有关编制管理问题.docx

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有关编制管理问题

关于机构编制管理

一．什么是机构编制管理:

我国机构编制管理的内容还是比拟多的，但主要的有四项，即体制管理、职能管理、机构管理、人员数量管理。

1、体制管理

从20世纪90年代以来，党中央、国务院将“研究拟订行政管理体制改革的政策法规和总体方案〞的职能任务明确给了各级国家机构编制管理机关，并写入了各级机构编制委员会办公室的?

职能配置、内设机构和人员编制方案?

。

这说明，机构编制管理的首要任务和职责，就是国家的行政管理体制。

所谓行政管理体制，是指行政组织的机构设置和权限划分，是在行政组织中确保行政领导的作用和效能发挥的组织构造形式，其实质就是在行政机构之间确立领导与被领导的关系，建立指挥与服从的秩序，以保证行政活动意志统一、行为协调、完整高效。

　　我国行政组织的构造体制就是层级制和职能制的统一。

层级制是指从中央到地方，分为中央人民政府——国务院，省〔自治区、直辖市〕人民政府，市〔州〕、县人民政府，乡〔镇〕人民政府四个行政层次；职能制是指每一层级的政府又分为假设干职能部门，如国务院的各部、委员会、署，省〔自治区〕政府的各厅、局、委员会，市〔州〕、县政府的各局，乡〔镇〕政府的综合办事部门。

这样就形成了一个纵横交织的行政组织体系——我国现阶段的行政管理体制。

在这个严密的体制构造中，纵向的层级机构之间和横向的职能部门之间，以及纵向的层次机构、横向的职能部门与其他类型的机构之间的关系如何调整和改革，都是机构编制管理机关需要认真研究的。

2、职能管理

　　职能管理就是要对各级政府及其职能部门进展科学的角色定位。

机构编制管理的科学性和合理性，首先取决于行政职能的合理配置和行政管理职责的合理分工，不但要具体配置，而且要形成总体上优化的职能构造和职责关系。

这是进展机构管理和人员管理的前提和依据。

　　一般来说，职能管理包括四个方面的内容：

一是对政府职能转变和调整提出整体意见和建议。

政府的职能转变和调整关系全局，是采取稳健式、急进式，还是综合式，对职能无论是强化、弱化、撤销、合并，还是下放、委托、转移，必须提出整体的意见，系统处理。

二是合理配置各部门的职能。

要在职能分解的根底上确定各部门的职能，包括职能内容、职能幅度等。

三是协调各部门的职责分工以及上下级政府之间的职责分工。

通过协调和仲裁，消除职责分工矛盾和冲突等无序现象，解决好集权和分权、分工和合作的关系。

四是协调政府与企业和事业单位、社会团体及其他部门的职责分工。

要转变全能政府的观念，通过权力转移和委托等方式，把政府不该管或管不好、管不了的事交给其他组织管理。

3、机构管理

　　机构管理，主要指对机构设置与调整的管理，具体包括对机构设置的总量、性质、名称、级别、规模、布局、序列、层次等诸多内容的管理。

机构总量管理，目前主要是由中共中央、国务院对县以上地方政府工作部门和省〔自治区〕政府派出机关工作机构设置提出总量限额以进展控制。

机构性质的管理，是根据各机构所承当的职能，划清机构是行政性质，还是其他性质，只有行政机构，才能列入政府序列。

对机构名称管理，要求名副其实、统一规X、简单明确、易于识别。

机构的级别，是指确定机构的行政地位，并赋予相应的权限，以明确机构的上下级领导或指导关系。

机构规模是机构外在的量，包括机构工作数量、内设单位数量、内部设施的数量等几个方面，规模的大小，主要根据机构所承当的任务和工作性质、人员编制数等确定。

机构布局是指机构的地理分布状况，机构布局是否合理，对机构本身及相关机构的工作，对国家建立的总体规划和机构所在地的工作都有一定影响。

要求尽量靠近效劳对象，有便利的交通和通讯条件，便于和相关机构联系。

机构序列即机构排列的先后次序，各级人民政府的机构序列，由本级政府及其机构编制管理机关排定，对不同性质的机构，应分别列入不同的机构序列。

机构层次包括机构外部层次和机构内部层次两个方面的内容，外部层次说明从政府最高层到最基层的级差，内部层次说明内设机构的级差，应在管理幅度恰当的情况下，尽量合理安排，减少层次。

4、人员数量管理

　　人员数量管理即人员编制的配备。

应根据机构的性质、编制的类型，不同的需要和情况，合理确定人员编制。

从宏观方面看要依据人口、面积、行政区划以及社会政治、经济文化等开展情况；从微观方面看，要依据单位性质、职能、管理方式与手段等来确定。

人员编制管理主要包括三方面内容：

一是人员数额。

即确定在编人员的总数额以及分配到各级政府及其各工作部门、单位的具体数额。

人员数额的大小，关系到政府机关、单位规模的大小，必须严格控制。

二是人员的构造比例。

不管是行政机关还是事业单位，都不是简单地把一定数额的人员聚合在一起，而是要将工作所需要的不同素质和能力的人员，按工作需要的比例，安排成合理的构造，而有效地开展工作。

比方各种业务人员的比例、业务人员与其他人员的比例、领导和一般工作人员的比例、正职与副职的比例、不同知识水平人员的比例等。

三是领导职数。

即某一部门、单位或职位配备领导人员的数额规定，主要根据管理幅度确定，关键是要严格控制随意配备领导职数。

二、机构编制管理在整个机构编制工作中的地位和作用

   我国是一个单一制的国家，我们的机构编制管理工作是一个整体，只是中央和地方的机构编制管理工作的侧重不同。

我初步概括了一下，地方机构编制管理的地位和作用主要表达在以下五个方面。

   第一，地方机构编制管理是我国机构编制管理的重要根底。

首先，地方机构编制管理是我国机构编制方针、政策的执行者，中央定的，都要靠地方机构编制管理工作来实现；其次，地方机构编制管理是我国机构编制方针、政策的推动者，各地情况差异很大，中央的政策能不能结合各地实际，得到贯彻落实，也要通过地方机构编制管理工作因地制宜的组织实施；再次，地方机构编制管理是我国机构编制方针、政策的检验者，大到方针政策，小到具体规定，是否符合各地实际，是否能具体的落实，都要通过地方机构编制管理来检验；再其次，从目前总的分工来看，中央主要是管宏观、管总量、管政策、管标准，但是，对于地方机构编制管理工作来说，除了要管好、用好中央核定的行政编制，还要根据各地的经济社会开展水平和各项社会事业的需要，自主管理事业单位的机构编制。

换句话说，从行政编制的管理角度看，地方机构编制管理是协助中央。

但从事业机构编制管理的角度看，中央管的是中央直属的事业单位的机构编制，而地方就不仅仅是事业单位的单纯的机构编制管理，还要定政策、定标准，中央和地方从某种意义上说是各管各的，而且大头主要是在地方。

   第二，地方机构编制管理是我国机构编制管理的重要方面。

首先，从管理对象看，目前我们国家5个行政层级（也有学者认为是4个行政层级）中，4个层级在地方。

其次，从管理工作的量上看，在全国的700万行政编制中，地方管理的行政编制占绝大局部，地方管理的事业单位的量更大。

再次，从实际工作中看，中央制定的机构编制的方针、政策和具体规定，在实施过程中，遇到的各种各样的矛盾和困难，也主要表达在地方机构编制管理的具体工作中。

   第三，地方机构编制管理是我国机构编制管理政策和创新的重要来源。

首先，是中央制定机构编制方针、政策的重要来源。

毛主席说，实践出真知，中央制定的所有机构编制方针、政策都不是在办公室里拍脑袋拍出来的，而是根植于地方多年来困难的摸索和丰富多样的实践；其次，是全国性机构编制标准的重要来源。

我们定的这些标准，无论是全国行政编制总量、各层级行政编制总量的划分以及事业单位的全国性标准，定得对不对，适宜不适宜，都凝聚了地方的实践、管理经历和智慧；再次，是全国机构编制信息、情况和数据的来源。

离开了这些，我们的机构编制管理工作就成了无源之水、无本之木、空中楼阁；再其次，是我们整个机构编制管理工作经历的来源。

中央制定方针、政策的实践根底、纷繁多样的感性材料、生动活泼的经历事例、简单实用的方法手段等等，都是长期以来工作在机构编制工作一线的同志们的创造创造；最后，是我们整个机构编制管理工作创新的来源。

我们机构编制管理很多重要的创新都来源于地方机构编制的具体实践，是在地方机构编制管理探索的根底上，通过大家共同的、不断的总结、提炼、完善而得来。

   第四，地方机构编制管理是我国机构编制管理的重要力量。

首先，我们国家从事机构编制管理的同志们绝大多数都在地方。

我们初步估算了一下，目前全国大约有1万人从事机构编制管理工作，地方占了99%；其次，是我们研究机构编制重大方针、政策的重要力量，铁林同志屡次提出，要充分依靠地方的力量联合攻关，研究重大问题。

举最近的例子来说，我们今年刚刚公布的?

条例?

，就是集中表达了全系统的智慧；第三，是我们解决机构编制管理各种问题，化解各种矛盾的主要力量。

   三、在长期的工作实践中形成的一些根本经历和体会

   机构编制管理工作既涉及生产力，也涉及生产关系，既涉及经济根底，也涉及上层建筑，甚至可以说，机构编制管理工作也是生产力。

打一个比喻，我认为，机构编制管理工作实际上就是我们国家机器的设计者和维护者。

长期以来，对于我们整个系统积累的好经历，大家都有所概括，我这里谈一下感受比拟深的四条。

   第一条，我们的工作必须始终适应经济社会开展的客观需要，必须效劳、服从于各级党委政府的中心工作，这是我们最珍贵的经历之一。

一方面，经济社会开展有其内在的规律，我们机构编制管理也有其内在的规律，我们的规律是经济社会开展规律在机构编制领域的表达，我们的规律必须适应经济社会开展的规律，表达时代的要求，反映人民群众的意愿。

这是我们做好各项工作的出发点和落脚点；另一方面，我们之所以说机构编制是重要的执政资源，就是因为我们的工作要涉及体制、涉及职责权限的划分、涉及职能的配置、涉及领导职数确实定、涉及机构设置、涉及编制员额、涉及财政预算的支持。

也就是说，各级党委政府的决定，都要通过适当的组织机构来实现，通过适当的体制机制的保障来完成，这是我们机构编制工作的首要任务，是我们作为党委政府参谋助手的主要表达，也是衡量我们工作得失的尺度和标准。

我们日常的管理工作非常多，但我坚信，这始终是第一位的工作。

   第二条，机构编制的权威性要通过严格管理来实现。

这里讲的“严〞，首先是我们各级的机构编制管理工作必须坚决的、不折不扣地遵守中央确定的方针、政策；其次是必须坚决的、不折不扣地执行各项法律法规；再次是必须坚决的、不折不扣地执行中央定的各项标准；最后，对于各省、自治区、直辖市定的事业单位机构编制管理的政策、方法、标准，也要坚决的、不折不扣地贯彻落实。

机构编制表达的是国家意志，代表的是国家和人民群众的利益。

机构编制的本质特征就在于它的强制性，没有这个强制性，就失去了机构编制的意义。

机构编制的强制性只有通过我们的日常工作来实现，这也是我们机构编制的唯一性。

没有这个“严〞，我们所有的机构编制管理工作就失去了本来的约束力。

有了这个“严〞，我们的机构编制管理工作就有了一个坚实的前提和根底。

只有“严〞字当头，才能树立我们机构编制工作的权威，机构编制才有用。

当然，我们不能简单的、概念的、机械的去理解这个“严〞，在这个“严〞的前提下，我们完全可以从实际出发，实事求是地解决问题。

   第三条，制度建立是我们化解矛盾的一个重要手段。

我经常听到一些编办领导同志说，由于我们机构编制管严了，得罪了党委政府的领导，得罪了重要机构要编制的部门，得罪了部门的领导，成为各种矛盾的交汇点。

我们要从这种矛盾的焦点中找到出路，唯一的方法，就是通过我们的制度建立来解决。

编制工作有双重属性，刚刚讲到的是它的第一个属性，强制性，它还有另外一个属性，就是效劳性。

说的通俗一点，就是为党和国家的各项事业开展效劳，为人民效劳，为部门效劳。

效劳的越好，它的强制性就越强，效劳的越差，它的强制性就越差，这是一个辨证的关系。

我们只有通过建章立制，通过规X化的办事程序，才能既可以严格地按照制度办事，又可以赢得各方面的理解和支持。

实践证明，把握得好的地方，机构编制工作都得到了党委政府领导的重视和支持，反之，就是四面楚歌，整天疲于应付，焦头烂额，这实际上也损害了编制的强制性和效劳性。

   第四条，管理才是我们真正的看家本领。

机构编制工作有两大主题，一是改革，二是管理。

我个人感觉，这些年来，我们的工作是不是存在一些误区，比方说，重改革，轻管理，说到底，就是对管理没有足够重视。

如果反思一下我们的工作，是不是可以这样说，我们大量的工作精力都放在了改革上，而无视了管理才是我们的看家本领。

广义上讲，改革也是管理，是管理的一种极端表现，是通过比拟剧烈的调整实现管理。

但是，事实上，如果我们管得好，就不需要那种疾风暴雨式的改革。

比方说，有些国家虽然也有一些改革，但把主要精力放在管理上，有的采取零增长的管理模式，还有的采取的是负增长的管理模式。

当前我们正处于新旧体制交替的历史时期，有些问题确实需要改革来实现，如果通过管理的手段确实实现不了我们的目的，就要通过改革来实现。

但如果我们只注重改革，不注重管理，只讲改革，不讲管理，一手硬一手软，改革也就失去了根底，改革成果也难以稳固。

如果我们管理的力度大，我们改革的力度就会小一点，震动就会小一点。

我在一个省调研时看到，但凡日常管理工作到位的地方，改革的震动就很小，管理薄弱的地方，需要通过改革解决的问题就多，造成的震动就大，改革的本钱就高。

总而言之，我们不是反对改革，而是说管理和改革同样重要，只讲改革，不讲管理就有失偏颇了。

   四、机构编制管理会面临的困难和挑战

   首先，我们最大的困难和挑战，来自于新形势对机构编制管理提出了更高的要求。

在方案经济的体制条件下，所有的工作都是通过指令性实现的，机构编制管理也是如此，全国上下一盘棋，上面定了下面照着办就行了，没有商量的余地。

在那样的历史条件下，可以说编制工作相对好管一点。

但是在社会主义市场经济条件下，方案性、指令性少了，一些重大的体制机制在不断的调整变动。

新旧体制交替过程中的一些深层次的矛盾和问题，越来越锋利，我们是绕不开，躲不过去的。

与我们联系比拟密切的组织、人事、财政的各项工作都在改，有的改的幅度还比拟大。

但是客观的讲，从当前我们机构编制管理的现状看，我感觉，方案体制条件下的机构编制的管理的惯性还在起作用，我们沿用的管理方法往往还是一些老套路、老方法，新的举措并不多，比拟单一。

比方说，我们的各项规章制度还没有成体系，只有一些零星的制度，有些制度虽然很好，但在一些地方也没有坚持下来。

一些与群众生产生活关系密切的全国性的编制标准，我们还也没定出来。

   其次，机构编制的全程管理还没有实现，这是我们遇到的又一个困难和挑战。

机构编制从管理链条和流程来看，大体上可以分为管理前的预先研究，审批，以及审批后的跟踪、监视。

也就是说，机构编制管理是一个动态的、全程的管理，而不仅仅是某一个环节的管理。

从现在的管理的现状看，我们比拟注重审批这个环节，很长一段时间无视了跟踪和监视，最大的问题出现在审批前的预先研究。

铁林同志要求我们“学习调研立办〞，我理解，由于缺乏审批前的预先研究，属于守株待兔式的被动管理，或多或少缺少走出去了解需求、为党委政府和部门排忧解难的主动性和预见性。

实际上，预先研究是科学、合理、公正审批的前提。

另外一方面，对编制存量的管理还没有找到好的方法。

真正需要编制时，唯一的方法就是把蛋糕一再做大，导致编制总量不断增加。

该优化、调整、减少的那一局部存量，没有盘活；即使在总量不变的情况下，也还缺乏平衡调剂的有效方法。

总之，我认为，我们是不是可以变“被动挨打〞，为“主动出击〞，真正做到了这一点，就能够改善我们机构编制“管、卡、压〞的形象，就能够更少的得罪人。

   再次，我们机构编制的管理体制还没有完全理顺。

虽然党中央、国务院始终高度重视机构编制工作，但是，当前，我们省一级的机构编制部门只11家独立设置，其他都是合设，到了市、县，管理力量更少，这就是我们的现状，这是我们有目共睹的事实。

我们就是在这样一种体制下，承当着繁重的任务，这对我们来说是一个极大的困难和挑战。

我们在工作中要面对上下级的党委政府，要面对党委政府的主要领导，要面对分管的领导，还要面对所有党政群的部门领导，我们的工作如果做不好，就得不到这些领导和部门的理解、支持和重视，我们就没有地位，我们没有地位，我们就很难开展工作，我们没有地位，优秀的人才就不愿意参加到我们机构编制队伍中来，我们自己培养的优秀人才也出不来，我们的工作就更加做不好，这是一个恶性循环。

大家普遍认为，机构编制工作是难事情，是得罪人的事情，我感到，工作越难做，越需要我们加强自身体制建立。

   五、对于今后值得我们关注和研究的重点问题以及开展方向

   一是改革改革方法，创新管理理念。

我感到，过去我们说的机构改革实际上主要就是精简，砍机构，减人员，砸饭碗，精简成了机构改革的代名词。

干部群众一听到机构改革，首先想到的就是可能要下岗了，要被分流了，搞得人心惶惶。

这样的改革，固然有其特定的历史背景和条件，但是放到今天以及今后，再这样改下去，恐怕就不行了。

党的十六大以来，中央提出结实树立科学开展观，构建和谐社会，坚持以人为本，我们首要的任务就是要树立科学的改革观，不再搞那种运动式的改革。

特别是?

公务员法?

己经实施，我们的改革也要按照法律规定的来办，我们机构改革的指导思想、方针原那么、具体内容、实施步骤都要符合构建和谐社会的要求，都要表达对人的根本尊重。

再也不要在社会上出现因为机构改革而产生的分流人员上访队伍。

   在树立科学改革观的同时，也要创新管理理念。

首先要加强制度化建立，把多年以来行之有效的经历、方法、方法上升为制度，改正去按经历管机构编制为按制度管机构编制；其次，要结实地树立效劳意识，变过去的被动管理为主动效劳，既要及时地了解党委政府的意图，也要掌握部门的需求。

既要当好党委政府的参谋助手，也要成为部门的好帮手；再次，要不断提升我们的业务水平，注重学习和研究，提高思想理论素质和业务素质，提高分析问题和解决问题的能力，善于发现各地、各部门在改革、管理实践中的新经历、新方法。

   二是力争破解一些长期困扰我们的几个重点难点问题。

地方机构编制管理主要、直接的对象是基层政权和与企业、群众生产生活相关的窗口机构。

举例来说，包括乡镇、街道和社区、开发区、行政执法以及直接和群众打交道的办事机构。

各地在这些方面都进展了积极的探索，我这里主要想谈一下对城市管理体制改革的体会。

5月28日的?

参考消息?

登载了法国?

世界报?

题为?

中国城市化进程呼唤有效管理?

的报道，值得我们关注。

随着我国现代化、工业化、城市化的加快，大量的农村劳动力即将转移到城市，目前的大量的小城镇很快就会开展成为规模相当的城市，这就给我们地方机构编制管理提出了一个崭新的课题。

一方面，需要认真总结以往城市管理体制和城市机构编制工作，另一方面，需要更加注重城市管理体制改革创新的研究，注意吸取外国成功的经历。

当前，我们对城市管理体制总的看，缺乏系统、深入、超前的研究，城市无论大小、地域、特色，其机构编制设置几乎千篇一律。

如果我们地方机构编制管理工作不改变这个现状、把握不住这个机遇，我们的工作就难免陷入被动。

各地可以从实际出发，研究城市的管理机构设置、城市的编制规模等等，形成一套顺应时代要求的、符合客观需要的城市机构编制政策、理论体系。

   三是努力打造一支有战斗力的机构编制管理队伍。

机构编制工作的环境不断的在发生变化，机构编制管理的内容和方式方法也在不断变化，迫切需要进一步加强队伍建立，改革创新机构编制管理，关键在人，需要不断提高干部的素质和能力，切实取得工作实绩。

需要注意对各个层次干部的培养工作，需要注意吸引各个部门的优秀人才来我们编办工作，为我们的机构编制队伍注入新鲜的血液。

按照铁林同志提出的，真正建立一支讲党性、谋大局、善协调、办实事的机构编制管理队伍。

综上五个观点所述，说明了机构编制管理在企业当中的意义重大，是有必然性的，是很有必要的，也表达了机构编制管理在企业中的地位和起到十分重要的作用。

一个单位要想在平稳的运行中，得到更进一步的开展，那么，编制管理就要做得更好，做到位，落到实处。

只有这样，单位才能迅速的开展，机构当中从上层到下级才会有个良好的循环系统。

附：

个人观点

通过机构编制管理这个体系，让我更深刻清楚地体会到，一个优秀的企业就更要有一个良好的企业文化和管理。

所谓的“没有规矩不成方圆〞，企业该如何管理，制定制度就是最快捷、最有效的方法之一。

在严格按照规章制度做事的同时，又不断地完善制度来约束，那么，企业和员工的自我提高及开展就会更稳、更快！

冯奕

2012年2月21日