福建省食品安全监管的现状问题及对策研究.docx
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福建省食品安全监管的现状问题及对策研究
福建省食品安全监管的现状、问题及对策研究
摘要
中国目前的食品安全形势非常严峻，重大食品安全事件时有发生，对人民健康和经济的稳定发展构成严重的影响。
食品安全监管问题已经关系到老百姓的性命安危、财产安危和社会安危，不过是食品安全监管效率低、监管职责不清和监管系统不完善等问题已经严重妨碍了我国食品安全监管绩效考核。
本文主要从食品安全监管的法律、监管体系、监管体制三方面阐发福建省食品安全监管的现状，并在此基础上剖析了福建省现行食品安全监管体系存在的问题及成因，最后对针对完善福建省食品安全监管不足给出福建省食品安全监管的建议措施。
食品安全监管机制现状问题对策研究关键字
一、绪论
随着我国经济不断发展，人民生活水平日趋提高，对食品安全的认识也不断提高。
从震惊全国的“地沟油”事件到影响长远的“三聚氰胺”毒奶粉等重大食品安全事故频繁在我国发生，从而形成社会必然的影响的同时威胁着消费者的身心健康，迫使从事食品安全监管工作成为了社会各界媒体的共同关注的焦点。
但是，食品安全监管问题对一个国家和地区的政治经济发展和社会时局巩固有着深远影响。
因此加强对食品安全监管研究，提高社会食品安全监管水平，有助于减少食品安全问题导致的经济损失、社会秩序和政治危机。
当前我国的食品安全体系总体水平不高，主要是由于我国的食品安全监管的工作起步晚、食品安全监管的标准理论体系的不完善、检测的技术水平一直没有提高。
我国食品安全监管的不足之处概括主要体现在如下三方面:
一、食品安全监管的法律法规及规章的不完整;二、食品安全监管的体制存不够完善;三、食品安全监管的检测体系存在缺陷。
本文在研究目前我国食品安全监管存在的不足之处，并针对食品安全监管方面的不足之处提出一些有效对策，不仅对各级政府而且对相关的食品安全监管部门都能够提供具有实际意义的参考价值。
在本文中，在现有的研究在中国食品安全监管的不足，并提出了在食品安全监管不足的观点提出行之有效的对策，
二、我国食品安全监管的发展历程
依据我国食品安全监管发展过程中具体情况出现的不同特征，不妨将我国食品安全监管划分为集中监管期、疏散监管期、协调监管期、合并监管期四个阶段。
第一阶段“集中监管期”为1949至1995，这一期间我国的食品安全监管体制还未成立,。
1953年卫生部发布了中国第一个卫生律例《清凉饮食物管理暂行办法》，指卫生部门主要负责食品安全监管的管理方面。
1979年国务院颁布《食品卫生管理条例》并指出各级政府和有关方面主要负责食品安全监管方面的事物和技术指导;全国人大常委会在1982年颁发了《中华人民共和国食品卫生法（试行）》指
出我国食品安全监管体制方面的调整措施，食品安全立法首先从水平的行政法规，司法水平，从而实现法律的真正意义上的食品卫生管理工作。
在这一阶段我国拥有食品卫生监督体系的基础，食品卫生状况也有了明显的提高。
第二阶段“疏散监管期”为1995至2003，20世纪80年代中后期，随着食品安全事件的频繁发生，造成食品安全问题的关注，该法将食品卫生监督的职责由县级以上卫生防疫站或食品卫生监督检验所调整至县级以上卫生行政管理部门，并且具体规定了各级卫生行政部门的食品卫生监督职责。
[1]许多机构对食品安全监管的分散管理，规范各部门的协调行为，导致食品安全监管，效率低。
第三阶段“协调监管期”为2003至2009，2003年党中央、国务院决议在重新组建国家食品药品监督管理局，主要负责重大事故的综合监督，组织协调和食品安
，国务院机构改革卫生部管理局），食品药品监全法方面的食品安全调查（以2008
督管理局具有了对各监管部门进行宏观监视和组织协调的机能，从而形成了“全国统一领导、地方政府掌管、部门指导协调、各方联合行动”的监视格局。
2004年根据《中编办关于进一步明确食品安全监管部门职责分工有关问题的通知》和《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，卫生、质检、农业、工商等部门的工作情况进一步明确化，即低级农产品生产关键所在是由农业部门监管;餐饮业和食堂的卫生监督部门，由质量监督部门监管食品生产加工，由工商部门的食品流通监督;农业，商务部履行职责，进行监督农业，食品加工，流通，消费。
至此，我国已经在分段监管为主组成的“食品安全监管系统，辅以各种规制”和“综合监管和具体监管相结合”。
第四阶段“和谐监管期”为2009年至今，2009年6月1日全国人大常委会通过《食品安全法》正式施行该法作为基本法中国食品工业，针对当前中国食品安全方面存在的诸多问题做出具体规定，，囊括整个食品安全准则、食品撤废免检制度和食品建立惩罚性赔偿制度等等，《食品安全法》作为食品安全监管的出发点和落脚点，正确处理食品安全监管和职责之间的关系，创造一个安全的社会环境和竞争有序的市场消费环境，坚决保护人民群众身体健康和生命安全。
作为政府社会公共事务管理的重要组成部分，食品药品监管工作实现了质的飞跃。
三、福建省食品安全监管的现状、问题
（一）福建省食品安全监管的现状
1（我国食品安全监管的法律体系
中央各部委和食品安全机构制定颁发的各种法律、法规和规范性文件据初步统计共有852部，说已经初步构建起具有中国特色，分类齐全，涵盖部门、行业和地
方三级的综合性食品安全法律、法规体系。
这些相关的法律、法规个分部状况的覆盖率如下所述:
（1）在行政监管方面，有《农产品质量安全法》、《产品质量法》、《食品安全法》、《消费者权益保护法》、《商标法》、《无公害农产品管理办法》、《出入境动植物检疫法》、《乳品质量安全监督管理条例》、《生猪屠宰管理条例》、《流通环节食品安全监督管理办法》、《无照经营查处取缔办法》等近百部法律、法规及规章。
（2）在刑事犯罪方面，《刑法》及2011年2月25日通过的《刑法修正案（八）》均有明确规定，特别是《刑法修案（八）》更是加重了对生产、销售有毒有害食品犯罪的惩罚力度，情节严重者可判死刑，此外新增了食品监管亵渎职罪，并规定了比滥用职权、玩忽职守罪更重的法定刑，将最高定刑从有期徒刑七年到增加到了十年，加剧了对食品监管刑事惩处力度。
2（食品安全监管的体制情况
食品安全涉及整个食物产业链上的生产、储藏、加工、运输、流通和消费等，没有一个单独监管部门能够完全承担起食品安全监管的重责大任。
在这种情况下，我国采取了多个部门分段监管食品安全的思路。
分段监管体制在督使相关部门各司其职，避免“单个部门难以管”问题上有较大优势，但同时也产生了“多个部门不好管”的弊端:
监管部门之间可能因监管交叉而重复监管或互相推诿。
为防止“单个部门难以管、多个部门不好管”问题的发生，我国从中央到地方政府对机构实施了一系列的改革，并最终通过《食品安全法》对各监管部门的法定职责进行拟定，主要食品安全监管主体及其职权可如下表所示:
表1
监管部门主要职责
（1）对食品生产、流通环节的卫生规范和条件、纳入食品生国家卫生行政部门产、流通许可的条件进行规定
（2）综合协调食品安全、对食品安全重大事故负责查处
（1）负责监管餐饮、食堂餐饮环节的食品安全国家食品药品监督
（2）监督管理保健食品、化妆品卫生安全
管理部门（3）负责食品卫生许可证的实施
国家质量监督管理
（1）监管食品生产加工环节
部门
（2）监督管理进出口食品
（1）监管流通环节中的食品安全
国家工商行政管理
（2）对市场秩序的规章制度和具体措施、办法进行规范管
部门理，依法组织管理各类市场经营秩序
（1）监管初级农产品生产环节
国家农业部门
（2）监督、认证农业各产业产品及绿色食品的质量和保护农
业植物新品种
地方政府应当协调配合食品安全监管工作，《食品安全法实施条例》规定，食品安全监管部门的协调配合机制由县级以上地方人民政府建立健全，并对食品安全信息网络进行整合、完善，从而共享食品安全信息和食品检验等技术资源。
原条例还规定县级人民政府应当对本级农业、卫生、工商、质检、食品药品监管部门进行统一组织与协调，监督管理本行政区域内的食品生产经营者;重点监督管理那些发生食品安全事故风险较高的食品生产经营者。
此外，市级和县级人民政府在卫生部对食品安全风险警示信息进行公布，或者接到所属省级卫生部门通报的风险监测内容后，应该马上组织本级农业、卫生、工商、质检、食品药品监管部门采取具体措施，防止食品安全事故的发生。
以此规定对县级、市级人民政府组织、协调食品监管的职责进行特别明确。
3（福建省食品安全监管体系
食品安全监管体系主要从食品安全监管的力度和安全体系建设两方面开展。
但是在不完善的认证体系中，普遍存在多头管理，管理盲点的形成。
应用HACCP认证系统目前在福建的食品加工企业，主要是大型食品企业和外贸出口企业，许多企业通过HACCP认证只是一种形式的认证，没有体现出HACCP体系集中在实质性的优势，产品实现过程管理。
食品安全监管关键在源头，当前农产品加工追溯体系建设也仅在出口茶叶加工和出口水产品加工方面进行试点。
对内外销食品采用内外有别的食品安全标准是不科学的。
食品安全监督检查制度在我国目前还受到政府的监管，主要分布在技术监督，检查，卫生，农业四个部门，机构对食品相关检测技术5630，员工到总人数150400人，其中直接从事食品检测37400人。
大专、大学以上学历的人员数量接近总从业人数的50%。
但是在食品流通领域，2006年国家发布的检测机构只有176家符合国家计量认证许可，达不到我国食品安全检测需求。
福建省食品检测机构分布及检测项目见表2如下:
表2
检测机构检测机构数目主要类别
（家）地区
肉与肉制品、蛋与蛋制品、水产品、乳与乳制品、
糖及糖制品、水果、蔬菜、调味品、豆制品、焙烤福建2
食品、淀粉制品、酒类、休闲小食品、食品添加
剂、饮料类产品、罐头食品、保健食品、农药残
留、婴幼儿辅助食品等
（二）福建省食品安全监管的问题
1、食品安全标准法律法规不健全
法律、标准是食品安全监管的依据。
食品安全标准体系是我国食品安全法律法规体系的重要组成部分，是指以系统科学和标准化原理为指导，按照风险分析的原则和方法，对食品生产、加工和流通整个食品链中的食品生产全过程各个环节影响食品安全和质量的关键要素及其控制所涉及的全部标准，按其内在联系形成的系统、科学、合理且可行的有机整体。
通过实施食品安全体系，从而实现对食品安全的有效监控，提升食品安全的整水平。
[1]中国目前的食品安全标准和法律法规的不健全，主要体现在以下三个方面:
（1）食品安全标准数量少、范围窄，与国际先进水平差距甚大。
（2）经常出现不同的食品安全标准颁布的我国食品安全监管部门之间相互冲突的现象会使食品安全标准，除了国家标准，地方政府和行业协会也会制定一套标准，由于缺乏统一的协调机制，经常出现各部门依照的标准不一，相互之间矛盾的情况。
（3）在法律的具体法条规定方面也存在很多问题。
对外开放以来，《产品质量法》、《食品卫生法》等法律法规已成为食品安全法律体系的核心，对我国食品安全发挥着重要的作用。
[2]建议将企业标准应当放入企业生产经营一章，作为企业的一项义务，其违背自身标准承诺的义务，是一项诚信义务，并不属于法律规定的强制性义务;危害后果不同，不危及食品安全，其法律后果也不限同，这样其法律性质和法律地位就明晰了。
[3]
2、食品安全监管中的体系结构不合理
食品安全问题生产的重要原因是信息不对称，资源的最优配置没有保证，消费者、生产者乃至整个市场都容易蒙受损失。
[4]而即使市场中的决策者在一定情形下能够获得完全、充分的信息，他们仍然有可能做出非理性的决定，所以无论从哪个角度讲，政府监管都是非常有必要的。
[5]
2004年，国务院对食品安全监管体制进行调整，确立了初级农产品由农业部门管理、食品生产加工环节由质监部门管理、食品流通环节由工商部门管理、餐饮环
节由卫生部门管理、食品药品监管部门负责综合协调的分段监管体制。
尽管分段监管体制在部门力量充足、队伍专业性强等方面存在一定优势，但仍然存在以下几方面的弊端:
（1）是部门间各自为政，往往站在自己角度考虑问题，相关法律法规的制定、监管制度体系的设计存在系统性、整体性差异，相互衔接薄弱的问题，容易导致潜在风险未能及时发现和控制，系统性问题得不到有效解决;
（2）是经济发展使食品生产、流通、消费逐步一体化，糕点店、快餐店等“前店后厂”式的经营方式大规模出现，监管职责不清，易产生监管漏洞和脱节;（3）是各监管部门间信息不共享、执法衔接难，在跨环节食品案件的查处上联动性差、效率较低;
（4）是监管和检测资源分散，各监管部门在食品安全的有关硬件建设、设施配备等方面存在重复建设、重复投入的问题，导致资源浪费。
3、现行食品安全监管体制中的检测体系存在问题
（1）食品安全检测体系不健全
食品安全的检测体系主要是依靠政府的强制检测来保障的，由于我国负责检测的政府人员、资源的有限，使得食品安全的检测的不到强有力的保障，不得不以企业对其自身生产的产品进行检测为主，民间自治组织检测方式和政府的强制检测为辅。
企业本身就没有很强的食品安全意识和责任意识，使得企业其本身的检测体系存在着很多检测漏洞。
（2）机构的检验技术滞后
食品安全的关键检测设备及技术方面与发达国家相比还存在较大差距。
食品安全检测工作尚处于初创阶段，设备落后、专业人才短缺问题十分突出。
很多有毒残留检测项目尚未开展，一些检测项目因缺乏先进检测技术和精良设备还一直停留在感官评价阶段。
例如:
在农药残留检测方面，美国的多残留检测方法可检测出360多种农药;德国的多残留检测方法可检测出325种农药;加拿大的多残留检测方法可检测出251种农药。
而我国还没有能够同时测定上百种农药的多残留检测分析技术[6]。
（3）尚未系统构建HACCP认证体系
HACCP是HazardAnalysisandCriticalControlPoint的英文缩写，文字直译为:
危害分析与关键控制点。
而其真正的含义是:
对食品生产过程中可能造成食品污染的各种危害因素进行系统和全面的分析，从而确定能有效预防、减轻或消除危害的加工环节，称之为“关键控制点”，进而在关键控制点对危害因素进行控制，并对控制效果进行监控，当发生偏差时予以纠正，从而达到消除食品污染的目的。
[7]HACCP管理方法是系统识别方法，可以在食品生产环节的工艺和采取适当的控制措施防止危险。
Taylor等人提出食物传染病毒是一个突发性的问题，应利用食品安全标准和HACCP来控制食物传染病，HACCP食品安全管理体系对阻止世界范围内食物传染病的扩大是一个重要的工具。
[8]
四、福建省食品安全监管对策研究
（一）不断完善食品安全监管法律法规规章建设
1、逐步完善食品安全法律体系
食品安全法律法规和标准体系是管理和监督食品安全的基础和依据，良好完善的法律法规标准体系将在食品安全方面起到巨大的作用。
这部法律首先应该明确规定食品安全监管的执法主体;其次应明确从食品的种植养殖的法律义务，所有环节，流通环节的生产和加工，食品消费和食品卫生等;同时，我们应该指定的食品监管和食品安全监管的法律责任，从而形成一个权威，高效，统一实施的法律，法规和整个食品安全监管工作规范。
在对现有不完整食品安全监管的法律、法规、规章进行整理、修正，以便形成新的《食品安全法》，切实做到保证社会稳定和人民生命安全。
2、食品安全法制保障体系建设
规定食品安全标准是强制执行的标准，除食品安全标准外，不得制定其他的食品强制性标准。
[9]省人大常委会、省政府和有关部门相继制定（修订）出台了《福建省牲畜屠宰管理条例》、《福建省动物防疫和动物产品安全管理办法》、《福建省农药管理办法》、《福建省城市生活饮用水供水管理办法》、《关于贯彻国务院进一步加强食品安全工作决定的通知》等一批地方性法规、规章和规范性文件。
福州、厦门两市人大制定了《福州市食用农产品质量安全管理办法》、《厦门市生鲜食品安全监督管理办法》等一批地方性法规。
2、食品安全标准认证体系建设
一是加紧制（修）订农产品与食品地方标准，建立一套适合福建省特点的地方标准体系，已制（修）订312项农产品和食品地方标准。
二是加强农产品认证工作。
目前，福建省获得无公害农产品、绿色食品和有机食品认证的产品累计1746个、企业977家。
全省已有无公害水产品产地240个、7（13万公顷，无公害水产品299个、产量28（46万吨:
无公害猪场500多家、禽蛋生产企业44家。
年出栏生猪400万头、家禽8700多万羽、鲜蛋2000多吨。
（二）食品安全监管体制的改革
1、建立权威、高效、统一的食品安全监管体系
为了控制各环节风险，必须建立以消费者健康与安全为核心，从新建立食品安全监管的体系。
首先，应创造独立的食品安全监管机构，针对食品安全系统的监督，解决食品安全监管机构的管理盲区问题。
同时，还承担着为政府制定食品安全政策建议，在食品安全保障机制，通过对食品安全现状的调查和提出改进措施的责任。
其次，政府的食品安全管理机构的合理分工，是农田为核心的建立可以通过食品安全协调的食品安全管理体系表的实施，可以使小的调整，在现有的管理系统，仍然依照食品产业链的关键步骤进行分工。
最终充分发挥地方食品安全管理体系的作用，关键在于坚持中央和地方在食品安全标准上的一致。
一般情况存在国家标准的情况下，所处的地方监管机构必须依据国家标准进行检验监测。
在流通领域中的食品，由国家标准或国际标准的监管，没有国家标准的，可以按照当地标准监测。
2、明确职责分工，加强沟通协调
将原来分散的食品安全监管部门重新组建成一个完整的食品安全监管机制的统一，明确指出责任与各监管岗位分工，进一步职责一致。
让从生产食品的整个消费过程的有效监督。
一来职能责任的划分，让各职位的有事可做，避免对食品安全监管中的责任的逃避;二来减低了食品监管的成本，避免因为重复工作的带来的成本的增加;三来避免食品监管混乱的局面;四来完整的食品安全监管体系，摆脱了对政府监管的依赖，加强了企业食品安全监管，更加有利于我国食品安全监管的趋势发展。
3、扩大专业队伍的监督，加强专业技能训练
当前我国食品安全监管队伍薄弱，急需扩张监管专业人员队伍，尤其是组建专门的餐饮、保健监管执法队伍，是高效的食品控制体系的首要前提。
同时加强监督人员的专业知识和技能培训，是保障食品安全的另一个关键。
同时加大食品监管财政经费投入力度，增添精密仪器设备，做好食品监测、检测工作，是做好食品安全监管工作的基础保障。
[10]
（三）加强食品安全体系建设
食品的检验检测体系是食品安全监管的核心环节，因此世界上的多个发达国家都非常重视建立完善的检验检测体系。
为正确把握福建省出口食品安全的总体状况，应采取国际认可的手段。
制定食品安全的评价标准，逐步建立和完善食品安全评价机制。
我国应借鉴国外先进经验，坚持统筹规划、合理布局的原则，力争在较短时间内，一个明确的功能的初步建立，劳动，相互协调，技术先进，功能齐全，人员匹配合理分工，高效运作，能满足生产加工和食品安全检查并对安全检测实施的全过程，测试系统循环的需要。
1、为建立高效、权威的食品安全检测体系。
为正确把握福建省出口食品安全的总体状况，应采取国际认可的手段制定食品安全的评价标准，逐步建立和完善食品安全评价机制。
必须对现有的检测机构进行一系列合理的资源整治以及配置优化措施。
在充分利用现有已经建设的检测网络，发挥各自优势的基础上，通过推行“大部制”改革，以条块结合的方式实现食品安全检验检疫机构之间的有效整合。
严格检测机构的资质管理，实现检测资源共享，满足食品生产、流通、消费全过程安全监管的需要。
激励民间检验检测机构的发展，积极地培育第三方检测机构。
要加大投入，加强检测机构建设力度，通过国家食品安全委员会的协调建议，将测试部门的专业发展，防止低水平重复建设资源浪费。
2、提升现有检验检测水平。
我国近年食品安全事故频发，以及国际食品贸易技术壁垒的影响日趋严重，
这迫切需要提升我国的检验检测水平。
必须通过培养、引进高水平技术人才，加
大有关食品检测方面的科学研究，通过掌握国际前沿技术，才能有效破除食品贸
易技术壁垒，促进我国食品贸易的可持续发展。
力图使中国食品安全检测机构尽
快到达国际先进水平。
3、重视HACCP体系的建立与推行
HACCP体系强调尽可能从源头上，重点是对整个食品，N-R方法每个关键控制点控制的操作和监测技术。
随着我国社会经济的不断发展，食品的种类繁多，如果通过对市场上的每样食品进行检验来确保其安全性是难以实现的，而抽样检查则更难确保食品的百分百安全。
所以，治本的办法是采取预防性措施，在生产过程中控制质量安全。
为了加强食品安全监管，提高我国食品安全的现状，为了避免食品安全事故的发生，应大力推行HACCP体系在食品供应链。
依据《食品安全法》第三十三条规定的规章，国家勉励食品生产经营企业施行HACCP体系。
突出了HACCP体系在我国食品安全监管中的重要作用。
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致谢
由于本人专科时所修专业并非管理学，因此管理学理论基础薄弱，对所研究的问题研究深度受自身水平所限，在毕业论文撰写过程中存在许多不足和欠缺，多得我的导师杨志蓉老师悉心指导、以及行政管理的同学们的关心、支持和帮助，才使本人经过努力最终完成了毕业论文，特向他们表示衷心的感谢。
衷心感谢我尊敬的导师杨志蓉。
从论文选题、大纲框架的制定，到资料的搜集、分析至写作成稿阶段，杨老师始终给予我耐心、细致地指导，多次询问研究进
程，并为我指点迷津，帮助我开拓研究思路，精心点拨、热忱鼓励。
杨老师一丝不苟的作风，严谨求实的态度，踏踏实实的精神，不仅授我以文，而且教我做人，给以终生受益无穷之道。
对何教授的感激之情是无法用言语表达的。
在论文即将完成之际，我的心情无法平静，从开始进入课题到论文的顺利完成，我的师长、家人、同学、朋友给了我无言的帮助，在这里感谢他们对我的理解与支持!
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