土地复垦法律法规政策文件解读.docx
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土地复垦法律法规政策文件解读
土地复垦法律法规政策文件解读
第一部分我国土地复垦差不多情形
一、土地复垦概述
(1)土地复垦的历史回忆每一种法律制度的建立都离不开当时的社会经济形状。
“土地复垦”在我国显现于50年代末、60年代初,在各种文献资料中称之为“复田”(reclamation),当时新中国工业尚不发达,农业占国民经济的绝对主导地位。
1982年《国家建设征用条例》第18条规定国家建设占用临时用地应当“复原土地的耕种条件”。
随着社会的进展和认识水平的提升,“复田”的概念显示出其局限性,逐步被“土地复垦”替代,复原的对象和范畴以及复原后的土地用途都有所扩大。
1986年3月颁布的和1996年修订的《矿产资源法》都明确规定:
“开采矿产资源,应当节约用地。
耕地、草原、林地因采矿受到破坏的,矿山企业应当因地制宜地采取复垦利用、植树种草或者其他利用措施。
”同年6月颁布的《土地治理法》第十八条明确规定:
“采矿、取土后能够复垦的土地,用地单位或者个人应当负责复垦,复原利用。
”第三十三条规定:
“工程项目施工,需要材料堆场、运输通路和其他临时设施的,⋯⋯在临时使用的土地上不得修建永久性建筑物。
使用期满,建设单位应当复原土地的生产条件,及时归还。
”
1988年11月8日国务院令第19号公布《土地复垦规定》,明确的土地复垦的概念和“谁破坏、谁复垦”的差不多原则,较全面的规定了企业的义务、资金来源、政府和部门的职责等。
1998年修订的《土地治理法》第四十二条:
“因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦;没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费,专项用于土地复垦。
复垦的土地应当优先用于农业。
”《环境爱护法》、《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的规定。
自此,土地复垦的法律法规、制度框架差不多确立。
(二)土地复垦的差不多概念
1、土地复垦的定义
土地复垦,顾名思义,“复”即是修复,“垦”即垦殖,优先复原为耕地、优先用于农业。
按照《土地复垦规定》(国务院令第19号,1988年11月8日)第二条规定:
土地复垦是指在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占等造成破坏的土地,采取整治措施,使其复原到可供利用的状态。
2、土地复垦的对象和范畴
按照1998年修订的《土地治理法》第四十二条规定(因挖损、塌陷、压占等造成土地破坏,用地单位和个人应当按照国家有关规定负责复垦)以及《土地复垦规定》第三条:
“本规定适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动,造成土地破坏的企业和个人(以下简称企业和个人)”,土地复垦的对象是指在生产建设过程中,因挖损、塌陷、压占等造成破坏的各类土地,并不是人们通常的“复耕”、或者与耕地有关系的才叫土地复垦。
复垦的土地不仅仅是指耕地,它包括《土地利用现状分类》(GB/T210102007)中12个一级类、57个二级类。
复垦的范畴:
适用于因从事开采矿产资源、烧制砖瓦、燃煤发电等生产建设活动,因挖损、塌陷、压占、污染造成破坏的各类土地。
既包括采矿、取土、烧制砖瓦等生产项目,又包括交通、能源、水利等各类建设临时占用、挖损的土地。
(三)土地复垦的目标按照《土地复垦规定》中的定义,土地复垦的目的是要复原到“可供利用的状态”。
要达到“可供利用的状态”,应当采取工程、生物、化学等综合措施,解决水的可用、地层的稳固、土壤的无污染等咨询题。
达到“可供利用的状态”决定了土地复垦目标是多方向、多用途、多层次的。
1、复垦目标的多方向性
按照《土地复垦规定》,其制定目的在于“合理利用土地、改善生态环境”。
因此,土地复垦的目标:
一是爱护土地,尽可能减少对土地,专门是对耕地的破坏;二是及时复垦被破坏的土地,合理利用土地;三是爱护并改善生态环境。
2、复垦目标的多用途性土地复垦应当依据土地利用总体规划,在对破坏废弃土地调查评判的基础上,按照因地制宜的原则,宜耕则耕、宜林则林、宜草则草、宜林则林,宜渔则渔,宜建则建。
按照我国人多地少的差不多国情,保证国家粮食安全、爱护社会稳固始终是国家可连续进展的基石。
1998年修订的《土地治理法》第四十二条规定,复垦的土地应当优先用于农业。
《土地复垦规定》第十九条规定“复垦后的土地用于农、林、牧、渔业生产的,;用于差不多建设的,”。
按照以上法律法规规定,土
地复垦利用方向是多样的,复垦目标是多用途的。
专门要讲明,复垦后的用途绝对不仅仅是复原土地的耕种条件,而是因地制宜地采取复垦利用,并优先用于农业。
2、复垦目标的多层次性
要达到“可供利用的状态”,土地复垦要兼顾社会、经济、生态效益,缺一不可,使复垦利用具有最底的社会成本,长期的经济价值,稳固的复垦成效,尽量实现生态环境的多样性。
复垦的目标分以下三个层次:
(1)完全复原到往常的状况。
(2)保留往常的土地利用价值和生态价值,复原与往常相似状况。
(3)重新规划设计,达到更高更佳利用价值。
如将被破坏的土地变为湿地、建成高尔夫球场,建公园等等。
3、复垦措施的综合性土地复垦要采取综合整治措施。
包括破坏前的预防操纵措施和复垦的综合整治措施。
预防和操纵措施,如改进生产工艺,少占土地,留有煤柱,煤矸石回填等,尽最大可能减少对土地的破坏面积,降低对土地破坏的程度。
整治措施包括:
工程措施、生物措施和化学措施等。
在土地复垦诸多措施中,其中表土剥离和保持地层稳固最为重要。
整治措施要符合以下要求:
(1)表土剥离:
对表土专门是腐殖质进行剥离并进行储存;在表土较薄的地点,对表土以下的土层要予以储存,留着复垦用的植被土壤或用做隔离层。
(2)地层稳固:
通常进行分层剥离、分层堆放、分层回填等达到地层的稳固。
(3)地势重塑:
使被破坏的土地地势地貌与周边景观相和谐,能最大限度的获得长远、良好的视觉成效。
对坡度等有一定的要求。
(4)土地平坦:
按照确定的用途,达到能耕、能林、能渔的标准。
(5)无污染及其他有害去除:
保证复垦后土地利用长期的安全性。
(6)土壤覆盖;对将要利用的土地覆盖表土,对有污染源的要具有隔离层。
(7)灌排和道路等配套设施:
最大限度的复原灌排水设施,配以必要的道路等;
(8)植物选择:
优先选择本地物种,适当引进经实验成功的外来品种。
植物选择要尽量多样化,以利于生态的多样性复原。
(四)土地复垦的标准
1、总则
(1)制定依据。
为了加大土地复垦治理,促进土地整治与爱护,提升土地利用的社会、经济和生态效益,依据《土地复垦规定》和有关法律法规,1995年,原国家土地治理局下发了《关于印发〈土地复垦技术标准(实行)〉的通知》([1995]国土[规]字第103号),中华人民共和国行业标准《土地复垦技术标准》(试行)颁布实施。
(2)适用范畴
《采挖废弃土地复垦技术标准》、《建设破坏废弃土地复垦技术标准》、《工业排污破坏土地复垦技术标准》和《水毁土地复垦技术标准》。
(3)土地复垦技术质量操纵原则
l符合土地利用总体规划及土地复垦规划。
在城镇规榜样畴内,符合城镇规划。
强调服从国家长远利益、宏观利益。
l依据技术经济合理的原则,兼顾自然条件与土地类型,选择复垦土地的用途,因地制宜,综合治理。
宜农则农、宜林则林、宜牧则牧、宜建则建。
条件承诺的地点,应优先复垦为耕地。
l复垦后地势地貌与当地自然环境和景观相和谐。
l爱护土壤、水源和环境质量,爱护文化古迹,爱护生态,防止水土流失,防止次生污染。
l坚持经济效益、生态效益和社会效益相统一的原则。
(4)名词术语土地复垦率:
已复垦的土地面积与被破坏的土地面积之比。
(5)复垦土地的检验复垦为农用地(含林、牧、渔等)的,一样由复垦工程和用途复原二部分构成。
检验分两步:
第一步:
工程检验。
复垦工程完成后,进行复垦面积、复垦工程检验。
第二步:
用途检验。
用途复原的,在复垦工程完成后第三年进行。
复垦后用于渔业等养殖业的,在第三养殖年进行。
(6)检验内容
l第一时期工程检验提交的文件和测试复垦区土地复垦方案;
本项目土地复垦可行性研究报告;本项目土地复垦设计文件;本项目土地复垦施工文件等。
现场测试:
用于农业、牧业、林业、渔业、用于建筑的各项用途指标测试。
l第二时期用途检验提交的文件和测试土地复垦方案;
复垦土地利用方案:
土壤培肥措施、管护措施等;复垦土地权属调整方案等。
现场测试:
农业、林业、渔业的生长情形的测试,与破坏前的比较。
(7)评估:
确定复垦是否符合要求。
2、采挖废弃土地复垦技术标准适用于因采矿、挖砂、取土、水利、交通等生产建设活动产生的废弃土地。
包括煤矿、金属矿、非金属矿、砂矿等矿山的露天采矿场、最终挖掘带沟道、截水沟、采矿沉陷区、废石场、尾矿库、储灰场、储泥场、渣场,以及其他工业废弃物堆场等各类矿山场地的复垦。
(1)露天采矿场复垦工程标准。
分不用于农、林、牧、渔业,以及用作人工湖、公园、水域观赏区、建筑等用途的工程标准。
(2)排土场复垦工程标准。
工程包括顶部、平台和边坡整治。
(3)沉陷场地复垦工程标准。
分充填沉陷场地、非充填沉陷场地。
(4)废石(含矸石)堆场复垦工程标准
(5)尾矿库、贮灰场、贮泥场地复垦工程标准
(6)复原利用通则。
分不用于农业种植、林业、牧业、渔业等用途的标准。
3、建设破坏废弃土地复垦技术标准适用于非农业建设废弃地(含城镇建设和村镇建设以及共矿建设用地)和农业建设废气地。
如废弃砖瓦窑址、废弃工厂、矿山、废弃水利设施、废弃居住区等。
4、工业排污破坏土地复垦技术标准适用于工业排污过程中和终止后造成的破坏土地的复垦技术。
如有毒有害重金属污染、有机物污染、酸碱污染和盐渍化以及放射性污染土地等。
5、《水毁土地复垦技术标准》用于遭受各种洪涝以及工程事故过水冲毁、过水、淹漫及渍害过后的土地复垦技术操纵等。
二、我国土地复垦现状
(一)我国土地复垦成效为全面贯彻十分珍爱和合理利用土地资源,切实爱护耕地的差不多国策,1988年国务院颁布了《土地复垦规定》,土地复垦工作逐步得到各级政府、有关部门的广泛重视。
自《土地复垦规定》实施以来,原国家土地局在重点工矿区建立了一批全国土地复垦示范区,坚持“因地制宜、综合治理”的原则,主动探究、创新土地复垦机制,制造了多种复垦土地利用模
式,土地复垦取得了一定成效。
国土资源部成立以后,政府加大了投资力度,生产建设单位复垦土地的意识也逐步提升,土地复垦率提升到12%左
右。
全国累计复垦利用各类废弃土地约100万公顷(合1500万亩),占废弃土地总量的8%左右,其中复垦利用工矿废弃土地600万亩,约占工矿废弃土地总量的10%;复垦利用其它废弃土地900万亩左右,约占该类废弃土地总量的6%。
复垦后的土地70%为耕地,其余的多数为其它农用地。
通过土地复垦,增加了耕地面积,缓解了人地矛盾,改善了生态环境,实现了土地资源的可连续利用,促进了国民经济和社会的和谐进展。
在各级政府和有关部门的重视、支持以及宽敞土地复垦工作者长期不懈的努力下,我国土地复垦的基础工作得到了加大,为今后开展大规模的土地复垦活动制造了良好的条件,要紧表现在:
1、土地复垦法律法规持续健全和完善
1988年国务院颁布实施了《土地复垦规定》,标志着土地复垦工作正式纳入法制治理轨道。
继《土地复垦规定》的颁布实施,在修订的《土地治理法》、《矿产资源法》、《环境爱护法》和制定的《煤炭法》、《铁路法》等法律中都有土地复垦方面的有关规定。
全国25个省级人民政府相继制定了“土地复垦规定实施方法”,许多市、县结合本地实际情形也制定了“土地复垦治理方法”。
2、土地复垦有关政策逐步配套完善一是制定了“谁复垦,谁受益”和减免有关农业税等鼓舞土地复垦的政策。
二是初步建立了土地复垦资金渠道。
1997年国家作出明确规定,生产或建设过程中破坏的土地,其复垦所需资金列入生产成本或建设项目总投资。
有些地点借鉴国外的做法,建立并施行了土地复垦保证金制度。
3、在全国建立了一批土地复垦试点和示范区
从1989年起,先后在全国建立了包括煤炭、冶金、化工、石油、有色金属、黄金等矿山开采;燃煤发电、烧制砖瓦;兴修水利、修建公路、铁路;农村旧宅基地、废弃坑、塘等20多个不同类型的土地复垦试点。
从1995年起,在全国建立了由中央财政投资引导、地点财政配套、农村集体投入为主体的22个综合治理、综合利用、进展生态农业的土地复垦示范区
(点),复垦土地面积达12多万亩。
到1999年中央财政和地点财政已分不投资5500多万元。
1995年,我部在国家农业综合开发办公室的支持下,组织实施了农业综合开发土地复垦项目。
截止2006年,共投入资金71099.89万元,其中财政资金37547.14万元,复垦土地40.38万亩,营造防护林5.21万亩,新增耕地30.57万亩,新增灌溉面积16.2万亩。
上述项目均取得了良好的成效,得到了项目区宽敞群众的欢迎和支持。
不仅复垦利用了大量土地,复原改善了当地的生态环境,更重要的是为全国土地复垦工作,在政策法规、技术规范、资金筹措、规范化治理、复垦后土地利用等方面进行了探究并提供了体会。
4、提升土地复垦科技水平
在长期实践中,进一步明确了土地复垦的定位和进展方向,逐步摸索研究出了一套比较成熟的土地复垦技术,确立了不同类型废弃土地复垦利用模式,并以此为基础制定颁布了《土地复垦标准》。
煤矿塌陷土地复垦综合治理规划设计、复垦技术、复垦利用模式;黄金行业砂金开采、有色金属铝土矿开采及煤炭、冶金、建材等露天矿的剥离—采矿—复垦一体化工艺设计等一批科研、技术成果达到了国内先进水平,填补了我国土地复垦技术的空白,并在实际中得到推广应用。
同时,加大教育培训工作,推进产学研相结合,组织编写了土地复垦教材,在一些高等院校开设土地复垦专业或举办土地复垦培训班,培养了一批土地复垦业务骨干。
5、主动开展土地复垦国际合作
近年来,我部建立了全球合作网络和多边、双边的合作交流机制,主动开展国际土地复垦学术交流和技术合作。
目前已与美国、澳大利亚、加
拿大、巴西、俄罗斯、英国、波兰、芬兰等国家建立了联系,开展了技术合作、考察培训等交流活动。
(二)我国土地复垦面临的严肃形势和存在的咨询题我国土地复垦工作尽管取得了一定的进展,但由于起步晚、历史欠账多,依旧面临严肃的形势。
待复垦土地资源面积大,复垦任务重,同时,土地破坏面积逐年增加,而复垦率和复垦标准与世界发达国家相比,仍存在一定差距。
据粗略估算,目前我国因矿产资源开发等生产建设活动,挖损、压占等各种人为因素造成破坏废弃的约2亿亩土地,其中80%以上没有得到复原利用。
每年生产建设活动对土地又造成新的破坏。
按照煤炭行业测算,开采每万吨煤造成塌陷的土地面积为3-5亩。
2005年,全国原煤产量为20亿吨左右,造成破坏的土地面积达60-100万亩,其中约60%是优质耕地。
由于大量土地被破坏后不能及时复垦利用,给社会、经济、生态等方面带来了一系列咨询题,在一些地区产生了严峻后果:
一是人均耕地锐减,少地或无地农民激增,农民群众的利益受到极大侵害。
二是工农之间在征地、拆迁、安置、补偿等咨询题上矛盾日益尖锐,引发了一些社会不稳固因素。
三是生态和自然环境遭到严峻破坏,导致一些地区水土流失和污染加剧,水源干枯,塌陷积涝,甚至造成大面积滑坡和泥石流,严峻阻碍了人们的生产生活(见图3)。
一些群众陷入了“无地可种、无房可住、无岗可上、无水可用”的逆境。
《土地复垦规定》颁布实施二十年,土地复垦成效依旧不尽人意,要紧有以下缘故:
1、认识不到位,复垦工作没有得到足够重视
一是政府部门认识不到位。
尽管一些地点官员差不多意识到一些生产建设项目专门是采矿对土地资源造成了严峻的破坏,给当地老百姓带来了灾难,但在处理政绩观和科学进展观、当前利益和长远利益的时候,往往更关怀本届政府的财税收入和眼前的进展。
许多地点政府寄期望于中央政府,期望中央出资解决地点老百姓的生活和生存咨询题,对要求企业执行“谁破坏、谁复垦”的法律规定存在畏难心理。
二是各部门之间缺乏和谐机制。
国土部门和进展改革、财政、环境爱护、水利、交通等部门之间没有形成相互配合的协作机制,各部门缺乏有效的沟通与合作。
如《土地复垦规定》第五条规定,项目在可研报告和设计任务书中应有土地复垦的内容,否则在审批建设用地时不予批准。
但在实际工作中,该规定并没有得到落实。
如广西百色水利枢纽工程,原项目预算中有关土地复垦费的列支被当地发改部门在审核投资预算时砍掉,使得土地复垦缺乏资金来源。
在建设用地预审和审批环节也没有将该规定落实到位,导致对复垦工作的监管不力。
三是生产建设单位责任不到位。
一些企业缺乏土地复垦责任意识,认为土地复垦增加了生产成本,为追求利润最大化,不愿主动开展复垦工作。
在失去政府监管的情形下,不能自觉履行“谁破坏、谁复垦”的法定义务。
2、现行法律法规滞后,难以解决土地复垦中显现的新咨询题
《土地治理法》、《矿产资源法》、《环境爱护法》等法律中尽管都有土地复垦的有关规定,但大多比较笼统,操作性不强。
随着社会经济的进展,《土地复垦规定》中一些内容也已不能适应市场经济进展和土地复垦实际工作需要,亟待进一步修改完善。
(1)土地复垦机制与财税体制改革不相适应,土地复垦监督制度亟待完善
《土地复垦规定》是与打算经济体制相适应的,其制度背景是国家、集体和企业利益高度一致,企业使用的土地由国家无偿划拨,生产成本列入打算,由国家投资,利税上缴国家。
土地复垦制度建立在国家投资、企业和个人能够自觉履行复垦义务的前提下,因此《土地复垦规定》缺乏强制性的监督条款。
随着市场经济体制的逐步建立和分税制的实施,国家利益和地点利益、企业利益逐步分化,国企相继改制,成为独立核算、自负盈亏的利益主体;改革开放的持续深入,又进一步加剧了投资主体多元化的趋势,土地复垦已真正成为企业自身应承担的责任和义务。
而《土地复垦规定》中没有建立有利于调整土地复垦责权益关系的机制,对企业履行复垦义务等方面缺乏必要的制约和监督手段,处罚不严格,致使企业违法成本低,治理部门监控成本高、执法难度大,土地复垦费用得不到落实,废弃土地难以及时复垦利用。
(2)对企业长期不落实土地复垦资金缺乏必要的约束
1998年《土地治理法》第四十二条规定:
“没有条件复垦或者复垦不符合要求的,应当缴纳土地复垦费”。
事实证明,事后缴纳土地复垦费,追缴难度大。
生产建设造成破坏的土地,一样是在时期性工作终止后或全部任务完成后才能实施复垦,因此土地复垦的任务要紧落在生产建设中后期。
一些大型矿山企业,专门是地下开采,在投产中后期塌陷土地面积和程度持续加大,但企业效益与前期相比却逐步下降,甚至显现经营亏损,已无力复垦土地;一些中小型矿山企业,建设周期较短,三、五年开采完毕后,企业关闭,难以追缴土地复垦费,有些企业甚至找各种借口躲避履行复垦义务。
由于缺乏必要的约束机制,复垦资金无法落实,致使土地复垦欠账越来越多,整个烂摊子交给政府、扔给社会、甩给了当地的老百姓,形成了“企业破坏,政府和社会买单”的局面。
如何在生产建设前期就要求企业预提土地复垦费用是立法要解决的重点和难点。
(3)历史遗留废弃地复垦鼓舞机制尚未建立历史遗留废弃地是指造成土地破坏的单位和个人破产、灭失或1989年1月1日往常破坏废弃的土地。
《土地复垦规定》出台之时,这些咨询题尚未凸显。
近二十年的经济高速进展,历史遗留废弃地成为困扰专门多资源型都市转型和进展的难题。
这部分土地(包括自然灾难损毁土地)的复垦缺乏稳固的投资渠道,公共财政投入微乎其微,投资规模与土地复垦任务严峻不匹配。
《土地复垦规定》中有关扶持和鼓舞政策已不适应目前经济进展和治理体制要求,如《土地复垦规定》第十九条规定:
“复垦后用于农、林、牧、渔业生产的,按照国家有关规定减免农业税”,但目前农业税差不多取消。
土地复垦的责权益关系不清,鼓舞机制和利益调整机制尚未建立,致使一些地点政府、企业、个人对土地复垦的主动性不高,在专门大程度上制约了社会力量对土地复垦的投入。
(三)土地复垦的作用和地位在人多地少的中国,搞好土地复垦工作是贯彻落实科学进展观,坚持最严格的耕地爱护制度,坚持节约资源和环境爱护差不多国策,实施土地可连续利用的重要举措,对复原和改善生态环境、进展循环经济、推进社会主义新农村建设、建设节约型社会、促进经济社会全面和谐可连续进展具有十分重要的意义。
目前,我国各类废弃地约2亿亩,利用潜力庞大。
如能按照“因地制宜,综合整治,宜耕则耕,宜林则林,宜渔则渔,宜草则草”的原则进行复垦利用,约有60%以上的废弃地能够复垦为耕地,30%能够复垦为其它农用地,10%能够复垦为建设用地。
土地复垦具有以下作用:
1、开补充耕地之源,土地复垦是补充耕地的重要途径废弃的土地优先复垦为耕地,可补充耕地1.2亿亩。
以现有耕地年均亩产粮食500公斤运算,每年可新增粮食600亿公斤(图17),为保证国家粮食安全作奉献。
2、开农业结构调整用地之源,为建设社会主义新农村服务土地复垦宜林则林、宜渔则渔、宜草则草,复垦后土地用于进展林、果、水产和畜禽养殖等,可减少农业结构调整占用耕地6000万亩左右。
每亩年产值按800元运算,可新增产值480亿元。
为农民增收、农业增效,建设社会主义新农村服务。
3、开生态用地之源,对改善生态环境具有重要作用
若将复原的6000万亩农用地,全部用于植树种草,全国人均新增植被
3.3平方米,对改善生态环境,防止水土流失将发挥庞大作用。
4、开建设用地之源,促进集约节约用地
土地复垦宜建则建,为建设用地开创新途径。
若10%复垦为建设用地,即可复垦增加建设用地2000万亩,按每年建设占用耕地200万亩运算,可满足我国十年建设不新占用耕地,如将2000万亩建设用地进行有偿出让,每亩按10万元运算,国家财政可收取出让金2000亿元。
5、“十一五”期末,是爱护十八亿亩耕地红线的重要举措若“十一五”期末土地复垦率能达到25%,则可增加耕地3000万亩,安置近3000万失地农民;农业结构调整和生态建设减少占用耕地1500万亩,非农建设减少占用耕地500万亩。
增增减减,确实是5000万亩的耕地爱护潜力,为守住18亿亩耕地红线作奉献。