接的监督。

当然，从目前法制状况看，后一种监督方式尚未规则化，实效性较弱。

根据司法解释第2条规定，“具有普遍约束力的决定、命令，是指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。

”

可见，区分抽象行政行为和具体行政行为的标准有两个：

对象是否特定

是否可以反复适用。

在通常情况下，具体行政行为（行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等）所指向的对象，即行政相对人，都是明确的、特定的，抽象行政行为则是适用于不特定多数人的、普遍性规则。

而且，除了行政许可是对未来具有约束力的以外，具体行政行为一般都是对已经发生的事实适用一次。

而抽象行政行为作为普遍性规则，就如同法律一样，是对未来发生的事件不断地反复适用的。

不过，在实践中，关于具体行政行为和抽象行政行为，仍然存在一些区分上的困难。

（2）授益行政行为和不利行政行为

授益行政行为和不利行政行为的区分，是学理上的而非法律文本上的，即迄今为止并没有哪个法律文本明确写有“授益行政行为”或者“不利行政行为”。

这是和抽象行政行为、具体行政行为的区分所不同之处。

学界一般认为：

授益行政行为是指设定或确认权益、或者减免义务的行为；不利行政行为是指设定或确认义