公共行政学复习重点.docx

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公共行政学复习重点

公共行政学复习重点

第一章：

绪论

一、管理是指一定社会组织为有效实现组织目标，而对组织内部要素进行的计划、组织、协调、指挥和控制活动，以及对外部关系进行的处理和协调活动。

行政是政府中的机构和人员为了政府运转的有序化和条理化以及社会运行的稳定和安全而作出的程序化、制度化行为选择的总和。

行政管理的概念（P2）

二、公共行政是为国家行政机关以公共利益为目标，以宪法和法律为依据，通过制定和实施政府政策，对国家、社会以及自身公共事务进行管理的活动。

•这个界定包含如下内容：

•其一，公共行政的主体是国家行政系统中的中央以及地方各级政府。

•其二，公共行政的客体是全社会范围的公共事务。

•第三，公平、公正是公共行政的最高价值取向。

•第四，宪法和法律是公共行政的依据。

•第五，公共政策是政府管理社会公共事务的基本方式。

三、公共管理的概念（P6）公共管理与私人管理的区别（P6）

四、公共行政学的发展阶段

1、建构阶段

◆行政学诞生的标志性文献是威尔逊的《行政之研究》一文。

◆古德诺在1900年发表了《政治与行政》一书。

◆马克斯•韦伯通过他的官僚制理论的建构，解决了威尔逊思想付诸实施的一切技术性问题。

◆泰勒1911年发表的《科学管理原理》和法约尔1916年发表的《工业管理与一般管理》，对公共行政学的形成都发生过重大的影响。

古典管理理论把人视为机械的“经济人”，过于强调科学因素而忽视人文因素。

◆最早对公共行政学这门独立学科的内容进行系统研究和阐述的则是美国学者——怀特和威洛比。

2、行为主义阶段

◆随着行为科学理论被引入行政学研究中来并被人们逐步接受，公共行政学的发展进入了行为主义阶段。

◆从理论渊源上讲，行为科学可以追溯到20世纪20～30年代的早期人际关系学说。

1927年到1932年美国哈佛大学教授梅奥（E.Mayo）等人进行了著名的“霍桑实验”。

◆行为科学—人际关系学说直接影响了行政研究的进程，许多行政学者开始使用行为主义的观点和方法研究行政现象，其中，以西蒙（H.A.Simon）的行为主义行政学派较具影响。

行为科学理论也存在着忽视正规组织的科学因素的作用。

3、公共政策阶段

◆关于公共政策的最具代表性的观点有：

拉斯维尔（H.D.Lasswell）和卡普兰的观点

政治学学者伊斯顿（D.Easton）的观点

政策论研究者戴伊（T.R.Dye）的观点

决策论研究者安德森（J.E.Anderson）的观点

◆在公共政策研究方面，除以上提到的学者，其他较有影响的还有：

耶鲁大学的经济学家林德布洛姆（C.E.Lindblom）

以色列耶路撒冷希伯来大学教授德洛尔（Y.Dror）

4、新公共行政阶段

◆新公共行政的理论观点

新公共行政理论在批判主流行政学的效率经济观的基础上提出价值考量。

主张社会正义和社会公平。

主张改革的、入世的、与实际过程相关的公共行政学

主张构建新型的政府组织形态

主张突出政府行政管理的“公共”性质

提出民主行政的理念

★五、新公共管理阶段（重点掌握）

–新公共管理的理论基础包括公共选择理论、新制度经济学和新保守主义。

–新公共管理理论的突出代表是“重塑政府理论”。

其理论主要观点：

（1）政府的管理职能应是掌舵而不是划桨。

（2）新公共管理把一些科学的企业管理方法，如目标管理、绩效评估、成本核算等引入公共行政领域。

（3）政府应广泛采用授权或分权的方式进行管理。

（4）政府应广泛采用私营部门成功的管理手段和经验。

（5）政府应在公共管理中引入竞争机制。

（6）政府应重视提供公共服务的效率、效果和质量。

（7）政府应放松严格的行政规则，实施明确的绩效目标控制。

（8）公务员不必保持中立。

新公共管理理论对我国政府改革的启示

　　当前，在西方国家新公共管理理论指导下，西方国家政府改革已经取得了一定的胜利，政府规模缩小、信任危机缓解、财政危机改善，政府已在公共管理和公共服务方面取得了较好的成效，对我国进行政府改革有如下启示：

　　第一，关于管理“政治性质”的启示。

传统公共行政理论主张将政治与行政进行分离，他们认为是因为政治过多地干涉管理事务，才导致政府出现腐败、行政无能，因此其极力主张把政治从行政管理事务中剥离开来。

可是，传统公共行政理论忽视了政治天生具有难以剥离的特性，毕竟公共管理者只有在一定甚至特定的政治环境下才能从事具体的公共管理活动。

传统公共管理和新公共管理在管理“政治性质”上的分歧，对特定政治环境下的公共管理者提出了更高要求：

公共管理者不但应具备一定参政和行政能力，而且还应具有在一定的政治环境下从事公共管理的能力，这二者不可或缺。

　　第二，关于公共服务“市场化”的启示。

部分公共服务走向市场化是不可避免的一种趋势，它也是政府在公共管理和公共服务中面临困境，合理利用民间资源、整合社会力量，用来补充并提高公共服务供给机制的一种尝试。

其作为西方国家比较成熟的一种公共服务供给机制，我们可以进行采纳并尝试。

　　第三，关于“顾客导向”观念的启示。

政府服务的对象即顾客的满意程度是衡量和评价政府绩效的一个重要指标。

在我国，可以借鉴西方国家，建立起政府绩效评价指标，督促政府提高工作效率，提高服务意识，进一步改善政府形象，真正建设成为服务型政府。

　　第四，关于“企业家型”领导者的启示。

企业家作为社会的精英，他们是这样一群人：

能够将资源进行最优整合，并使收益最大化的创新人士。

新公共管理理论告诉我们，应更好地激发企业家的风险意识和创新动力，使资源得到最优整合，使用效益最大，就必须为企业家们创造出更宽松的环境。

政府部门领导和其他公共部门的领导，在新公共管理思想的指引下，也应具备企业家的优秀素质，以企业家的标准严格要求自己，为达成一定的公共、社会目标，高效地，最大限度地整合各种社会、公共资源，并充分发挥社会、公共资源的优势，用来解决当前公共资源供给方面面临的困境。

小练习

1.行政学诞生的标志性文献是（B）

A.彭德尔顿法案B.威尔逊《行政之研究》

C.古德诺《政治与行政》D.韦伯《经济与社会》

2、1900年，古德诺发表了名著_《政治与行政》__，提出政府的政治功能与行政功能应予以区分。

3、在管理学发展史上，被称为“科学管理之父”的是（4　）

①史坦因②巴纳德③梅奥④泰勒

4、下列人员属于公务员的有（A　）

A、乡党委书记　B、县人大代表　C、政协委员　D、某厂厂长

1．简述行政、公共行政的概念。

2．简述公共行政的发展阶段。

3、简述新公共管理理论的主要思想

第二章公共行政的组织

★一、官僚制的概念（p101）官僚制组织的概念（p101）

二、官僚制组织理论（p102）

（1）韦伯的官僚制组织理论可以概括为以下三个方面：

①组织的结构性要素（专门化权限和任务、层级制、官员选任以专业资格为标准）

②组织的行为程序要素（非人格化、规则约束、严格纪律）

③组织行为结果（在上述基础上能实现高效、持续、精确、可预期、专业化和纪律严明）

（2）韦伯提出了分别与三种权威相对应的组织形式

马克斯·韦伯认为，若要维持统治的持久存在，必须唤起合法性的信仰。

合法性的最初含义是指国王有权即位是由于他们的“合法”出身。

现在的合法性意指人们内心的一种态度，这种态度认为政府的统治是合法的和公正的。

●卡里斯玛型组织由“卡里斯马”式人物组建，他披上神性的光环，具有先知、全能的“超人”魅力

●传统型组织（中国：

自古王侯将相宁有种乎？

成王败寇）

●法理型组织

三、官僚制组织的特征（p104）

四、行政组织的概述

（1）行政组织的概念（p106）

（2）与其他组织相比，行政组织的特殊性主要体现在：

公共性、政治性、执行性、权威性、法治性。

（3）行政组织的分类

①根据管辖的地域范围，行政组织可以分为中央行政的、地方的和基层的行政组织。

②按照权限性质，行政组织可以分为一般权限机关（如地方政府）和专门权限机关（政府的职能部门）。

③根据功能和作用的不同，行政组织可以分为领导机关、职能机关、监督机关、辅助机关和派出机关。

（4）行政组织的要素

–组织成员；物质因素；职能目标；机构设置；职位设置；权责划分；法制规范；技术和信息

–行政组织体制

五、行政组织的权力体制（p145-148）

1、首长制和委员会制

–首长制和委员会制是机关内部的权力关系的反映，考察的是行政权力在领导机关组成人员之间的分配。

–如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在一人（首长）手中，并且由此人对行政领导机关的决策负责，我们就将这种行政权力体制叫做“首长制”；

–反之，如果领导机关的最高和最后的决策权掌握在两个以上的人（委员会）的手中，并且由他们对行政领导机关的决策共同负责，我们就将这种行政权力体制叫做“委员会制”。

首长制和委员会制的优缺点

–首长制的优点有：

事权集中，责任明确；决策迅速，指挥统一；有利于保守秘密等。

其缺点有：

决策失误容易发生；容易形成专权和独断，造成腐败等等。

–与之相反，委员会制的优点在于：

群策群力，决策的正确性和可接受性强；相互监督，防止权力垄断；合乎民主要求等。

其缺点有：

协调困难，决策缓慢；责任分散，决策容易冒险；容易造成领导机关的内部矛盾等等。

★我国行政首长负责制的基本内容：

•行政首长负责领导本级政府或本部门的工作。

•各级政府或政府部门，都有一个行政首长的领导下的领导机关（集体领导，分工负责）。

•本级政府或部门的重大决策，需要经过领导机关全体成员的集体讨论，行政首长要尊重集体讨论的意见。

–我国行政首长负责制的特点：

•体现了民主决策的特征

•责任明确

•分工合作，有利于提高行政领导效率

–要求凡涉及“三重一大”（重大决策、重要人事任免、重大项目安排和大额度资金使用）事项都按民主集中制原则集体讨论研究决定，由分管领导提出，班子成员充分发表意见，党政正职末位表态，不对议题事先定调或作引导性发言。

2、集权制和分权制

集权制和分权制是权力纵向配置的反映，是依政府层级而展开的权力线。

（2）集权制指的是这样一种权力体制，其中中央或上级机关掌握最终或最高的决策权，地方或下级只拥有上级赋予的执行权；中央或上级可以根据自己的意志，指挥、监督和干预地方或下级的活动，地方或下级要完全听从中央或上级的命令。

集权制的优缺点：

优点：

政令统一，目标一致；力量集中，便于处理紧急或大事件；权力完整，指挥灵便；执行效率高等。

缺点：

信息环节多，传输缓慢，容易失真；管理单一、僵化，适应环境的能力差；忽视地方差异，呆板统一，容易出现形式主义；忽视下级积极性，造成下级的依赖和低效等。

（2）分权制则与集权制相反，它指的是这样一种行政权力体制：

地方或下级的行政权力来自于法律的授权；在权限范围内，地方或下级有相当高的自决权，中央和上级仅处于监督地位，不能任意干涉。

分权制的优缺点：

优点：

独立自主，可以结合本部门、本地区的实际情况，因地制宜地确定行政目标，进行决策和管理；分层授权，分级管理，有利于调动下级的积极性和主动性；反应灵活，不需要层层请示汇报，信息传递较快，对外部环境反应也较快，宜于近点决策处理突发事件，效率较高；职能分工明确，有利于专业化管理。

缺点：

权力分散，不易形成统一意志，不易进行统一领导和统一指挥；不利于集中资源，统筹和全面发展；过度分权易导致各自为政，形成地方主义和本位主义。

集权与分权是相互对立的：

集权的程度越高，分权的程度就越低；反之，集权的程度越低，分权的程度就越高。

所谓集权制和分权制，只是对集权和分权两种极端形式的理论概括。

在现实中，完全的集权制和完全的分权制是不存在的，存在的只是处于两种制度的中间类型。

★六、行政组织的结构

–行政组织的结构所指的是行政组织的构成要素及其组合方式。

–行政组织的纵向结构（层级制：

上下层级关系）

–行政组织的横向结构（职能制适应专业化和技术化的横向分工）

现实中国的行政管理是一种“条”“块”结合的矩阵式体制。

从横向上，各个部门和机关要接受同级党委和政府的领导；从纵向上，各个部门要接受上级党政机关对应的部门的领导或指导。

★管理层次与管理幅度的关系（在规模确定的条件两者关系？

规模确定的条件下，二者成反比关系）

管理幅度是指一名领导者直接领导下级人员的人数。

管理层次是指从企业最高一级管理组织或管理职务到最低一级管理组织或管理职务，其间所经过的组织等级或职务等级

①行政组织层次的高低制约着管理幅度 

②下属工作性质及难易程度，制约着管理幅度与管理层次 

③领导水平与能力直接制约管理幅度 

④被管理者素质的高低制约着管理幅度

⑤集权、分权与授权程度，影响着管理幅度与管理层次（根据杜拉克的理论，管理者的真正定义是让别人做你想做的事，在这个过程当中，有无授权才是一个人是否真正走向管理者的标志。

授权有四大步骤，分别是：

确定内容、选择人选、检查监督、结果评估。

一定不能授权的工作包括以下四点：

首先是策略与机密事情，如公司战略与价格确定等事务。

其次是危机事情，此时管理者一定要亲自出面。

另外是与人有关的事情，诸如下属的培养，人际冲突等事情。

最后是上司让你亲自办的事情也是不可以授权的，不管这种事情是多么的细小也要亲力亲为。

除了这些一定不能授权的事情以外，其它的基本上都可以授权。

特别是重复性的事务型的工作；自己原来擅长的工作；专业性的工作，如法律方面的诉讼案件）

⑥下级单位所在地集散的程度及交通、信息状况影响着管理幅度

⑦技术设备与工作条件，也制约着管理层次与管理幅度。

七、我国的机构改革

（1）现行政府机构存在的主要问题：

•第一，机构庞大，人员臃肿。

•第二，效率低下，官僚主义严重。

•第三，财政不堪重负。

•第四，政企不分，结构不合理。

•第五，政府机构设置不科学，职能交叉和职责不清的问题比较严重。

（2）政府机构改革的原则

•第一，机构改革必须在党的领导下进行。

•第二，机构改革必须始终贯彻实事求是，一切从实际出发的原则。

•第三，机构改革必须贯彻精简效能的原则。

•第四，机构改革必须贯彻法制原则。

（3）我国政府机构改革的经验教训

•第一，转变思想观念是机构改革的前提。

•第二，政府职能转变是机构改革的核心和关键。

•第三，行政法制建设是保障。

•第四，妥善安排分流人员是难点。

（2013年新华社日前梳理出机构改革四大怪象：

一是改出一批吃财政饭的闲人；二是少了正式工多了“临时工”；三是以“改革”之名行“涨价”之实；四是明放暗收、小放大收）

•第五，机构改革的综合配套是必要条件。

★八、古典管理理论

古典管理理论主要包括韦伯的科层管理、泰罗的科学管理和法约尔的一般管理原理 。

（1）科学管理理论的创始人是泰罗，他首次提出了科学管理的概念，1911年出版《科学管理原理》一书，被公认为“科学管理之父”。

主要内容：

科学管理理论的基本出发点是提高劳动生产效率，其主要内容是：

a.使工作方法、劳动工具、工作环境标准化；b.确定合理的工作量；c.挑选和培训工人，使其掌握标准工作方法；d.实行差别工资制；e.实行职能工长制。

（2）法国人法约尔对组织管理进行了系统地、独创的研究，l925年出版了《工业管理与一般管理》一书，后人把他称为“管理过程之父”。

法约尔提出，管理活动包含5种职能：

计划、组织、指挥、协调、控制。

并且他给出了14条一般管理原则。

法约尔的十四条管理原则分别是：

⑴分工。

分工不局限于技术工作，而且也可适用于管理职能专业化和权限的划分。

⑵权力和责任。

权力是下达命令的权利和强使人服从的职权。

法约尔把由于担任的职务地位而拥有的正式权力，与由于他的智慧、经验、品质、能力、过去的功绩而产生的个人权力区别开来。

这两者是相互补充的。

此外，权力和责任也是相互联系的，行使权力就要承担责任，委以责任就要授予相应的权力。

⑶纪律。

纪律建立在尊重而不是畏惧的基础上，纪律好坏关系到企业的成败。

⑷统一指挥。

“一个雇员不管采取什么行动，只应接受一个上级的命令。

”

⑸统一指导。

同一目标的许多工作只能有一个领导和一个计划指导。

⑹个人利益服从整体利益。

⑺人员报酬。

报酬必须公平合理。

⑻集权。

根据企业的规模、特点和领导者的能力等具体条件，规定集权和分权的程度，把集权和分权做到恰到好处。

⑼等级链。

从最高的权力机构到最基层的上下级关系要形成阶梯形的权力锁链，表明权力等级的顺序和传递消息的途径。

为了克服由于统一指导原则而产生的信息沟通方式的延误，法约尔提出了允许横跨权力线进行横向交往的联系板，被称为“法约尔跳板”。

⑽秩序。

物资存放有秩序，厂区必须整洁，每个职工都有明确的岗位职责。

⑾公平。

善意和公正地处理职工之间的关系。

⑿人员保持稳定。

⒀创造性。

在一切工作中要积极主动充满热情、富有创造精神。

⒁集体精神。

在企业内部建立和谐与团结的气氛。

（3）马克斯·韦伯的管理组织理论的基本内容有：

1）揭示了组织与权威的关系并划分了权威的类型

2）归纳了官僚制组织的基本特征

3）概括了官僚制组织的结构

★九、古利克的七职能说

在1937年出版的由古利克和厄威克合编的《管理科学论文集》内，古利克将法约尔有关管理过程的论点加以展开，提出了有名的管理七职能论。

取其每种职能英文词的首字而称作POSDCORB，即Planning（计划）、Organising（组织）、Staffing（人事）、Directing（指挥）、Coordinating（协调）、Reporting（报告）、Budgeting（预算）。

古利克提出的这七种管理职能，以后虽有人加以增减或修改，但基本上包括了到那时为止的有关管理过程的观点，并成为以后有关这类研究的出发点。

案例分析

分析如下两个小案例，指出某市和某县机构改革失败的主要原因。

（1）据去年的报刊报道，10年前，某市按照“小政府、大社会”的模式组建起一个精干高效的政府机构，政府仅有政府办、经济局等14个单位（经济局对应上级34个单位和兄弟县市的22个单位）；党委仅设党务工作部和市委办。

这种改革，使得某市成为当时全国地方机构改革的5种模式之一。

如今，10年过去了，当年的这个“小政府典范”却重新走上了机构膨胀的老路。

10年中，该市精简的人员、机构逐渐反弹，机构由14个增至25个，党政工作人员由600人增至1300多人，再次出现“官”多“兵”少的现象，仅市委常委就多达15人，正副市长9人。

（2）据报道，1992年，只有4万多人口的某县吃财政饭的有3100人；县委主动向地委申请让该县成为机构改革试点县。

改革后，县委部门由13个变为16个，政府部门由44个减为16个，事业单位由94个减为58个，人员减少了800人。

但由于“上下对齐、左右对称”的要求和大环境的局限，1997年县机构设置恢复到改革前；现在的政府事业单位比改革前增加了100多个；到今年7月行政人员比改革前又增加了1000多人。

案例答案：

（1）政府职能未从根本上转变，政府包揽了过多的社会事务。

（2）机构改革需要经济、政治和社会改革的配套，单兵推进难以奏效。

（3）缺乏从上到下改革的背景，迫于上面机构设置“对口”的压力。

（4）干部能进不能出，进口大，出口小，人员分流困难

复习思考题

1．官僚制含义

2.简述管理层次与管理幅度的关系

5.试论我国行政首长负责制与民主管理关系

（1）行政首长负责制的基本特点是责任主体的单一化。

对于重大事务，在集体讨论的基础上由行政首长定夺；具体日常行政事务由行政首长决定，行政首长独立承担行政责任；行政首长负责制的优点是责任明确，事权集中，分工合作，反应迅速，效率较高，这正符合行政管理应该集中、迅速、果断解决问题的要求，因此，行政机关一般都实行行政首长负责制，我国宪法也是这样规定的；

（2）行政首长负责制与民主管理并不矛盾，而是紧密相关、相辅相成：

行政首长大多是由人民代表大会选举或任命的，要受人民的监督；行政首长行使的职权是广大人民的意志和要求的体现，是代表人民行使权力；行政首行的决定不是个人随心所欲，而是在集思广益的基础上做出的。

（3）在实行行政首长负责制的同时要注意加强民主管理：

在法律的制定和重大问题的决策上，必须由国家权力机关充分讨论，民主决定，以求真正集中代表人民的意志和利益；政府工作中的重大问题，须经政府常务会议或者全体会议讨论决定，对讨论中出现分歧、无法统一而又急需拍板的问题，才由行政首长决定并负个人责任；提高领导活动的开放程度，扩大透明度，重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论，实行民主监督，公开监督。

专题一：

我国乡村社会的变迁及其治理

一、传统乡村社会的空间的特征

其一、中国传统乡村是一个较为封闭的家族性社会（封闭性、以宗姓为纽带）

其二、国家统治与乡村社会分治的治理体系

其三、以儒教伦理为意识形态。

近代传统的政权组织体系分崩离析原因

首先，19世纪的近百年的战乱造成基层政权组织体系的破坏和废驰，国家对乡村的控制能力迅速弱化。

其次，科举制松驰并最终废除，士绅失去国家体制的依赖，作为一个群体而不复存在。

国家与农民的关系也因此断裂了。

第三，地方军事实力人物的兴起和土匪横行，独立地对强占的地方行使统治权，国家与农民的关系被隔绝了。

二、20世纪上半叶中国农村建设的三条道路

1、是知识分子主导的“乡村建设运动”

2、是国民政府主导下的的乡村复兴运动

3、是中国共产党人在农村开展“乡村革命运动”。

三、新中国乡村管理体制变迁

（一）改革开放前对乡村的改造

•1、用国家政权直接监管取代村落自治

•2、以阶级关系纽带取代血缘关系纽带

•3、用集体合作的经济社区取代自给自足的自然经济空间

•4、用中共意识形态取代儒教道德伦理

（二）改革开放后乡村组织体系

人民公社体制废除后，实行“乡政村治”的体制。

乡镇一级设立农村基层政权，乡镇以下设立村民委员会，实行村民自治。

问题：

---两委关系矛盾突出：

村委会很容易行政化，成为乡镇政府的“一条腿”，主要承担的是政府事务。

乡镇运转个案分析：

每年常规中心工作：

有村村通修公路、计划生育工作、植树造林、综合治理（安全建设与稳定工作）、移民安置、街道整洁（新农村建设的卫生工作）以及秸秆禁烧工作等。

具体个案任务运转：

如麦乡通过运动开展的植树造林工作

植树造林工作

1、县将工作按照总数分解成为各乡镇的实施目标，县里下达了植树造林的具体指标与实施任务

2、准军事化的组织构建：

创建林业生态乡建设指挥部

3、任务的分解、评价体系的建立以及奖惩措施的制定

4、动员与再动员

5、协调作为一种策略

6．目标任务的落实

7．自查

8．迎检

如此，植树造林的工作基本告一段落，作为中心工作的植树造林算是基本结束。

通过上述的研究与分析，我们发现运动式的治理策略成为当前乡镇政权治理的一种重要的手段与治理方式。

总结：

在这一治理实践中，其延续了“总体性社会”时期的准军事化的组织构架，运用政治化动员的方式使得政治与行政混合运作，同时配以制度性的资源协调术，进而使得预期的目标基本实现。

通过运动式治理，地方的基层政权表现出了有效地社会动员能力，并能基本完成上级政权所确立的任务与目标。

三、趋势与展望

观点一：

徐勇--乡村治理改革的走向:

强村、精乡、简县、强村

实行税费改革后，乡村两级取消收费项目，这有助于治理乱收费，发挥民主决策的作用。

但是，这会造成两种后果：

一是县级地方有“甩包袱”的心理，对村的公共工程和公共事业不愿再承担责任。

二是农民交税后，认为村公共工程和公共事业应该由收税的政府所承担，不