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影响和制约建筑市场健康发展的主要因素和对策8

影响和制约建筑市场健康发展的主要因素和对策

影响和制约建筑市场健康发展的主要因素和对策河南省焦作市建设工程招标办公室王怀军[内容提要]建筑活动满足着人民群众的生活保障和社会发展需求，建设工程招标投标维系着建筑市场竞争的起点公平，致力于实现市场秩序的全面好转和源头治腐工作的重大突破。

然而，建筑市场管理混乱的问题却难以解决。

本文通过对影响和制约建筑市场健康发展的主要因素剖析，试图探寻解决问题的有效途径。

《建筑法》、《招标投标法》及其他相关配套法律、法规已明确建设行政主管部门是建筑领域的执法主体，负责对建筑市场实施统一监管。

特别是随着建设领域的不断改革和发展，我国已建立起工程报建、图纸审查、招标投标、质量监督、安全监管、竣工备案等统一完善的建筑市场管理模式，有效地促进了工程建设质量、安全生产能力、社会投资效益的提高，为我国的经济建设和社会发展做出了重大贡献。

但是，从目前情况看，建筑市场管理混乱的问题仍较突出，有些问题严重影响了相关法律法规的贯彻实施，扰乱了建筑市场秩序，导致了腐败行为的发生。

这些突出问题及主要原因有以下几个方面：

1、体制不顺，多头监管，阻碍了招投标活动的健康发展。

目前我国的建设工程招投标活动，除招投标监管部门外，各地的政府采购、大项目办等也实施监管，明显存在着政出多门、多头监管的体制障碍，严重影响了招投标活动的健康发展。

主要原因：

一是行政越权干预。

国务院办公厅国办发[2019]34号《关于国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》规定：

各类房屋建筑及其附属设施的建造和与其配套的线路、管道、设备的安装项目和市政工程项目的招标投标活动的监督执法，由建设行政主管部门负责。

但有的部门混淆概念，以负责组织重大建设项目稽察特派员，对国家重大建设项目建设过程中的工程招投标进行监督检查为由，插手建设工程招投标监督执法活动。

二是上下关系不顺。

上级部门之间关系难以协调，各自从小团体利益出发考虑问题，一个部门一个令，下面不敢不从。

因此，问题纠正起来十分困难。

三是法制意识淡薄。

个别领导干部对建设领域相关法律法规学习不够，揽权推责，插手干预，这是导致职能交叉、多头执法的一个重要原因。

2、规避招标，虚假招标，扰乱了招投标市场秩序。

据了解，近三年来，我市每年城市建设投资达几十个亿，但真正纳入有形建筑市场进行公开交易的不足7个亿。

这说明，有相当一部分工程没有接受建设行政主管部门的监督管理，而是规避了招标。

规避招标的形式也多种多样。

一是化整为零。

有的在申请工程项目时，故意将一个整体项目划分为若干个，使单个项目投资规模低于必须招标的规定范围，而后分别报批。

二是以邀请取代公开。

有的混淆项目资金性质或项目性质，把本该公开招标的工程转化为邀请招标。

三是以罚代招。

有的项目先开工建设，造成违法事实，后缴罚款，补办手续，从而达到规避招标的目的。

特别是相当一部分重点工程，以招商项目、工期紧等为借口，先奠基开工，再接受罚款，补办建设手续。

四是串标、围标。

主要有三种形式：

（1）招标代理机构与招标人串通。

招标代理机构为承揽代理项目，对招标人言听计从，千方百计满足招标人的愿望，甚至利用自身优势帮助招标人作假，而且还难以看出破绽。

（2）一些投标人为承揽工程，相互串通投标，以非法手段达到中标目的。

（3）投标人与招标人之间相互勾结，想方设法排挤竞争对手，以达到个人目的。

导致规避招标、虚假招标的主要原因：

（1）领导干预。

有的领导干部为追求所谓的政绩，往往置法律法规于不顾，用行政手段干预招投标工作。

特别是部分重点工程，自恃有特殊政策支持，拒不接受监督检查。

同时，监督执法部门缺乏相对独立性，难以发挥应有的监督作用。

（2）政出多门。

招投标活动程序严谨、组织严密、周期较长。

但有的部门对招投标活动监督不规范，有的对监管工作不熟悉，却以提供宽松的交易环境为由，以破坏程序为代价，吸引业主前来招标，使规避招标、虚假招标有了可乘之机。

（3）处罚偏软。

尽管对规避招标等违法违规行为有明确的处罚依据，但由于领导插手、政策扶持等客观原因，处罚一般是象征性的，根本起不到应有的警诫作用。

3、监管制约机制建设滞后，影响了监督作用的发挥。

目前虽然已出台了《招标投标法》等相关法律法规，但与之配套的一些实施办法和细则较少，在具体操作上弹性较大。

一是对评委缺乏操作性强的规定。

比如法律法规没有明确业主评委的条件，致使一些不懂工程技术专业知识的业主代表作为评委参加评标，影响了评标质量。

特别是国有投资的项目，虽不是真正意义上的业主，但往往来头大，背景硬，不易监管。

二是对招标代理机构没有具体的监管办法。

相关部门规章只明确建设行政主管部门对招标代理机构的资格进行认定管理，而对招标代理行为没有明确谁来监管，造成了资格管理与行为监督脱节。

招标代理机构作为业主的代言人，往往在利益驱动下，更专业、更隐蔽地帮助业主完成假招标，使业主倾向的中标人合法化。

三是评标标准和办法不够科学。

国家和省没有统一的评标标准和办法，各地自定的评标办法，在执行中随意性大，人为因素难以避免。

四是《招标投标法》中有些规定本身就留给业主或代理机构弹性空间。

如，第十二条赋予项目业主自行选择招标代理机构的权力，但如何选择没有具体规范，所以出现了目前惯用的询价方式挑选代理机构。

就是向本地所有代理机构砍价，谁出价低谁代理。

再如，第四十条规定评标委员会对投标文件进行评审和比较的条款。

从某种意义上说，在这一条款的把握上，道德规范高于法律约束。

当前，招投标市场竞争激烈，有时评标得分差距非常微弱，法律提供的任何弹性空间足以影响评标的结果。

4、监管力量薄弱，导致了监督执法缺位或不到位。

一是招投标监管体制改革滞后，机构不健全。

以我市（含6个县）为例，招投标监管机构共有7家，目前，只有市和另外两个县改为全供单位，解决了编制问题，其他4个县从2019年6月招标管理费就停止了收取，但至今编制没有落实，工资没有着落，思想难以稳定，监管作用受到了严重影响。

二是有的县只有2名招投标监管人员，而且还身兼多职，能力和精力远远不能满足招投标监管的需要。

三是招投标监管部门定性不准确。

《招标投标法》、《国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工的意见》等都明确赋予了招投标监督机构的职能，但目前多数招投标监督机构只是全供事业性质，不属于公务员序列，没有得到主管部门的授权，不具有处罚权，难以对招投标活动中违法违规行为形成威慑力。

由于监管力量不足，致使中标后的行为监督出现了盲区。

5、有形建筑市场软、硬件建设缓慢，服务功能不全，制约了招投标市场的深入发展。

以我市为例，有形建筑市场还是1997年成立初期的规模。

而且，2019年建立12345为民服务中心时，还切出了相当一部分办公场地，如今只剩下一个开标室，两个评标室。

因场地所限，没有投标人休息室、商务洽谈室等。

另外，由于缺乏资金扶持（市场建设全靠自身投入），网上招投标系统的开发和运用也不是太理想，与先进地市相比差距较大，满足不了当前建设工程招投标交易服务和监管的需要。

上述5个方面的突出问题，严重影响和制约着建筑市场的健康发展。

如何才能有效纠正这些问题，使建筑市场步入正确的运行轨道呢？

我认为应突出做好以下工作：

1、理顺监管体制，保证政令畅通，维护市场统一。

严格按照国家有关规定，理顺监管体制，制止越位执法现象，保证政令畅通，建立和维护统一的建筑市场秩序。

《建筑法》、《招标投标法》及国务院国办发[2019]34号文对建筑市场及招投标监督管理分工已非常明确。

据报载，浙江、江苏、湖南、吉林等地市分别采取同城合一、统一进入政务大厅、由管委会统领招投标工作等方式，建立了招投标统一监管平台。

这说明，大家对这一问题的认识是清醒的，采取的办法也是可行的。

但真正纳入规范化管理，也不是一件容易的事儿。

因此，各地市建设行政主管部门应主动向当地政府建议，尽快理顺和完善有关部门分工，防止出现部门之间越位打架现象。

至少通过努力实现下列目标：

各地发展改革部门负责指导协调本地招投标工作，对本地政府确定的重大建设项目派出稽查人员，就项目实施中的工程招标、建设进度、工程质量、资金使用以及投资概算的控制进行监督检查，但不应直接组织监督招投标工作；建设、交通、水利、经贸等部门，按照各自职责分工，分别做好各相关项目招投标的监督执法工作；凡所辖区内的各类房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标活动，包括各类开发区的项目，必须进入当地有形建筑市场公开交易，接受建设行政主管部门的统一监管，以保证人民生命财产安全和社会稳定，防止重大恶性安全质量事故的发生。

2、整合资源，完善专家评审制度。

针对各招投标监管部门和招标代理机构都有评标专家库，但基本上都是一套人马的现实状况，为切实保证评标专家独立、公正地履行职责，各地市应在政府的支持下，逐步对现有分散的部门专家库进行整合，建立健全本地统一的评标专家库，并逐步推进市、县两级评标专家共享。

这样做，不仅可以充分利用人才资源，而且便于对评标专家和评标专家库实施有效监管。

同时，建立健全评标专家动态管理机制，对专家评标实施全程监控和记录，定期进行分析评估，将结果记入个人档案，对严重违犯规定的，坚决清除出专家队伍，并予以曝光。

此外，各地市还可根据评标专家的学历、职称、专业、经验等，将评标专家分为一、二类建库。

对投资小于1000万元，且工程结构简单、技术含量低的项目，一类、二类专家可共同参加随机抽取；大于1000万元的从一类专家库中抽取，这样更有利于提高评标质量。

3、创新和完善监管机制，堵塞招投标环节漏洞。

一是建立建设工程执法监察制度。

每年定期由建设、监察、检察等部门组成执法监察组，对建设工程实施情况进行联合执法检查，严厉打击规避招标、虚假招标、非法挂靠、违法分包、转包以及阴阳合同等行为，确保建设工程承发包和合同履行等各个环节依法、有序、健康运行。

二是进一步完善评标标准和办法。

在大力推行工程量清单招标评标的前提下，综合计分、经评审的合理低价等评标定标办法全部实行电子标书投标评标。

评委通过计算机对投标人（计算机不显示投标人名称）的电子标书进行评审，可有效缩短评标时间，减少人为因素，提高评标的公正性和合理性。

三是取消政府投资工程招标业主的评标权。

针对政府投资工程业主评委不懂专业技术，不熟悉评标技能，法律观念不强，极易乱打分或打人情分的问题，应取消业主评委评标，以确保评标的公正性。

四是规范开标秩序。

针对当前开、评标现场秩序不规范的问题，各级招投标监管部门，应加强对招标代理机构的培训，引导代理机构按照法定程序依法组织开、评标，最终实现开标场所公开化、开标记录格式化、开标唱标程序化、开标规则规范化、开标监督社会化。

4、加强招投标监管机构建设，严格监督执法。

各地建设行政主管部门应采取积极的态度，主动协调人事、编办等有关部门，尽快研究解决招投标监管队伍薄弱、编制落实缓慢的问题，健全机构，充实力量，增加必要的经费，保证监督执法工作的正常开展。

同时，招投标监管部门要做好监管人员的业务培训和廉政教育，健全规章制度，严格执法程序。

建设行政主管部门应授予招投标监管部门一定的处罚权，以保证其执法的相对独立性和权威性，更好地维护招投标市场秩序。

5、加大有形建筑市场软、硬件建设投入，完善服务功能。

目前，全国绝大多数省辖市建设工程交易中心虽已成立多年，并且运作比较规范，也符合国务院的有关要求，但当地政府在政策上扶持不够，且部分服务内容，被风靡全国的政府行政服务中心所分割，无形中给企业带来了麻烦。

因此，各地建设行政主管部门要进一步加强建设工程交易中心建设，在资金和场地方面给予支持，强化服务功能，促进网上招标投标和计算机管理系统建设，吸引建设工程项目进场交易（据了解，湖南株州、浙江绍兴、江苏南京等地均配有先进的招标信息发布系统；建立了较为规范的封闭式评标区；电脑抽取与电子语音通知评标专家全自动一气呵成；设立了能阻断通讯信号、具有声像监控功能的封闭式评标室，实现了对评标全过程的有效监控，为招、投标人提供了优质服务）；各地建设工程交易中心要加大资金投入，主动完善服务功能，提高服务质量和水平，不仅要把中心建成一流的服务场所，而且要建成本地区建筑领域反腐败抓源头工作的主阵地。