浅析香港工程项目管理体制和管理特点.docx
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浅析香港工程项目管理体制和管理特点
浅析香港工程项目管理体制和管理特点
高锐
摘要：
香港与内地工程项目管理在管理体制和管理特点上有着比较明显的区别。
本文主要从业主的角度介绍了香港工程项目管理体制和管理特点，并分析了香港建筑业的优势，对内地工程管理工作的改进方向提出了几点意见。
关键词：
工程管理；管理体制；管理特点；环境安全
目前，我国建筑业蓬勃发展，在不断的“走出去”“引进来”口号的感召下，我们国内一部分优秀的建筑企业迈出了国门，走向了世界。
但是，我们也许忽视了我们在工程管理领域存在与国际上先进企业的差距。
本文在归纳香港建筑业的管理体制和管理特点同时，目的在于分析我们存在的诸多不足和关键的薄弱点，探讨我们的改进方向。
一、项目背景及简介
（一）项目背景：
香港延续十年防止山泥倾泻计划
香港土木工程拓展署对于那些在该处成立以前建成而可能构成性命及财物危险的政府及私人人造斜坡及挡土墙，肩负进行初步勘察的责任。
土木工程拓展署亦负责为其它政府部门进行一些主要斜坡的巩固工程。
自一九七六年以来，香港政府进行了一项名为防止山泥倾泻计划的长远计划，并已动用了约139亿元（截至二○一○年七月一日）进行有关研究和工程，以巩固不符合标准的旧斜坡（指建于土木工程拓展署成立前的斜坡）。
这项计划由土木工程拓展署的防止山泥倾泻科负责。
在防止山泥倾泻计划下，香港政府会按优先风险次序，为土木工程拓展署于一九七七年成立之前已存在的人造斜坡进行勘察。
（二）项目简介：
香港延续十年防止山泥倾泻计划斜坡治理工程GE2007/24、GE2007/39合约之FR65、FR48、DC497项目，位于香港大屿山森林郊野公园内和沙田大埔道马骝山段。
现三个项目已经基本完结，计划在2010年11月正式完工。
二、香港工程建设管理体制
香港实行高度自由和开放的资本主义制度，政府对各种经济活动的管理一直奉行“积极不干预”政策。
对于工程建设，香港主要借鉴英国的管理模式，并在长期的实践和探索中形成了一套独具特色的政府工程与私营工程分开管理的管理制度。
这套管理制度非常有效地管理着香港持续几十年的大规模、高速度的基本建设活动。
（一）、香港工程建设的管理机构
按照投资来源不同，香港把建设工程分为政府工程和私营工程两大类。
两类工程分属不同政府部门按不同管理模式进行管理。
1、政府工程（公共房屋除外）由工务局实施统一的管理。
工务局作为政府的一个政策局，主要负责政府工程建设的有关政策、计划的制订与监督落实，而具体工程的建设与实施工作则按专业分工，分别由建筑署、土木工程署、路政署、水务署、渠务署、拓展署和机电工程署等7个专业工程部门负责。
公共房屋作为涉及社会稳定、影响经济发展的特殊商品，其建设与管理另设一个专门机构一一房屋署负责。
命而公共房屋的政策与计划则由房屋局统一管理。
2、私营工程作为建设工程的一个重要组成部分，按法例监管其建设与使用是政府的重要职责，香港政府设置一个专门机构一一屋宇署，负责私营工程的设计审查、施工监管、竣工验收、楼宇使用及维修监督等工作。
私营工程建设政策的制订则由规划地政局负责。
从工程建设管理机构的设置看，香港工程建设管理体制有四个特点：
一是决策权与执行权分开，工程建设的政策及计划的制订由政策局负责，而政策及计划的具体执行则各执行部门负责，形成各司其职、相互监督的机制；二是政府工程与私营工程区别对待，分属不同的政府部门管理；三是政府工程建设管理职能相对集中，除公共房屋由房屋局/房屋署负责管理和建设外，其它政府工程建设统一由工务局集中管理，其它政府部门不再设置工程建设与管理的机构；四是按专业化分工与社会化协作的现代大生产原则，设置8个专业工程部门（含房屋署）分别负责各专业工程的建设与管理工作。
（二）、香港政府工程的管理制度
香港政府每年批出的政府工程合约超过200亿港元，工程量比较大。
为了用好纳税人的每一分钱，充分发挥政府工程的投资效益，香港政府在多年实践基础上建立了一套管理严密、运作畅顺的政府工程管理制度。
1、政府工程的认可承建商制度
为确保承办政府工程的承建商在财政、专业知识、技术、管理和施工安全等方面达到一定水平，香港政府工务局一直推行公共工程认可承建商制度。
政府工程除个别特殊情况外，一般只邀请“公共工程认可承建商名册”内的承建商参与投标。
申请纳入“公共工程认可承建商名册”的基本条件是，必须按照《商业登记条例》第2条规定在香港设立公司及办事处，并要求在香港聘用不少于指定数目的具有一定学历及有本地工作经验的全职管理及技术人员。
目前，认可承建商的总数有914家，分为“公共工程认可承建商”和“公共工程认可物料供应商及专门承建商（简称专门名册）”两大类。
按工程专业划分，第一大类承建商分为建筑、海港、道路与渠务、水务、地盘平整5个工程类别；第二大类承建商分为空调及制冷、防盗及保安、电器、消防、升降机及自动梯、道路标志等51个工程类别。
一个承建商可被纳入其中一个或多个工程类别。
按照承建商的规模和实力划分，第一大类承建商又分为甲组、乙组、丙组三个等级，不同等级的承建商允许竞投的工程规模不同。
目前的具体规定为：
甲组承建商只允许竞投合同价2000万港元以下的工程，乙组承建商只允许竞投合同价5000万港元以下的工程，丙组承建商允许竞投合同价5000万港元以上的工程。
香港自1997年5月加入世贸组织政府采购协定后，在认可承建商注册中基本取消“本地”和“外地”的分别，但目前外地承建商只能申请纳入丙组名册，即只能竞投合同价5000万港元以上的工程。
为了客观、公正地评核承建商在履行工程合同期间的工作表现，工务局制订了一套科学合理的评核办法。
评核内容由工作素质、进度、地盘安全、环境污染管制、组织、一般责任、工业意识、资源、设计（仅限于设计及建造合约）、处理紧急情况等10个项目组成。
评核工作由各工程部门负责，从工程合同开始每3个月评核一次，直至工程完成并取得保养期完结证明为止。
每次的评核报告均作为重要资料，由负责评核的工程部门直接通过电脑网络录入工务局的“承建商管理资讯系统”。
对于工作表现欠佳或违反规则的承建商，工务局会视其情节轻重分别给予警告、自愿暂停投标、强制暂停投标、降格、降级、除名等处罚。
2、政府工程的顾问公司制度
香港政府工程项目的可行性研究、规划设计、施工监管和成本控制等工作，一般由政府各工程部门进行。
但在政府人手不足、工程需特别专门的知识或工期要求特别紧急时，政府也会聘请顾问公司。
为保证所聘用的顾问公司有较高的服务水平和质量，香港政府对顾问公司实行登记制度。
一般情况下，只有登记在册的顾问公司才会被政府考虑聘用。
登记入册的标准包括顾问公司在香港的历史经验、所聘职员的个人资历及经验、在香港的设施和以往被公营或私营机构聘用时的工作表现等。
目前，工程及有关顾问遴选委员会登记在册的顾问公司共约120家；建筑及有关顾问遴选委员会登记在册的顾问公司共约100家，分为建筑、结构工程、屋宇装备工程、工料测量、园境及特殊专业（如土力工程、隔音处理等）共6个类别。
根据各家公司所拥有的技术力量和过去的工作表现，登记在册的顾问公司分为两个或四个等级（特殊专业除外），并明确规定每个等级允许竞投的最高合约金额。
登记在册的顾问公司每年必须提供最新的资料，其等级每年检讨一次。
顾问公司的聘用由各工程部门按一定程序进行，但为了保证聘请工作的公平合理，香港政府设立了3个顾问公司遴选委员会一一工程及有关顾问公司遴选委员会、建筑及有关顾问遴选委员会和中央顾问公司遴选委员会，负责顾问公司遴选、聘用的监管及审批工作。
其中，工程及有关顾问公司遴选委员会负责审批土木工程署、渠务署、机电工程署、环境保护署、路政署、拓展署、运输署、水务署和规划署聘请工程顾问公司事宜；建筑及有关顾问公司遴选委员会负责建筑署聘请建筑顾问公司事宜；其它工作的顾问公司聘请事宜则由中央顾问公司遥选委员会负责。
为了加强对顾问公司的管埋了香港政府制订了一套量化的考核办法来评核顾问公司的工作表现。
工作评核每三个月进行一次，每个阶段工作结束须进行阶段评核，合约完成时进行总结评核。
如果顾问公司在一个项目中多次或同时在多个项目中被评核为“表现欠佳”，将会受到警告、责令改进、降级、暂停聘用、取消认可资格等处罚。
3、政府工程的招标投标制度
香港政府工程的招标投标制度以“达到最佳经济效益”和“保持公开及公平竞争”为政策原则。
具体的招标组织工作由各工务部门按规定的程序进行，而招标的最高决策机构是财政司司长委任的两个投标委员会一一中央投标委员会和工务投标委员会。
其中，中央投标委员会负责审批价值超过3000万港元的建造及其它工务工程标书；工务投标委员会负责审批价值不超过3000万港元的建造及其它工务工程标书。
香港政府工程主要采取公开招标、选择性招标、单一及局限性招标、资格预审招标等4种方式进行招标。
其中，选择性招标是最主要的招标方式，招标项目数量占96%以上。
这种招标方式实际上也是公开招标，不过只允许已纳入工务局认可承建商名册的承建商投标。
政府工程的招标公告和中标结果按规定须在政府宪报、互联网上公布，必要时还需在本地或国际报刊上刊登。
标书的评审工作，一般由各工程部门自行组织进行评审工作完成后，负责招标的工程部门须向投标委员会提交一份推荐中标人及其它建议的报告，由投标委员会审批决定中标人。
一般情况下，香港政府工程按“低价中标”的原则进行评标，但投标价格最低者未必一定能中标。
投标书是否符合招标书所列的条款及规格、公司的技术及财政能力、过往不良行为记录、能否依时完成工程、完工后的支持及服务、操作成本（如耗电量）及维修费用等，都是评标时必须考虑的重要因素。
不推荐最低标价的投标者作为中标人。
招标部门须在提交投标委员会的报告中详细说明原因。
目前，香港政府正在研究制订有关评标的指引，以规范标书评审工作，避免过渡的恶性竞争。
4、政府工程合约管理及工程款支付制度
香港政府工程的合约，主要有6种类型：
（1）、附有工料清单按量数付款的工程合约；
（2）、附有工料定价表按量数付款的工程合约；
（3）、附有确实工料清单的总价合约；
（4）、附有图则及规格的总价合约；
（5）、设计兼建造合约；
（6）、补偿成本合约。
香港政府一般使用的标准合约文本，目前标准合约文本有：
（1）、香港政府建筑工程合约；
（2）、香港政府土木工程合约；
（3）、香港政府小型建筑无工程量合约；
（4）、香港政府建筑工程期限合约；
（5）、香港政府机电工程合约；
（6）、香港政府分包合约；
（7）、香港政府指定分包合约；
（8）、土木工程ACP（用于机场核心计划工程）；
（9）、建筑工程ACP（用于机场核心计划工程）。
这些标准合约文本参照国际通用的建筑工程合约条款，结合香港实际经过多次修改完善形成的。
香港的实践证明，规范的标准合约文本对加强政府工程管理，减少不必要的索赔和纠纷起到了非常重要的作用。
香港政府工程实行集中支付制度，所有政府工程的工程款均先由各工程部门的项目管理代表签字确认已完成的工程量，再交由库务局根据工程进度和合约规定统一支付，其它政策局或工程部门均不设立任何可支配工程款的账目。
5、政府工程的保险制度
同其它行业相比，建筑业的风险比较高，且风险造成的损失也是业主、承建商和顾问公司无法承担的。
为了确保工程建设的顺利进行，保障政府及公众的利益，香港政府工务局1994年7月发布的第13/94号通告规定，在工程特别容易受损毁及承建商可能不能承担修复工程所需费用的情况下，可考虑购买工程项目保险；在地盘环境或工程本身的因素会使公众有危险或有很大机会对邻近房产造成承建商无法承担的损失的情况下，可考虑购买第三者保险。
但政府工程购买保险，须取得一个酋长级薪级表第二点的官员批准。
香港政府工程顾问合约规定，顾问公司要购买专业责任保险，以赔偿政府或第三者向顾问公司提出的索偿。
购买保额按顾问服务的种类而定，现行规定为：
一是可行性研究顾问服务，需购买的保额相当于估计的顾问服务费，最高保额为2500万港元，最少为100万港元；二是勘测、设计及建造顾问服务，需购买的保额相当于顾问服务费的2倍，最高保额为8000万港元，最少为500万港元?
保险的有效日期由顾问服务开始之日算起，直至顾问服务完成后的6年内。
在承保期内，顾问公司每年需提交一份由保险公司签发的证明书，以证明保单是有效的。
如顾问公司已为本身的整体业务购买了责任保险，且保额已足够大，可免除为个别顾问合约再购买保险。
（三）、私营工程认可人士制度与工程建设监管
认可人士制度是香港针对私营建筑工程的监管而设立的管理制度。
香港《建筑物条例》规定：
每一个由他人代为进行建筑工程（或街道工程，下同）的人，须委任一名认可人士作为建筑工程的统筹人。
认可人士由符合资格的注册建筑师、注册结构工程师和注册测量师出任。
目前，全港共有认可人士约1300名，其中由注册建筑师出任的900多名，由注册结构工程师出任的200多名，由注册测量师出任的100多名。
认可人士作为政府注册专业人员，负责签字确认所统筹工程报建图纸及有关资料符合技术规范与有关法规，并对工程质量承担主要的责任。
一般简单的工程，可直接由认可人士负责工程的筹划、设计、报建、施工监理、竣工验收全过程统筹及顾问工作；结构复杂或重大的工程，由需另外委托结构工程师进行工程结构的设计及监管工作，而工程筹划、设计审查、报建、施工监理、竣工验收等统筹工作还是由；认可以负责。
香港法例规定，除工程设计文件及有关资料外，认可人士在申请工程开工前还需向屋宇署提交一份工程监工计划书。
认可人士对工程建设的监督，可委任的技术适应人士数量、技术水平等级以及巡查的频率，由认可人士根据工程的复杂程度、规模大小和屋宇署颁发的监工计划书技术备忘录的要求，在监工计划书中确定。
屋宇署作为私营工程建设的监管部门，主要职责是审查批准认可人士已签字确认的建筑图则、发放建筑工程开工许可证、监督工程建设、签发建筑工程入伙纸和满意纸等。
监督主要以定期巡查和突击检查两种方式进行，监督内容主要是检查工程建设是否严格按图则和有关法例进行，以及认可人士、注册结构工程师、注册承建商是否按监工计划书的要求履行其职责。
在监督检查中如发现有违规违法行为，屋宇署有权责令工程停工、拆毁建筑物以及处分或检控认可人士、注册结构工程师、注册承建商等有关人员。
（四）、香港工程建设的分判制度
工程分判制度是国际上通行的一种体现建筑业特点的生产经营方式。
在香港，大型的建筑商一般不直接从事施工作业，他们承接到工程项目后把大部分施工作业分包出来，有的甚至把整个工程都分包出去，而自己只从事工程进度、质量与气安全、材料供应、设备订货、成本控制等管理工作。
分包商接到分包工程后，还可以按合约的规定进行再分包。
香港的工程分判已有很长的历史，这是社会化大生产分工协作的结果，同时能有效解决工程量不稳定和劳工人手不足带来的问题。
但香港的工程分判一直被视为企业的一种商业行为，是否分判，如何进行分判，由承建商自行决定，政府或业界一直没有制订过适当监管分判行为的规例和措施。
目前，这种不受控制和监管的分判制，也给工程建设带来一些不好解决的问题，如多层分判后的分包商，与总承包商无直接的合约关系，总承包商不好直接监控和有效协调各个分包商的工作，特别是出现问题时不好界定有关责任；又如工程层层分包，特别是无实质意义的整体转包，费用经过层层截留，使实际承担工程施工的底层分包商已无利润可言，结果只好偷工减料、以次充好来降低成本，工程质量得不到保证。
近年，行内已有不少人批评这种不受监管的分判制，多层分判已被有关方面列为导致香港建造工程质量不高、未能达到有关要求和标准的重要原因。
对于分判制存在的问题，香港建造业界的有关机构和部门正在研究解决的办法和措施。
香港建造业检讨委员会于2001年8月完成的“检讨报告书”提出的改进措施有：
（1）以“有组织专业分包商制度”为基础，逐步推行分包商注册制度，要求总承商只可聘请注册分包商，以保证分包商的基本素质；
（2）禁止工程合约的整体转包；
（3）加强对分包商工作表现的评核和监管；
（4）提供培训，提高分包商的技术和能力。
（五）、香港建造业劳务工的培训教育制度
为提高建造业劳务工的基本素质和技能，香港依照《工业训练（建在造业）条例》，于1975年9月成立了建造业训练局，专门负责全港建造行业的技工、技术人员和操作员的技能培训和测试工作。
目前，该局共有教职员工616人，设有4个训练或测试中心（总建筑面积共为66702平方米），另外还设有4个临时训练场（占地面积共为60570平方米）。
建造业训练局的经费主要来自建造业本身，法例规定全港造价超过100万港元的建筑工程均需按工程费的税的比率缴纳训练税。
建造业训练局提供的训练课程有三大类：
一是全日制课程班，主要招收中三或中五的毕业生，学习l时间为一年；二是成年全日制短训课程班，主要为社会上有意向转到建造行业来工作的成年人开设。
学习时间为2个星期到6个月；三是业余训练课程班，主要为业内在职人员进一步提高工艺及管理水平而开设。
2001/2002年度，建训局共提供了超过10万个培训名额。
建造业平安卡课程是香港《工厂及工业经营（修订）条例》规定的所有建造业从业人员必须参加学习的强制性训练课程。
训练课程的时间为l天，完成课程学习并通过测试者，可获得建训局颁发的为期三年的“平安卡”。
到目前止，建训局已发出超过35万张“平安卡”。
对于拆建楼宇、木模板、外墙安装、搭竹棚、扎钢筋等危险性较大的工种，建训局提供为期两天的针对不同工种进行安全训练的课程。
参加学习并通过测试者，可获发为期三年的“超级平安卡”。
香港法例已明确规定，所有进入地盘的施工及管理必须配带“平安卡”，否则以违法论处。
香港强制推行“平安卡”制度，为提高全港建造业的安全意识，促进建设工程的安全生产起到了积极的作用。
为配合建造工人注册制度的推行，香港建造业训练局自90年代起逐步开展考核或评定建造业工人技术水平的测试工作，目前全港已有超过6万人参加了测试。
香港政府有关部门也积极支持建训局的测试工作。
房屋署于1995年4月起在其批出的合约中规定，参加工程建设的技工或操作员需有一定比例具备建训局认可资格。
建筑署也于1996年7月起在工程合约中提出同样的要求。
为了吸引较高素质人员加入建造行业，保证报读训练课程的学员安心学习，香港建造业训练局对报读训练课程的学员均提供一定的生活和交通津贴。
如全日制课程班学员津贴为每人每月1500-2100港元，成年全日制短期课程班学员为每人每月2l00-3600港元。
学员津贴费用从训练税费列支。
三、香港工程项目管理的特点
香港这个只有一千多平方公里的地区，由于某特殊的地理和历史位置，作为国际化的大都市，尤其是在近二、三十年间，其建筑业发展迅速，不论建筑技术还是建筑管理，都取得了骄人成绩，在国际上处于领先地位，下简要分析其项目施工特点。
（一）、工程项目管理的外部环境——政策、金融、营商环境
1、政府方面
由于香港人多地少，经济发展迅速，人口急剧增加，因此，香港政府十分重视香港的发展规划，研究并制定了较详细的近期发展计划和粗略的远期发展规划。
政府进行宏观控制，统一规划。
除了政府自行发展工程建筑外，更不时买地于私人集团，允许私人集团在政府蓝图控制的范围内自由发展，为香港的建造业提供了广泛的发展空间。
2、资金方面
作为国际金融中心之一的香港，金融市场稳定，资金充足，对香港建造业来讲，是一个极为有利的条件。
香港政府每项工程的规划、立项、发展等，都有一套严格的管理制度，无论是政府工程，还是私人工程，建设资金必须到位，确保工程项目建设需要。
如果资金不足，造成项目建设周期延长，那么业主多付出的地皮利息及赔偿承包商的损失数额将是很大的，甚至造成业主破产，所以资金不足的业主是不敢轻率发展项目的，而要发展的项目，资金则是有保障的。
3、社会服务方面
香港有一套完善的社会服务系统和法制系统，无论是政府部门、社会团体，还是私人机构，都拥有大量的高素质人才和严格的承诺制度，充分接受内部和外部监督，高效率、高质量的工作不仅对香港建造业的发展起到了良好的保障作用，更对香港整个社会的发展起到重要的作用。
（二）、工程项目管理内部环境——承包商
1、经营机制灵活
承建商对所承建的工程采用灵活多样的经营方式，转包、分包、包工不包料、记日工等。
工程分包日益细化，并且越来越彻底，有些工作甚至可分包到工序，如钢筋绑扎、支立模板、浇筑混凝土等工序均可单独分包。
这样分包有利于专业化施工，有利于保证施工速度和质量，有利于降低承包商的成本。
承建商一般不会亲自完成工程，而是将其分包，因此承建商本身雇员大都是从事管理工作，管理层与劳务层充分分开，承建商基本不存在养工人的问题。
2、总部支援服务
香港地域跨度小，再加上通讯、交通十分发达，承建商总部为加强项目的统一管理，充分有效利用资源，优化组合，降低成本，而大都采取了总部集中控制与项目部局部放权相结合等一系列有效措施，抓住重点，兼顾一般，该统的一定要统，该放的一定要放，如工程的分判，材料的采购，成本的分析、考核都由总部直接负责，项目部的其它工作，总部随时提供支持服务。
3、项目部精干灵活
项目部依据项目而成立。
由于总部提供了充分的服务，而使项目部的工作相对减少。
项目部的主要职责就变为组织、管理、协调、监督、控制，确保项目合同目标的全面实现。
项目部人员全部实行聘任制，因事设人，精干高效。
香港的工资水平在世界上也算比较高的，这就促使了项目部的人员随着工程进展的需要而增减。
在香港，用人机制灵活，老板可以炒雇员，同样地，雇员也可以炒老板，香港去年的转工率高达15%就充分说明了这一点。
（三）、工程项目施工过程方面
1、三大控制
三大控制即项目成本控制，项目进度控制、项目质量控制。
成本控制则项目管理的重中之重。
在香港，这项重要的工作，权力集中掌握在总部，即工程的分包、材料的采购、成本的计划、核算、分析、考核都由总部负责，而其必须的基础工作，如工地每天的进度、用工、用料、机械费用及其它开支等项目部都有详细而准确的记录，并纳入该项目信息管理系统，以便总部随时进行成本核算、分析、控制。
进度控制是业主要求的主要项目之一。
一般合同中，对工期的要求都是很严格的，工期推迟，承包商受罚；工期提前，承包商无奖。
进度控制大都采用网络计划和线性图示相结合的方法，这样对工程进度及影响程度的掌握，既直观、又便于分析。
在自由竞争和市场经济条件下，时间就是金钱的观念得到了充分的体现。
质量控制同样是业主要求的合同目标之一。
质量标准在其标书中有明确的规定，只要达到标准即为合格，否则为不合格，并不存在优良的等级，更不存在优质优价的问题，可见质量成本的概念无论是在业主，还是承包商的心中都有了深刻的认识。
2、三种管理
三种管理即项目合同管理、项目信息管理、项目安全管理。
项目合同管理的目的就是要求合同双方能够严格履行合同，确保项目合同目标的全部实现。
香港有适合不同类型工程的标准合同文本，其中包括政府的和私人的。
合同管理人员一般素质较高，对合同的精神理解透彻，合同文本严密，便于管理。
合同应用广泛、凡涉及到双方责任、权力、业务等有关事项的，均以合同出现，即使是工地雇用的临时清洁工，也是有合同的。
可以说，一切工作合同化、标准化。
项目信息管理日趋完善，ISO9000质量认证工作的深入开展，为信息管理及资料积累奠定了良好的基础，成本的分析，核算，工程的索赔都需要详实而准确的资料，“空口无凭，立字为据”，说明了文字资料的重要性。
电脑的广泛应用，使得项目工地的各种信息资料积累齐全、标准，且反应及时，便于管理层决策
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