中国西部教育研讨会.docx

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中国西部教育研讨会

中国西部教育研讨会

论文集

主办单位：

中国宋庆龄基金会对外经济贸易大学

支持单位：

中华人民共和国发展与改革委员会中华人民共和国教育部

中华人民共和国民政部

特别鸣谢：

星巴克咖啡公司赠与亚洲

承办单位：

对外经济贸易大学公共管理学院中国宋庆龄基金会培训交流中心

2010年4月10日-11日

中国西部教育研讨会

论

文

集

中国·北京

2010年4月10日-11日

论中国西部教育改革与发展中的战略管理与政策发展（

施雪华①刘耀东

摘要：

中国西部教育要缩小与东部地区的差距，必须在战略管理上实现四个结合，即优先发展经济、调整社会结构与同步发展教育、提高人口素质相结合；增加外部的投入与挖掘西部自身的投入相结合；追赶式发展战略、梯度式发展战略与跨越式发展战略相结合；全国性法律法规和公共政策的一般适应性与针对西部地区的法律法规和公共政策的特殊应用性相结合。

此外，为了克服西部教育存在着结构不合理、税收减免不到位、人才政策不配套与教育软实力不足等问题，必须在政策发展上实现四个方面的调整，即优化教育结构，实现均衡发展；加大财政转移支付力度，扩大税收优惠政策；创新人才引进机制，实现政策全方位配套；开源与挖潜并举，培训与考核并重。

关键词：

西部教育；改革与发展；战略管理；政策发展

改革开放以来，中国西部地区教育有了长足的发展，通过加大中央财政对教育投资，地方政府对教育的政策倾斜，群众集资、捐赠，厂矿企业捐助等多种方式，使学校的办学条件有了极大的改善。

特别是国家通过“贫三”项目，一期、二期信息技术教育工程，义务教育项目，贷款、赠款项目、普九项目、农村住宿制学校项目，以及一些中外合作项目等，大力改善办学条件，进行人员培训，使学校的基础设施建设和人们的教育观念以及学校的办学水平获得了跨越式发展。

虽然西部教育与改革开放之初相比有较大的进步，但是我们也应该看到西部地区教育同东部地区相比还有较大的差距，主要表现为西部配套资金不足、教育观念滞后、人才政策僵化、社会结构不合理、教育软实力不足等问题，严重制约西部教育的发展。

因此，如何实现西部教育的跨越式发展是摆在中国政府面前的重要现实问题。

本文试图从战略管理的视角提出中国西部教育的“四个相互结合”，通过分析目前西部教育政策与发展中存在的公共政策问题，从政策分析的角度提出西部教育改革与发展中公共政策调整的思路。

一、战略管理：

西部教育改革中的“四个相互结合”

20世纪70年代，为了使企业能应对经济全球化的挑战以及内外环境不确定性的需要，战略管理的思想和方法得到了广泛的运用并逐渐成为企业管理的主要内容。

到了20世纪80年代以后，一场旨在摆脱经济的衰退导致政府财政危机和信任危机的新公共管理运动的兴起把战略管理引入了公共领域，从而产生了公共部门战略管理。

根据汤普生（ArthurA.Thompson,Jr.）的定义：

“（公共部门）战略管理是一个过程，在这个过程中，高层管理者确定组织的长期方向，设定特别绩效目标，根据与组织相关的内外环境，制定出能达成这些目标的战略并且卓有成效地实施这些被选定的决策方案。

”根据上述定义，我们可以看出公共部门战略管理具有以下几个方面的特征：

1、关注计划的长期性；2、注重公共组织的内外环境；3、强调结果取向而非过程取向；4、提倡规划、实施和监控战略的有效统一。

战略管理同样为中国西部教育问题的解决提供了一种全新的战略视角，它要求我们从宏观的视角来把握西部教育面临的内外环境、优势和劣势、机遇与挑战等方面，从而为西部教育改革政策的制定、执行指明方向。

具体而言，从战略管理的视角，西部教育改革要实现“四个相互结合”：

（一）优先发展经济、调整社会结构与同步发展教育、提高人口素质相互结合

优先发展经济，调整社会结构是解决西部教育问题的重要方面。

一方面，西部教育出现的诸多问题在很大程度上是与西部经济落后相联系的。

由于自然、历史、社会等原因，目前，西部地区的经济发展水平与东部相差甚远。

如2008年度东部地区的GDP是177579.6亿元，占全国总量的54.3%，而西部地区的GDP只有58256.6亿元，仅占全国总量的17.8%；从人均国内生产总值来看，西部地区的人均GDP是16000元，只有东部地区人均GDP的43%。

另一方面，西部地区社会结构不合理的现实也是制约经济发展的重要因素。

以2008年西部地区城乡人口结构为例，西部地区乡村人口占大多数，所占比例高达61.7%，而城镇人口只占38.3%；东部地区情况正好相反，城镇人口所占比例高达55.9%，乡村人口则占44.1%。

这种社会结构失衡的局面必然会影响西部经济的发展与社会的稳定。

因此，在大力发展经济的同时也要注重社会结构的调整，特别是区域结构和城乡人口结构的优化对解决西部教育问题起着重要的作用。

除了大力发展经济和调整社会结构，为解决西部教育问题提供长远的动力外，决不能以优先发展经济为借口，减少对教育发展的投入。

相反，同步发展教育，提高西部地区的教育水平是十分重要的。

长期以来，西部地区受教育的程度不高，以高等教育为例，2008年西部地区高等学校中每十万人口平均在校学生数为1573人，只相当于全国平均水平的71%，一些省市的人口素质更是令人担忧，如贵州省每十万人中在校大学生只有969人，只有全国平均水平的43.8%。

因此，大力发展西部教育是迫在眉睫的事情。

当今的国际竞争是科学技术的竞争，而科学技术的竞争归根结底是人才的竞争。

教育为经济发展提供了“人才”这个关键性因素；教育研究的成果直接或间接用于生活生产等经济领域；教育发展拉动了一定的经济内需。

反过来，经济的增长又改善了教育条件、充实了教育设施、促进了包括教育在内的各项事业的发展，举办教育与发展经济是彼此呼应、互为因果、相互促进、形成良性循环的发展过程。

这是早已被证实的真理，试想如果日本没有明治时期教育改革以及战后民主化的教育改革，其经济会取得今天的成就吗？

经济发展与社会结构优化对西部发展起着“火车头”的作用，而发展教育和提高人口素质则是这个“火车头”动力源所在：

电、油或煤。

因此，从战略发展的眼光来看，要从根本上改变西部整体落后的局面，就必须实行优先发展经济，调整社会结构，与同步发展教育，提高人口素质有机结合起来的新型战略。

（二）增加外部的投入与挖掘西部自身的投入相结合

为了尽快改变西部教育资金短缺与教育设施落后等问题，国家财政（包括中央和地方政府）不断加大对西部地区教育经费的投资力度，投资数额从2006年的11813077.4万元增加到2008年的18562102万元，年均增长19%，见表1；此外，私人资本、社会捐助对西部地区教育的发展提供了强有力的支持，如近三年私人资本和社会捐助的总额分别达到了1742359.1万元和395241万元。

虽然这些资金的投入为西部地区教育的发展起着重大的推动作用。

然而，值得担忧的是，西部地区投资结构不太合理，主要表现为：

1、投资结构不合理。

国家财政投资在西部教育投资中所占比重过大，而私人投资和社会捐赠所占的比重过小。

如2008年私人资本与社会捐赠二项之和只有政府财政投资的1.9%；2、各类投资发展不均衡。

2006至2008年，私人教育投资年均下降了22.7%，社会捐助则年均增长0.13%，这与国家财政19%的年均增长率相去甚远。

可见，西部教育的发展主要是靠国家财政推动，私人投资和社会捐助与国家财政投入相比显得微不足道。

根据保罗·罗默开创的内生经济增长理论，影响经济发展的因素分为内生增长因素和外生增长因素。

同样，对西部教育发展来说，政府财政转移支付以及倾斜西部教育的投资政策是外生增长因素，而西部吸收东部产业扩散的引力场，吸纳民间和外商的教育投资则是内生增长因素。

很明显，促进中国西部地区教育发展的主要因素仍然是外生增长因素，其内生增长因素尚未形成。

因此，只有把国家财政投入，引进外国资本和私人资本与增加西部地方自身的财政投入、私人投入和社会捐赠相结合，做到“内外兼修”，才能真正实现西部教育的跨越式发展。

表1：

西部地区教育经费情况

单位：

万元

年份

2006

2007

2008

政府投资

11813077.4

13746592.1

18562102

私人投资

660686.7

870738.4

210934

社会捐赠

138914.3

116863.7

139463

注：

资料数据来源:

中国统计年鉴2009

（三）追赶式发展战略、梯度式发展战略与跨越式发展战略相结合

在中央政策的大力扶持下，西部地区经过一段打基础的时期后，基础设施建设和生态环境建设逐步加强，其基础性作用也日益逐步地显现，再加上随着西部大开发的进行，西部的特色经济、优势产业、综合的经济实力、自我发展的能力、自我增长的机制逐渐增强。

尤其是近几年，西部地区经济呈较快增长的态势，见表2，其GDP从2005年的33493.3亿元增长至2008年的58256.6亿元，年均增长率为24.6%，每年人均GDP增长率为23.8%，已经超过了东部地区GDP20.5%的年均增长率和18.9%的人均增长率。

虽然西部地区经济增长速度比东部稍快，但人均国内生产总值还不及东部地区的一半，西部地区经济发展的内在机制还没有完全形成，自我发展的能力还不够强，快速发展主要是中央投资带动的结果，再加上东西部经济总量本来就相差太大，西部要想赶超东部的发展水平展则需要较长的时间。

因此，西部应紧跟东部发展的步伐，在采取梯度发展战略的同时，采取追赶型发展战略也是可以理解的必要的选择，只有努力追赶才有可能在若干年以后逐步缩小东西部发展差距。

表2：

东西部近三年经济发展状况

单位：

GDP总量单位为亿元，人均GDP单位为元

年份

2005年

2006年

2007年

2008年

西部

地区

GDP总量

33493.3

39527.1

47864.1

58256.6

人均GDP

9338

10959

13212

16000

东部

地区

GDP总量

109924.6

128593.1

152346.4

177579.6

人均GDP

23768

27567

32283

37213

注：

资料数据来源:

中国统计年鉴2009

经济上的迅速发展未必会实现短期的社会全面发展，因为社会发展包括科技、教育、文化、卫生、体育等社会事业的发展，也包括社会就业、社会保障、社会公正、社会秩序、社会管理、社会和谐等，还包括社会结构、社会领域体制和机制完善等。

由于东西两地在自然地理条件、物质技术条件和经济增长惯性以及人文素质等方面的差距太大，即使20年后，这类实质性差距也很难发生重大逆转。

因此，西部在社会发展方面应采取与东部发展同步级差递进的梯度发展战略才是正确的选择。

也即西部首先要承认与东部的差距，在社会发展目标、发展内涵、发展手段和发展途径等方面不必与东部在短时间里去比拼，而是保持一定的级差，但努力争取不扩大这种级差。

当然，教育的发展战略与经济和社会发展有所不同，教育的目的是培育适应经济发展需求的劳动大军和专业人才，而人才的培养周期相对较长，要实现西部经济的可持续发展，就必须在教育发展上具备超前意识，使教育的发展领先于其它行业的发展。

这不仅是西部人才培养的需要，而且是由西部教育落后的实际情况决定的，例如，西部地区未上学以及小学文化程度以下人口的比例要比东部地区分别高出3.1%和9.6%，而在初中、高中和大专以上文化程度的人口与东部相比分别相差5.6%、4.0%和3.1%，详见表3。

因此，要彻底改变西部的落后局面，应树立“经济要发展，教育要先行”的思想观念，实现教育的跨越式发展，即如果西部的教育可以在较短的时间里迅速缩短与东部的差距，这将为西部未来全面缩小与东部的差距奠定重要的基础。

总之，教育的跨越式发展战略为经济上追赶式发展战略提供智力支持，反过来经济上追赶式发展战略为教育跨越式发展战略提供发展动力，而梯度式社会发展战略则是西部社会全面发展的必由之路。

三大战略只有有机地结合起来，形成良性互动，才有可能真真实现西部的全面发展。

表3：

中西部地区人口素质结构比较

文化程度

未上学

小学文化

初中文化

高中文化

大专以上

西部地区各类人口所占比例

9.7%

38.1%

36.6%

10.5%

5.1%

东部地区各类人口所占比例

6.6%

28.5%

42.2%

14.5%

8.2%

注：

资料数据来源:

中国统计年鉴2009

（四）全国性法律法规和公共政策的一般适应性与针对西部地区的法律法规和公共政策的特殊应用性相结合

为了发展教育事业，提高全民族的素质，我国制定了教育方面的法律法规和政策，如《中华人民共和国教育法》、《教师资格条例》、《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》等，这些法律法规与政策为全面推进素质教育，构建一个充满生机的有中国特色社会主义教育体系，为实施科教兴国战略奠定了坚实的基础。

同时，为了照顾西部地区教育落后的局面，中央政府和省市自治区等各级地方政府相继出台一些对西部地区教育扶持的法规和政策，如《关于东西部地区学校对口支援工作的指导意见》、《国家西部地区“两基”攻坚计划》、《对口支援西部地区高等学校计划的通知》等，为缩小东西部教育发展差距，推进西部教育体制改革，解决师资人才缺乏、教育经费短缺、基础薄弱、筹资能力不强等问题提供了强有力的支持，成绩是十分显著的。

但我们也要清醒地看到由此而导致的一些负面现象，如过低的教师职称评定标准、不合理的教师考核标准则会导致教师普遍素质不高以及对全国性的教育法律法规的轻视等问题。

因此，笔者认为，在对西部教育进行政策倾斜的时候也要把握一定的“底线”，这种“底线”既要照顾西部的实际情况，又要保证西部人才的素质，与我国的教育法律法规的人才培养精神相契合。

只有实现全国性法律法规和公共政策的一般适应性与针对西部地区的法律法规和公共政策的特殊应用相结合才能保证西部教育的质量与水平。

二、政策发展

（一）：

目前西部教育政策与发展中的公共政策问题

（一）教育结构问题

建国以来，西部地区已经形成了初步完备的教育体系，但是由于经济的落后，地方对教育的投入不足，以及地方政府缺乏正确认识方面的原因，西部教育结构方面出现了许多问题，主要表现为：

1、专科教育、中职教育和高等教育不能协调发展。

如2008年在西部各层次受教育的学生中，专科生人数只有本科生的79.5%、中职学生的44.2%、普通高中生的29.1%；此外，普高教育和中职教育所占比重偏小，2008年西部的普通中学和中等专业学校在校学生人数分别仅占全国的27.0％和26.1％，低于西部总人口比重28．77％。

具体各类学生的数量可见表4；2、城乡教育严重失衡，由于西部地广人稀，农村条件差，农村和乡镇学校发展困难重重，教育水平与城市相比存在着较大差距。

例如民盟重庆市委对农村美术教师的抽样调查数据显示，有31.52%的教师需要执教8个以上的班级，所教学生人数在300人以上的占44.57%。

农村不仅教师数量不足，教师队伍质量也无法保证，学历不合格的教师主要集中在农村。

农村师资水平和办学条件落后于城市，导致农村生源大量向城市流动，生源的流失一方面促使农村学校的衰败，同时也逼着城市学校扩大师资规模，农村优秀教师因此纷纷进城，如此，就成了一个恶性的循环；3、课程和专业结构设置不合理，主要表现为课程体系整体性、系统性、稳定性较差，出现了课程拼凑叠加，内容重复，与专业关联性差等情况；教学内容缺乏新颖性，直接造成了课程体系的肿胀；必修课、选修课等各类课程课时比例不当，缺乏合理性，综合课程偏少，必修课偏多，选修课不足。

表4：

西部地区2008年度各类学校在校学生数

单位：

万人

学生类别

本科生

专科生

中职学生

普通高中生

普通初中生

2008年

245.3

194.9

441.2

669.7

1706.9

注：

资料数据来源:

中国统计年鉴2009

（二）税收减免问题

2004年2月5日，财政部、国家税务总局发布了《关于教育税收政策的通知》。

然而，由于其未能与《民办教育促进法》及其《实施条例》很好地衔接，因此，《通知》中的一些规定在实际执行中导致了民办高校的税收优惠政策难以真正落实，造成西部民办高校与公办高校事实上的不平等待遇。

我国现行税法对教育事业实行的税收政策范围很广，其中西部公办教育与民办教育在关税、增值税、印花税、耕地占用税、车船使用税、契税等方面均享有同等的待遇。

但由于这些立法条款在教育方面的税收优惠政策主要是针对公办教育的，致使民办教育与公办教育在营业税、房产税、城镇土地使用税和企业所得税等待遇上差别较大，这些因素使得民办教育投资在近三年呈下降的趋势，这足以说明这种不合理的税收政策严重阻碍了民办教育事业的发展。

此外，西部民办学校为了避免纳税，会想方设法去减少办学经费的节余，这会导致民办学校缺乏发展的后劲和承担办学风险的能力，甚至有可能引发一系列不规范的办学行为。

（三）人才政策配套问题

人才政策好坏不仅关系到西部落后面貌的改变，而且还影响西部地区教育的发展。

总体来看，中央针对西部的人才政策是不错的，如2002年3月,《西部地区人才开发十年规划》印发出台，明确了当前和今后一个时期西部地区人才开发的指导思想、基本原则、目标任务和政策措施。

此外，党的十六届三中全会《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中再次强调：

“要加强西部和民族地区人才开发，建立促进优秀人才到西部、基层和艰苦地方工作的机制”，为西部的人才政策指明了方向。

在国家加大对西部地区人才政策倾斜的同时，西部各省、自治区和直辖市政府也相继出台了一系列的人才政策，如，重庆出台了《关于进一步稳定和用好现有人才若干政策的意见》、云南省出台《关于贯彻〈中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定〉的实施意见》等，这些政策为吸引海内外人才创造了条件。

虽然这些地方人才政策取得了一定的成绩，但总体而言效果并不是特别理想，其中一个重要的原因是宏观、中观、微观不同层次的政策不配套以及人才资源供给、资金供给方面的政策不配套。

具体表现为：

西部教育资金不到位；教育管理中的官本位、家长制、论资排辈、平均主义、重物轻人、盲目攀比思想；用人体系中的封闭、僵化的管理体制和机制；育人体系中的“应试教育”模式；“用人”与“育人”脱节；用人体系的不良风气对育人体系学风的影响等等。

（四）教育软实力问题

西部地区教育要实现快速发展除了要大力改进教育硬件设施方面建设之外，教师软实力的提升也是关键所在。

然而，在西部城市地区的教师资源无论是数量还是质量都存在着严重的不足。

如，2008年西部地区高等学校教师队伍中正高级职称的人数为25095人，占全国的比例是19.5%，而东部地区所占的比例53.0%，是西部地区的2.7倍。

此外，西部地区副高、中级和初级职称的人数分别占全国相应人数的21.8%、23.3%和22.1%，详见表5。

在西部农村地区，公办教师、民办教师和代课教师存在良莠并存和结构性缺乏等现象。

为了达到农村学校“普九”的标准以及弥补公办教师数量不足的状况，许多学校聘请价格低廉的民办教师和代课教师任教，从而使这部分教师在农村教师队伍中占相当大的比例，整个教师队伍的素质得不到保证。

许多地区语文、数学、外语教师奇缺，只能聘用代课教师来充当，由于民办教师和代课教师大多未受过严格的师范训练，因而在教学过程中的教学效果是不能得到保证的。

表5：

西部地区2008年度普通高等学校（机构）专任教师情况

单位：

人

职称类别

正高级

副高级

中级

初级

人数

25095

74742

101613

57198

占全国的比例

19.5%

21.8%

23.3%

22.1%

注：

资料数据来源:

中国统计年鉴2009

上述这些问题如果得不到很好的解决，则一定会影响到西部地区教育事业的发展，并进而影响整个西部社会的发展。

调整西部教育改革与发展中的公共政策已成为西部发展中一个亟待解决的突出问题。

三、政策发展

（二）：

西部教育改革与发展中的公共政策调整

（一）优化教育结构，实现均衡发展

今后一个时期，西部教育结构和布局调整的重点要从“硬件”的调整转移到优化资源配置上来。

在实施资源重组中，既要考虑当地的要求，又要具有战略眼光；既要使用行政手段，又要充分利用市场手段和机制；既要考虑资源的盘活与重组，又要实现在盘活和重组中的资源扩张。

具体而言，要着手实施以下三个方面的工作：

一是在层次结构上，应实施重心“高移”战略，把发展的增量主要用于大专、高中阶段教育，大力发展中等职业教育；二是在城乡教育统筹上，应本着“梯次布局、均衡发展”的原则，继续完善农村教育布局，要建立城乡学校结对帮扶制度。

通过教师定期交流培训、联合举办教学研讨活动、经济支持等形式,从教学、师资、物资、招生就业、经费等方面与农村学校开展帮扶、协作与支持，促进农村学校办学水平的全面提高。

此外，要实施农村中小学远程教育工程，大力实施“国家农村中小学现代远程教育示范项目”、“国家贫困地区二期义务教育扶贫工程现代远程教育项目”和“国家农村中小学现代远程教育试点项目”，不断扩大农村中小学远程教育覆盖面；三是在课程和专业结构上，根据西部不同地区、不同专业的特点因地制宜地制定适合本地区发展需要和人才培养需求的课程设置模式，设立适合本地政治经济文化等方面发展需要的人才机构；中等职校及高校应以西部经济社会发展战略为参照，瞄准市场，设置宽口径、多方向和特色鲜明的专业。

此外，要增加应用性课程的设置，适当扩大专业选修课的范围,以培养“一专多能”的人才。

（二）加大财政转移支付力度，扩大税收优惠政策

对西部教育的投入要通过中央加大财政转移支付力度来解决教育发展中的资金短缺问题。

如果说在东部和南部先进发达地区暂时还实现不了教育投入占GDP的4%，那么，中央可以制定一个激励西部教育发展的特别政策，即在近几年里通过加大中央对西部地区财政转移支付的方式率先让西部实现教育投入占GDP的4%的教育发展目标。

对西部民办教育要进行营利性与非营利性的区分，在此基础上，两类民办教育在税收政策也应区别对待。

非营利性民办教育机构不为任何私人谋利，具有较强的公益性，其本质特征与公办教育机构非常接近，因此，应给予其与公办教育同等的税收待遇。

营利性民办教育机构虽然以获取利润为目的，但也具有公益性特征，应适当缩小营利性民办教育机构与公办教育机构在税收待遇方面的差别。

具体做法是：

在现有民办教育机构优惠政策的基础上，对营利性民办教育机构自用的房产和土地免征房产税和城镇土地使用税。

在企业所得税方面，对从事学历教育取得的教育服务收入，在开办初期予以5至7年的免税，免税期满后，依法征收企业所得税；对营利性民办教育机构受政府委托承担部分义务教育任务而获得的教育经费，免征企业所得税；在捐赠税收扣除方面，对非营利性民办教育机构的捐赠予以全额扣除，而对营利性民办教育机构的捐赠税收予以部分扣除，鼓励社会向非营利性高等教育机构捐赠。

（三）创新人才引进机制，实现政策全方位配套

要创新人才引进机制，实现政策全位配套，必须做好以下五个方面的工作：

一是在引进方式上，引才与引智并重，把长期引进与短期引进相结合，把刚性流动与柔性流动相结合。

既可以长期聘任，并实行户口随迁，也可以通过技术入股、承包经营、合作开发、咨询顾问、短期讲学等形式获取智力支援。

另外，西部各省区还要积极利用挂职政策以及东部地区的对口支援引才引智政策，通过给予人才丰厚的待遇来留住人才；二是在物质待遇方面，提供特殊津贴、住房、安家费等。

特别对于国家高级人才，如“两院”院士，除享受国家规定待遇外，地方财政每月应发放高数额的岗位津贴；对进入国家“百千万人才工程”一、二层次的人选以及国家有突出贡献的中青年专家，发放一定数