浅析农村养老保障体系的制度设计和发展思路1.docx
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浅析农村养老保障体系的制度设计和发展思路1
浅析农村养老保障体系的制度设计和发展思路
（1）
论文关键词:
农村养老保障 现状 制度设计
论文摘要:
根据有关文献及二次数据分析，对中国农村养老历史和现状进行梳理，在此基础上提出农村养老保障制度建设的框架和发展思路，指出经济支持和生活照料是养老保障体系的两个基本内容。
为促进农村养老保障体系的逐步形成，经济支持方面应以强制储蓄积累为主，生活照料方面家庭应是关键，政府的责任是建立统一的政策框架。
1问题的提出和研究思路
养老保障是城乡居民都应该享受的一种基本公共产品。
长期以来，我国公共产品的供给一直实行城乡分割的“双轨”制，占全国总人口60%以上的农村居民被排除在社会保障体系之外。
随着经济社会的发展，城乡统筹发展成为必然趋势。
要使统筹城乡经济社会发展的战略决策落到实处，当前和今后一个时期的重点和着力点是增加对农村公共产品的供给，政府有责任也有能力构建制度化、可持续的农村养老保障体系，以应对农村人口老龄化风险，促进社会主义新农村建设。
同时，我国将在20XX年迎来人口老龄化的高峰，在此之前正是人口负担相对较轻的“黄金时期”，也是建立农村养老保障体系不容错过的有利时机。
要构建适应市场经济发展要求的农村养老保障，必须在指导思想上按照现代社会保障的科学理念，恰当地处理好家庭养老与社会养老、土地保障与基金保障、划类保障与普遍保障三大关系。
2文献回顾
目前，在农村养老的模式选择方面理论界仍然存在激烈的争论，争论的焦点在于农村未来应当以家庭养老方式为主还是以社会养老为主。
家庭养老派认为，由于农村老人数量极大，农民本身又有土地使用权，因此从主体来说，农村养老应以家庭为主，社会为辅，提倡老人自养，树立自我养老意识;而社会养老派则认为，社会养老保险是我国农村养老模式发展的必然趋势，也是未来社会化养老保障的核心和基础。
随着核心家庭增多、土地的收人和保障功能被不断削弱、农村劳动力的转移和农村集体经济组织的功能日益弱化，传统的家庭养老功能日益削弱，农村家庭养老面临未曾遇到过的挑战。
尽管目前还存在种种不如意的地方，但从人口老龄化不断加深的角度看，农村养老方式的转型将成为一种必然趋势。
国际上养老保障的主要模式
根据养老保障提供主体来划分，存在正规养老保障和非正规养老保障两种保障方式。
非正规养老是指由家庭成员为老年人提供经济供养或照料服务，非正规养老以家庭保障为主要特征，强调发挥家庭在养老中的作用，所以又称为家庭养老。
正规养老是指由政府机构或非政府机构为主体，向老年人提供经济支持或照料服务，正规养老以社会保障为主要特征，强调发挥政府和社会资源在养老中的作用，又称为社会养老。
在老龄化社会中，采取何种养老保障模式是一项重要的战略选择，对老年人的经济支持和生活照料，也存在多种不同的保障方式。
经济支持是老年人养老保障的基础目前世界各国实行的养老保障计划中，一般有以下几种方案。
一是普遍保障的社会保障制度。
这种保障模式很好地解决了保障覆盖面的问题，也基本解决了老年人的贫困问题，但在人口老龄化背景下，会造成政府财政负担过重，对于大多数发展中国家而言并不是一种可行的养老保障方式。
二是缴费型社会保障制度。
通过缴费制度筹集养老金，保障金的给付水平与缴费水平相关联。
其中主要包括两种形式:
现收现付制和储蓄积累的基金制。
不同形式的保障制度面临不同类型的风险。
现收现付制主要面临人口老龄化、失业率上升和政治压力;基金制能够很好地化解人口年龄结构变动的影响，但在长期通货膨胀和金融市场不完善环境下，能否有效运行却值得怀疑。
因此，许多国家出于分散风险的考虑，试图建立一种多支柱体系，实现养老金的多元化。
三是社会救助。
社会救助是国家帮助最贫困群体的一种方式，老年人往往是社会救助的主要对象，但确定社会救助标准是决策者常常面临的难题。
一方面能够帮助救助对象摆脱贫困状态，另一方面要避免影响人们养老保险缴费的积极性。
四是家庭保障。
在绝大多数国家，不论是否建立了社会养老保障制度，多数人仍然会在不同程度上承担抚养家庭中老年人的责任。
在亚洲的许多国家和地区，赡养老人是子女的法律义务，政府也采取了税收、补贴等政策，鼓励家庭继续发挥养老作用。
2.1.2照料是指帮助老人完成日常生活活动的各种援助和协助照料不但要帮助老年人完成日常生活活动，而且要满足老年人的社会和情感需要。
如Moroney认为:
“照料是照料者和被照料者之间的一种特殊关系，包含情感、态度、知识和技巧，在这种关系中，被照料者受到照料者的尊敬和帮助，以提升他们的福社和促进他们的发展。
”家庭照料、机构服务和社区服务是三种基本的照料形式。
从居住方式来看，居家养老和机构养老是老年人两种基本的生活方式，而从服务提供者的角度来看，老年人的生活照料体系包括非正式照料系统和正式照料系统。
2.2中国农村老年保障历史和现状
资料分析表明，历史上中国养老保障主要以家庭养老为主。
1949年以后，中国养老保障制度呈现鲜明的城乡二元性。
农村养老保障经历了20世纪50年代初的家庭保障，人民公社时期的集体保障,80年代至今的以家庭保障为主、保障多元化三个时期。
从经济支持的角度讲，目前我国农村老年人的经济呈现多元化趋势，主要包括家庭供养、农村社会养老保险、农村居民退休养老制度、商业养老保险和其他养老基金、五保供养、土地承包经营等收人。
其主要特征表现为:
家庭供养为主，但家庭养老功能趋于弱化;社会保障覆盖率低，地区差异大。
从农村老年生活照料体系现状看，中国农村老年人的生活照料主要有以下几种形式:
家庭照料、社区照料、服务机构照料等。
从整体上讲，中国农村老年养老服务基本上处于自发、自助状态。
家庭照料为主，但缺乏对照料人的支持。
20XX年中国农村60岁及以上老人中约67%与子女或孙子女共同生活，与配偶一起居住的占%，单独生活的占7.6%，只有不到1%的老年人生活在敬老院等养老机构中。
2.3各种因素对农村人口养老模式选择的影响
通过对二次调查数据的分析我们可以发现，性别、年龄、家庭年人均收人、社区经济条件、社区人际互助及尊敬老人观念等7个变量对农村人口养老模式选择呈现非常显著或比较显著的影响。
2.3.1性别和年龄对养老风险的影响比较显著从性别看，女性更担心养老问题，在担心养老问题上，男性和女性的比例是7:
10。
从年龄看，年轻人更担心养老问题，年龄越小越是担心养老问题。
这与农村中女性经济条件处于劣势、计划生育政策、家庭规模减小及养老方式变迁的背景不无关系。
文化程度、家庭人均收入和社区经济状况3个变量对养老观念的影响也非常显著文化程度越高的农民越倾向于认为养老只能靠自己;家庭人均收人水平越高、社区经济条件越好的农民越担心自己的养老风险;社区人际互助关系越差，社区内农民对自己的养老越表示担心。
按滕尼斯的社区理论，经济发达地区较多地具有现代社区性，不如传统社区那样拥有良好的人际互助关系。
文化程度越低、家庭收人越低和人均土地面积越多的农民越指望亲戚能提供养老支持;健康状况越差、家庭人口越少、尊敬老人观念越强的农民越期望社区提供养老保障。
而通过养老保险来解决自己的养老问题似乎只是富裕农民与传统观念较少农民的期望:
农民的家庭收人水平越高、“养儿防老”和尊敬老人观念越弱、对老年人基本权益保障期望值越高的农民越期望通过养老保险来解决养老问题。
男性比女性、年轻的比年老的对政府提供老年救助更抱乐观态度，文化程度越高越不期望通过政府救助来解决养老问题，越是相信老年人基本权益有法律保障的农民越相信政府会为老年生活提供救助。
陈彩霞认为，在集体经济被削弱、集体组织涣散的农村地区，集体供养制度难以保证被供养老年人的生活质量。
社会养老保障虽是今后发展的方向，但对今后一二十年内要进人老年期的老人发挥不了太大作用。
王义才认为，目前我国农村老人的主要生活是家庭赡养和土地收人，在农村经济体制改革，农业经济结构调整，实行计划生育后，这两种养老保障方式在保障能力和保障可靠性上都发生了变化，其中，家庭养老功能弱化，土地养老风险较大。
必须从我国农村实际出发，寻求新的养老办法。
王梅等认为，中国农村家庭养老保持了相对完整的传统格局，自我供养和子女供养是两种主要形式，但经济供养水平很低。
3中国农村养老保障体系的制度设计
在中国农村建立养老保障体系，已经具备了一定的经济社会基础。
同时，无论是经济支持还是生活照料，都呈现出资源供给的多元化趋势，只是由于缺乏系统化的、制度化的养老保障体系，各种资源没有得到有效地整合和利用。
社会养老保障体系是对养老资源的制度化和公共产品化，在对我国农村养老保障体系的设计上，政府的责任是建立适合经济发展水平的制度框架，并提出相应的实施政策，保障社会化是制度设计的基本取向，保障主体多元化是重要手段，建立全国统一的体系是最终目标。
农村养老保障体系的基本框架
经济供养和生活照料是老年人的两项基本生活需求，经济支持体系是基础和前提，养老服务体系最直接的作用是提高老年人的生活质量，因此农村养老保障体系包括经济支持体系和养老服务体系两个相对独立又相互支持的子系统。
多层次经济支持体系多层次的农村养老经济支持体系的主要内容包括:
第一层次，社会养老保险。
养老金将成为未来绝大多数农村老年人经济收人的主要，储蓄积累养老保险是适合当前中国农村的保障模式。
第二层次，土地经营收人。
土地是广大农村居民另一个相对稳定的收人，土地经营收人也是农村居民进行养老储蓄的主要。
第三层次，家庭资助。
在社会保障体系中，家庭仍是养老资源的主要提供者，但家庭中老年经济供养的代际交换形式将发生根本性转变，即由子女直接向老年人提供赡养费，转变为个人储蓄积累缴费。
此时，家庭资助将以两种形式出现:
一是当老年人达到当地基本生活标准时，子女和亲友的资助可以建立在自愿基础上:
二是当老年人不能达到基本生活标准时，可以考虑由子女或其他赡养人承担强制性赡养义务。
第四层次，其他收人。
鼓励其他各种形式的养老投人，如个人储蓄、商业保险、各种形式的养老基金以及社会捐助等。
第五层次，社会救助。
主要形式是农村最低生活保障制度。
多支柱养老服务体系按照我们的设想，未来中国农村养老服务体系将是涵盖家庭养老、社区服务和机构养老的多支柱体系。
家庭照料是老年服务的主体。
居家养老仍将是中国今后最主要的养老方式，从我国的实际情况看，它符合多数老年人及家庭成员的意愿，便于家庭成员为老年人提供生活照料，可以保持老年人生活的相对独立性，养老成本相对较低。
因此，在养老模式的选择中，应首先考虑保持家庭养老的主体地位。
社区服务是家庭照料的重要支持和补充。
与机构养老相比，社区服务成本相对较低，服务方式可以更为多样化和个性化。
社区服务有两个重要职能:
一是为居家老人提供照料服务;二是为家庭照料人提供支持服务，维系和增强家庭照料功能。
满足特定需求是机构养老的发展方向。
在养老资源有限的情况下，养老机构的目标应该针对有特殊需求的老年人群，如农村“三无”人员，失去生活自理能力、需要长期照料的老人，在养老需求分析的基础上，确定机构养老发展的规模和目标，将有限的公共资源投人到最需要的地方。
4农村养老保障体系发展路径
农村养老经济支持体系的发展思路
启动强制储蓄积累型的农村社会养老保险
完全自愿的原则不利于社会福利的增长。
个体在经济决策中往往存在一定的风险认知盲点，国际经验也表明，农村居民特别是低收人者很少愿意定期缴纳保费，1999年中国农村养老保险出现的大量退保现象也支持这一判断。
面对日益临近的人口老龄化高峰以及潜在的养老保障风险，我们建议尽快推行强制性农村养老保险。
对这一方案的可行性主要基于以下几个方面:
国力的增强，政府有能力承担养老保障体系的改革成本;农民收人增加，初步具备了养老保险缴费能力;20XX年前的一段时期，中国人口负担相对较轻，改革成本较低。
强制性储蓄积累可以根据各地经济发展水平，分阶段推行。
国际上一些国家的做法为我们提供了宝贵的经验。
确定个人、集体和政府相结合的缴费方式缴费方式采取个人交纳、集体补助和国家扶持相结合的方式，同时增加政府对低收人群体进行补助。
以个人缴费为主。
保费可以以税收的形式征缴。
针对大多数农村居民生产的周期性和收人不固定的特征，为农村居民提供按月、按季度、或按年度等多种灵活的缴费方式，被证明是切实可行的方案。
集体可根据其经济状况予以适当补助。
政府在提供政策支持的同时，承担对低收人人口的缴费补贴。
贫困人口的缴费差额由省级财政和中央财政共同支付，并由中央政府与省级政府根据补助人口的规模、收人水平等因素，协商分担比例。
实行养老保险基金省级统一管理目前农村养老保险实行县级统一管理，存在基金规模小、增值渠道不畅、管理机构众多、监管成本过大等问题，不仅会带来更多的市场风险，还会使各县的保障水平逐步拉大距离，不利于农保基金的宏观平衡。
因此，农保基金的管理必须适度集中，以省级为单位统一管理，同时设立专门的基金管理机构，将基金的投资运营与一般经办业务分开，实现基金的保值增值。
以年龄为基准确定养老保险计划的目标人群，合理确定养老保险缴费水平在全国范围内统一缴费和领取年龄，缴费年龄调整到18岁以上的未在学人口;领取养老金的下限男女都定为60岁，不宜降低女性的领取年龄。
当前未缴费老年人口的养老问题，应与基金分开，设立专门的养老计划，避免空账问题的产生。
根据各县级单位的家庭人均收人的一定比例，设定一个固定的缴费基数。
为适应农村居民不同的承受能力和保障水平，对于低收人贫困人口，一种方案是以其家庭当年实际收人为缴费基数，实际缴费与应缴费之间的差额部分由政府财政补足;另一种方案是完全由政府代为缴纳。
4.1.5建立农村最低生活保障制度除继续对现有的五保户和符合优抚条件的老人提供救助外，还应当对生活在贫困家庭的老人提供生活救助。
最低生活保障是社会保障体系中最后一道安全网。
目前，中国已经初步具备了建立农村最低生活保障制度的物质基础。
建立农村最低生活保障制度，应以省为主体，中央财政给予支持;各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，贫困地区可以低一些;养老保障水平要参照当地居民维持最低生活所需要的基本生活支出来确定，同时要考虑到与养老金支付水平的平衡。
中央财政加大对贫困地区的转移支付力度。
4.1.6保障农村居民对土地的使用权土地使用权是广大农村居民最基本的生活保障。
要把政策规定、合同约定的农民土地承包经营权法定为农民长期而有保障的具有物权性质的土地财产权利。
首先要确保农民对土地使用的处置权利，完善土地流转制度，杜绝土地流转中的侵权现象。
其次要保障失地农民的合法权益，规范土地转让和征用中的价格形成机制，提高补偿标准和分配方式，使失地农民切实得到补偿收益和妥善安置。
4.2农村养老服务体系的发展思路
中国老年服务体系的发展应以服务需求为中心，在保障老年人得到基本生活照料的基础上，提供多样化和个性化的老年服务。
4.2.1机构养老服务开发养老机构的基本目标人群是农村五保对象，失去自立能力、需要长期照料的老人，自愿人住的健康老人。
在农村老年人服务需求调查基础上，确定机构养老服务需求的规模和基本服务内容。
目前农村机构养老的主要内容仍是日常生活照料和医疗护理。
在当前农村敬老院的基础上，根据老年人规模和服务需求，可增设老年公寓及其他养老机构，逐步建立农村机构养老服务网络。
鼓励养老机构在确保满足“三无”老人基本服务的前提下，扩展服务范围，向其他老年人群及需照料人群提供服务，并按照统一的标准收取费用。
4.2.2社区养老服务开发政府部门应在老年人服务需求调查的基础上，确定社区基本养老服务项目。
在每个村设立社区老年服务中心，其基本职责是:
对老年家庭的定期走访和生活状况评估，监督和支持家庭照料人履行赡养义务，组织志愿者服务和老年互助;依托乡镇敬老院和卫生机构，提供院外生活照料和医疗护理服务。
4.2.3家庭照料服务开发在农村养老保险制度建立以后，子女的赡养义务更多地体现在生活照料方面。
家庭照料作为主要的养老服务方式，在中国将发挥更大的作用，而对照料人的支持服务是家庭养老模式得以延续的一个重要保证。
对于家庭照顾服务的开发可以从两个方面来完善。
继续倡导子女赡养老人，明确赡养人保障老年人基本生活水平的义务，并通过签定《家庭赡养协议书》等方式，明确财产继承、土地使用权转让等权益与是否履行赡养义务相结合。
在农村社区内成立家庭照料者支持中心，为家庭照料者提供资源、信息咨询，组织照料者进行沟通交流和互助活动，并向社会传达照料者的声音，以获得更多的关注和支持。
4.2.4服务提供机构的开发与配置中国农村养老服务提供机构主要是敬老院，而且以政府举办为主，远远不能满足养老服务需求。
从近期来看，由于中国目前养老服务领域的非政府机构还处于培育阶段，因此，政府还应根据需求继续增加新的养老设施和服务机构。
从长期来看，实现服务提供者的多元化是大势所趋，非营利性机构、营利性机构和慈善机构，将逐步成为养老服务项目的主要提供者。
政府的主要职能在于制定政策规划、资源配置、制定服务标准和监督实施。
4.充分发挥社会工作的作用社会工作是以关于社会和人的科学理论为指导，在一定的制度和社会政策框架下，运用科学的、多样化的方法，帮助有困难、有需要的人，并在此过程中发展理论和方法，以进一步推进社会服务的过程。
从宏观的角度分析而言，社会工作可以分析农村养老问题产生的各种因素，探寻解决社会问题的各种政策和途径，为政府和具体工作部门决策提供相关的建议。
从微观的角度分析，农村养老问题总是与老年人群中的个案、小组和社区联系在一起的，社会工作可以运用个案工作、小组工作和社区工作等方法帮助老年群体回归社会。
经济支持和生活照料是养老保障体系的两个基本内容。
中国农村老年养老保障体系应逐步形成以强制性储蓄积累为主体、土地经营收人为辅助、家庭资助、社会救助等为补充的多层次经济支持体系，以及居家养老为主体、涵盖家庭照料、社区照料、和机构照料的多支柱养老服务体系。
保障社会化是农村养老保障制度建设的核心，政府的责任是建立统一的政策框架，以整合政府养老资源、社会养老资源和家庭养老资源，为老年人提供基本保障。
家庭仍是养老资源的主体，储蓄积累养老保险金将成为农村老人经济收人的主要;家庭照料的功能在公共政策框架内将得到进一步强化和支持。
社会投入是养老资源多元化的重要内容，它既包括养老资金的多元化、也包括养老服务提供者的多元化。
从制度背景来看，改变再分配机制，改善城乡二元结构是实现农村社会保障制度的最根本保证。
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