无锡市市政设施养护作业权的市场化运作.docx

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无锡市市政设施养护作业权的市场化运作

无锡市市政设施养护作业权的市场化运作

规划与管理

无锡市市政设施养护作业权的市场化运作

顾小春

无锡市市政公用事业局江苏214002

根据江苏省政府（2003）9号文《省政府关

于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意

见》提出的"建立适应社会主义市场经济发展需

要的市场竞争机制,企业经营机制和政府监督机

制","逐步开放和放开'三行市场'即开放资本

市场,经营市场,放开作业市场"精神,及无锡市

市委,市政府提出的"创新市政公用事业运作机

制,逐步做到产业化发展,市场化运作,企业化管

理"的总体要求,无锡市市政公用事业局针对目

前市政设施养护行业的实际情况,提出了市政设

施养护行业必须与时俱进,开拓创新,通过"管

养分离,管干分离"加快体制改革,进而建立和

完善市政设施养护作业市场,促进市政设施养护

行业的健康发展.以创新为动力,以推动市政行

业可持续发展为目标,努力实现效益的最大化,

充分发挥资源配置和资金的基础性作用,以"三

个有利于"为标准,按照"产权清晰,政企分开,

管养分离,权责分明,管理科学"的要求,建立和

构筑起精简,高效的政府管理体制,培育统一开

放,有序竞争的市政设施养护作业市场,积极推

进市政行业企业化经营,社会化服务,产业化发

展.

一

无锡市市政设施养护管理现状

l,目前市政设施养护管理体制情况

自20世纪80年代以来,无锡市的市政设施

养护管理按照"两级政府,两级管理"的模式在

运作,市区两级政府在市政设施养护管理工作中

发挥了重要作用,并产生了积极影响.市区两级

都设有市政设施养护管理单位（不含区划调整后

的锡山区,惠山区和新区）.市级层面上,主要负

责城市主干道,次干道的道桥及附属设施的日常

养护管理;区级层面上,负责所在行政区域内的

l4米以下道路,雨水管和14米以下道路上的跨

径20米以下的桥梁及附属设施的日常养护管

理.市管道路面积为459.73万平方米,桥梁l93

座,泵房9座;各区管道路面共l60.95万平方米,

桥梁21座,下水道长度711.2公里（不含2002

年以后竣工验收工程量）.按建设部颁发的《全

国市政工程设施养护维修估算指标》（1994年）

进行估算（扣除大修费用）,所需市政设施养护

经费4499.7万元.而2004年度政府实际拨发经

费仅为l7l0.4万元,占估算经费的38.0l%,资金

缺口较大.

2,当前市政设施养护管理体制所存在突出

矛盾和问题

（1）养护体制尚不健全,养护技术参差不齐.

我市目前推行的市政设施养护体制仍是"生产

者"与"管理者"二合为一,由于"生产者"与

"管理者"责任交叉,难免出现相互推诿扯皮的

情况,一旦发生养护质量问题,很难追求其责任,

尚未完全摆脱计划经济的管理模式.由于延续以

前的管理模式,易造成养护队伍缺乏市场竞争意

识,存在着工作欠主动性,积极性和进取精神,且

养护水平参差不齐,甚至还存在着原始的生产工

具和生产方式,技术水平和机械化程度不一,造

成市区二级市政设施养护管理水平差距逐渐拉

大.

（2）养护经费缺口较大,养护管理矛盾突

出.主要表现为:

一是认识不到位.市政养护单位

由于政府所支付的养护经费不足,有重建设,轻

管理,注重经济效益,忽视管理效益和社会效益

的现象.二是养护维修机构的作用没有凸现.我

市市区两级市政单位,既承揽市政工程建设项

目,又从事路政执法管理,进行市政养护作业,还

兼顾第三产业的经营服务,为实现利益最大化,

拓展单位生存和发展空间,而将主要资源（人员,

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NAL『,～GMU～,CP￡-W0RKSNO.2.DEC.2005

技术,资金,设备）投放到承接工程项目和生产经

营上,忽视了市政养护管理工作的突出位置.三

是缺乏资金投入.多年来用于市政设施养护维修

费,都由财政部门列入计划拨付使用,随着城市

建设扩大,市政设施量的不断增加,支付的市政

设施维护费增加甚微,对市政设施的维护欠帐太

多,造成养护管理不到位,仅靠市政养护单位在

承接工程项目有限收益中调剂解决,势必影响市

政养护工作的正常进行和养护质量的提高.四是

受体制机制的制约,参与市场竞争能力不强.长

期以来由于受计划经济影响,市政行业由政府统

管包办,政企不分,事企不分,管养不分;内部机

制僵化,观念陈旧,安于现状,机构臃肿,人浮于

事,缺乏生机和活力,管理水平落后,管理效益低

下,与社会主义市场经济体制和城市建设事业发

展不相适应.

二,目前无锡市市政设施养护作业权市场化

的范畴

1,城市道路,包括车行道（快车道,慢车道,

混合车道）,人行道,路肩,广场,匝道,路名牌:

2,城市桥梁（含人行天桥）:

3,城市排水设施,包括城市雨水管道,出水

口,检查井（盖）,进水井（盖）.

三,我市市政设施养护作业权招投标已趋雏

形

1,市政设施养护作业权招投标依据

市政设施是为市民服务的公共产品,市政设

施养护作业权只有通过市场化运作模式,才能运

用商品经济的一般规律对养护工程质量和经费

进行有效地控制和管理.根据无锡市建设局,无

锡市市政公用事业局,无锡市园林局,无锡市财

政局联合颁发的锡建城（2003）19号,锡财建

（2003）9号文"关于印发《无锡市市政道桥,园

林绿化养护管理实施意见》的通知"精神,针对

我市市政设施养护管理现状,借鉴市政工程建设

施工招投标模式,我们尝试了市政设施养护作业

权市场化的运作.本着"公开,公平,公正"的原

则,对2002年以后竣工验收的城市道路的养护

作业权进行了公开招投标,从目前实施的情况来

看是成功的.

2,市~zi~.m~r--护作业权招投标程序

（1）确定招标方式:

本着"公开,公正,公

平"的原则,在全市范围内具有市政设施养护三

级资质的施工企业中进行市政设施养护作业权

的公开招投标,择优选择中标单位.

（2）发布招标公告:

将拟招标的道路在《无

锡市市政公用事业局信息网一公示栏》进行信息

发布,明确招标人,拟招标道路名称,资质等级要

求,投标单位报名时需提交的预审资料和报名日

期,发标日期,开标日期等.

（3）编制和发售招标文,fee,召开标前会:

召

集通过资格预审的投标单位开标前会,发售招标

文,fee,如投标单位对招标文,fee有疑问,应在收到

招标文件2日内以书面形式向招标单位提出,招

标单位将予以书面答复,并分发到各投标单位.

（4）接受投标文件,开标,评标,公示评标结

果:

接受标书符合招标文件要求的投标文件,实

行当场开标,按照招标评分细则由专家组成的评

标小组进行评标.招标采用百分制评分方法,评

分保留小数点后两位,综合得分最高为中标人.

具体分值为企业信誉l0分,施工组织设计20

分,报价70分.整个开标,评标过程由招标单位

主持,市建设局,财政局,市政公用事业局的领导

对开标过程进行指导和监督,并组成开标领导小

组进行重大事宜的决策.最终将评标结果在《无

锡市市政公用事业局信息网一公示栏》上进行公

刁o

（5）确定中标人,发出中标通知书:

经公示七

天无疑议后,综合评分最高者为中标人,同时核

发中标通知书.

（6）订立道桥养护作业权施工合同:

无锡市

市政公用事业局作为发包方与中标单位签订为

期五年的《无锡市市政设施养护作业权合同》,

明确相关的责任和义务,移交有关设施资料.

3,市政设施养护作业权养护维修具体要求

市政设施养护除需满足《城市道路养护技术

规范》（cJJ36—90）和《城市桥梁养护技术规范》

（cJJ99—2003）外,要充分体现市政设施养护的时

效性,满足城市交通畅通的条件,发挥市政设施

应有的功能.

（1）城市道路的养护:

中标单位应对《城市

道路养护技术规范》（cJJ36—90）标准中所确定

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沥青,水泥混凝土路面车行道损坏病害进行日常

养护维修,使病害处理在萌芽状态.其中沉陷,碎

裂,坑槽要求在三个工作日内完成病害处理,网

裂,拥包,搓板,脱皮等病害要求在-L个工作日内

处理完毕,唧泥,缝料散失,错台,板边断裂等病

害应在一个月以内予以修复.

（2）桥梁的养护:

中标单位在桥梁养护作业

中,应根据桥梁的不同病因,严格按《城市桥梁养

护技术规范》（cJJ99—2003）的要求进行日常的

巡查和维护,发现病害及时修补,以确保桥梁安

全运行.

（3）人行道（含侧平石）的养护:

人行道的

日常养护要做到无坑洞,错台,拱起,沉陷和缺

损,发现病害应在三个工作日内予以修复,保证

人行道完好平整.

（4）排水设施（不含城市污水）的养护:

要

求中标单位对排水管道的疏通确保沟管畅通,检

查井,收水井框盖完好吻合,检查井,收水井内的

积淤不超过管径的1/5,井圈和井盖开裂,丢失应

在24小时之内补修装配完整.

4,市政设施养护作业权维修质量考核及付

款方式

（1）养护质量考核:

实施市政设施养护作业

权的道路,一旦中标,中标单位应严格按照《城市

道路养护技术规范》（cJJ36—90）和《城市桥梁养

护技术规范》（cJJ99—2003）标准进行日常养护,

达到养护质量验收要求的,按考核办法支付养护

经费,未达到养护质量验收要求的,除重新返工,

费用由中标单位承担外,并按该养护工作量的

10%予以处罚,以确保中标期内市政设施的完好.

（2）付款方式:

按季考核,支付养护经费.中

标的养护经费按五年平均安排,养护作业权以一

年为一期支付期限,前三个月经上级主管部门考

核,达到市政设施养护质量标准支付年经费的

20%,中六个月支付年经费的55%,后三个月经

审计支付年经费的15%,留10年经费作为质

量保修金.

（3）加强养护维修质量的考核,确保路平,

桥畅,雨水不积水.实施市政设施养护作业权市

场化运作后,中标单位均认真履行投标承诺,坚

持每日巡查制度,发现病害及时修复,让病害消

灭在萌芽状态.特别是那些具有市政养护资质的

非市政养护专业的施工企业,他们专门成立养护

公司来对中标的路段进行管理和考核,养护质量

的好坏直接与职工的收入挂钩,确保了综合设施

完好率达到招标承诺.2004年下半年,无锡市市

政公用事业局作为业主对市政设施养护作业权公

开招标的项目,依据《城市道路养护技术规范》

（cJJ36—90）进行检查,考核,均达到了较高的养

护质量水平.同时,我们按检查,考核结果,及时

支付了养护经费.

四,市政设施养护作业权周期的确定和养护

经费的测定

根据城市道路设计年限十五年,我们将十五

年分为三个五年周期分别进行市政设施养护作

业权的招投标,2004年我们先后两次对l2条道

路进行了第一个五年市政设施养护作业权周期

的招标,总计道路长度25.89公里,道路面积为

78.34平方米（含16座桥梁）,各类口径的雨水

管道计58.79公里.经由专家组成的评标小组的

综合评分,市区四家具有市政设施养护资质的单

位获得了第一个五年市政设施养护作业权.

依据《全国市政工程设施养护维修估算指

标》（一九九四年）标准,我们对拟招标的路段进

行测算（扣除大修费用）,将道路设计年限十五

年分为前,中,后三个五年周期,由于道路在j个

五年使用周期中市政设施完好状态不一样,我们

在会同市政府有关部门商议后,采用《全国市政

工程设施养护维修估算指标》（一九九四年）标

准进行测定（扣除大修费用）,每个招标路段的

十五年市政设施养护估算总费用,分配到每个养

护周期,前五年占15%,中五年占35%,后五年占

50%,以此作为政府对市政设施养护作业权经费

的计划控制.

在具体的招标过程中,标底的测算基础是根

据具体道路的建造年代,等级,现状和交通条件

等因素进行调整后确定的.各投标单位则是通过

现场踏勘,根据交通,道路现状,材料价格以及企

业自身管理手段和成本核算等情况,进行认真调

查后自行报价.其中标底的测算方法:

其一按《估

算指标》计算每一标段每年的养护费用,乘以15

年（道路设计年限）,得出养护总费用,本次招标

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NANJING~'1UNICPALWORKSN0.2D旦5

为前五年,其五年的养护经费为15年养护总费

用的l5.其二依据《估算指标》分别测算道路

路面,桥梁,人行道,雨水管等维修率,根据维修

率得到投标报价中的数量,然后计算单价和合

价.其三招标单位提供的养护维修率,仅供投标

单位参考,招标单位在编制标底时,将对道路设

施量在5万平方米以上和5万平方米以下的养

护维修率作不同幅度的调整.其四投标单位应综

合以上测算方法,对所投标段根据市场风险和道

路现状预测养护成本后决定投标报价.

上述前五年12条道路市政设施养护作业权

通过公开招投标,其测算费用为1281,26万元,标

底为777.86万元,中标价为730.8'7万元,比标底

下降了9.38%,比测算费用下降了42,96%,达到

了预期的养护费用低,养护质量高和政府放心,

市民满意之效果.

五,实施市政设施养护作业权市场化运作的

优点

实施市政设施养护作业权招标有利于养护

单位提高思想认识,增强市场竞争意识;有利于

深化养护单位经营机制,推动各项养护工作的全

面展开;有利于建立健全养护目标成本管理的基

础工作:

有利于提高养护质量水平;有利于推动

"管养分离,管干分离",加快体制改革,积极推

进市政行业的持续发展.

六,实施市政设施养护作业权市场化运作需

要完善的问题

1,切实加强业主的监督力度.市政设施养护

作业权市场化运作后,政府应尽快建立市政养护

行业监管中心,对实行市场化运作的市政设施进

行监督,管理和考核,使政府有限的资金能够实

现社会效益的最大化.目前,由于没有建立市政

趣

养护行业监管机制,则由市政公用事业局作为业

主来监督,管理和考核,但事业局没有足够的人

手,且仅靠季度考核也是不够的,需要加快以"管

养分离,管干分离"为目标的rf『政养护行业的体

带0改革.

2,在市政设施养护作,I权的招投标上,政府

为了节省投资往往采用低价中标法,有些市政设

施养护企业规模较大,机械化程度较高,企业成

本相对就较高,往往有时很难中标.有些市政设

施养护企业规模较小,机械化程度低,往往用压

低投标价格来获取道路养护作业权,但可能达不

到政府预期的养护质量好,社会效益好,养护经

费低之效果.

3,市政设施的应急抢险是一项重要的工作,

但应急抢险的时间,地点,费用很难预见,一旦这

项工作以投标的方式发包给非专业或无专业抢

险队伍及其机械设备的单位,后果不堪设想.因

此,建议业主在选择承包商时应充分考虑养护单

位的应急抢险能力,尽量把市政设施养护工程发

包机械化程度较高的专业队伍.

2004年,我们通过对新建竣工的道路,桥梁

市政设施养护作业权进行了公开招投标,有效地

尝试了市政设施养护作业权市场化运作模式,它

不仅实现了I节政设施养护作业,t,Zrb-场化运作,而

且可以规范市场行为,强化政府监管,控制养护

经费,确保养护质量.今后我们在对新建竣工的

道路,桥梁市政设施养护作业权进行了公开招投

的同时,对老的市政设施在进行认真调查的基础

上,做好各方面的细致准备工作,按15至20万

平方米的规摸为一个招标单元,进行市政设施养

护作业权公开招投,全面实施市政设施养护作业

权市场化运作.

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