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土地利用总体规划调整完善

土地利用总体规划调整完善

淮安市洪泽区土地利用总体规划

（2006-2020年）

调整方案

淮安市洪泽区人民政府

二〇一七年五月

项目名称：

淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）

调整方案

编制单位：

淮安市洪泽区人民政府

技术承担单位：

江苏省土地勘测规划院

编制时间：

2017年5月

总目录

第一部分淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案文本

第二部分淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案说明

淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案

文本

淮安市洪泽区人民政府

二〇一七年五月

目录

前言1

第一章总则2

一、工作目的2

二、指导思想2

三、工作原则3

四、编制依据3

五、期限范围7

第二章工作背景8

一、区域概况8

二、土地利用现状与特点9

三、规划实施成效11

四、土地利用面临的机遇与挑战12

第三章土地利用规划目标19

一、土地利用战略19

二、主要指标安排20

第四章土地利用结构调整与布局优化22

一、土地利用结构调整22

二、土地利用布局优化24

第五章统筹区域土地利用28

一、加强土地用途分区及管制28

二、严格建设用地空间管制32

三、协调推进“三线”划定34

第六章永久基本农田划定35

一、优先划定城市周边永久基本农田35

二、全面划定全域永久基本农田35

三、加强永久基本农田质量建设36

四、落实永久基本农田管护责任36

第七章农用地保护与利用38

一、严格保护耕地数量和提升耕地质量38

二、大力提高农业现代化水平38

第八章协调土地利用与生态建设和环境保护40

一、明确生态功能区划40

二、构建生态安全屏障40

第九章村镇建设用地控制区及流量指标归还42

一、村镇建设用地控制区布局42

二、流量指标归还计划42

三、资金保障和监管措施43

第十章重点建设项目指标落实和清单调整44

一、重点建设项目指标落实44

二、重点建设项目清单调整44

第十一章对下级规划的引导和调控45

一、高良涧街道45

二、朱坝街道45

三、黄集街道45

四、蒋坝镇46

五、岔河镇46

六、西顺河镇46

七、老子山镇46

八、三河镇46

九、东双沟镇47

第十二章保障措施48

一、健全规划实施行政机制48

二、完善规划实施经济机制49

三、改进规划实施技术手段50

四、提高土地节约集约利用水平51

五、建立规划实施的公众参与机制52

前言

《洪泽县土地利用总体规划（2006-2020年）》（以下简称《规划》）及乡级土地利用总体规划于2011年12月经江苏省人民政府批准。

《规划》实施至今对加强了洪泽辖区内土地宏观管理和实施土地用途管制，严格了耕地及基本农田保护，保障了重点建设项目和生态环境用地，促进了土地资源集约利用和经济社会协调发展，发挥了重要作用，取得了一定成效。

随着社会经济的发展，行政区划调整洪泽撤县设区，经济开发区、盐化工区以及交通、水利、能源等基础设施用地需求增多、城镇化进程加快、全社会固定资产投资增加等原因导致对用地的刚性需求增大，《规划》确定的目标已难以适应经济社会发展的需要。

2014年11月，国土资源部部署全国土地利用总体规划调整工作。

根据国家和省的安排，依据2014年度土地利用变更调查成果数据，通过调整耕地保有量、基本农田保护面积和建设用地规模，贯彻最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，深入实施以“新型城镇化土地使用制度改革”为核心的节约集约用地“双提升”行动，切实维护规划的严肃性和可操作性，进一步强化土地利用规划管理和用途管理，转变土地利用方式促进经济发展方式转变，构建可持续发展的国土资源空间保护与开发利用格局。

第一章总则

一、工作目的

为贯彻党中央、国务院对国土资源工作提出的新要求，推动淮安市洪泽区转型创新、科学发展，进一步统筹区域土地利用结构和布局，促进新型城镇化和生态文明建设，加强耕地和基本农田保护，促进土地节约集约利用水平明显提高，保障土地资源的可持续利用，依据国家、江苏省有关法律法规和方针政策，编制《淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。

二、指导思想

全面贯彻党的十八大以来中央的系列要求和省委、省政府的决策部署，落实五大发展理念，坚持“保护资源、节约集约、维护权益、改革创新”的工作要求，按照“保护为先、优化为本、调控为要”的原则，以上级土地利用总体规划调整方案为依据，合理调整耕地、基本农田和建设用地指标，着重优化土地利用结构和布局，严控建设用地总量和强度，确保完成耕地和基本农田保护任务，确保生态保护红线落实到位，确保“十三五”经济社会发展的合理用地需求和国家重大战略的实施，为把洪泽打造成“经济实力强、百姓生活富、生态环境美、文明程度高”的苏北重要中心城市新增长极提供基础保障。

三、工作原则

（一）保护优先、统筹兼顾

坚持耕地数量、质量、生态三位一体保护，优先划定永久基本农田和生态保护红线。

统筹安排生产、生活、生态空间，引导形成合理的国土空间开发格局。

（二）总量控制、布局优化

综合资源环境承载力评价，确定建设用地规模，优化城乡建设用地结构和布局，形成功能清晰、协调有序的城乡建设开发格局。

（三）节约集约、城乡统筹

按照“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，推进“控制总量、优化增量、盘活存量、用好流量、提升质量”的节约集约用地“五量调节”战略的实施，引导经济结构和发展方式的战略性调整。

（四）多规合一、公众参与

围绕“多规合一”的目标，推进“三区三线”划定。

加强部门间沟通协调，密切协作；坚持开门规划，充分征求群众、专家学者及部门意见。

四、编制依据

（一）法律、法规和部门规章

1.《中华人民共和国土地管理法》；

2.《中华人民共和国城乡规划法》；

3.《中华人民共和国环境保护法》；

4.《中华人民共和国森林法》；

5.《中华人民共和国水土保持法》；

6.《中华人民共和国土地管理法实施条例》；

7.《基本农田保护条例》；

8.《土地利用总体规划编制审查办法》（国土资源部令第43号）；

9.《江苏省土地管理条例》；

10.《江苏省基本农田保护条例》；

11.《江苏省土地利用总体规划管理办法》；

（二）规范性文件

Ⅰ.国家规范性文件

1.《国土资源部办公厅关于印发市县乡级土地利用总体规划编制指导意见的通知》（国土资厅发〔2009〕51号）；

2.《关于加强市县乡级土地利用总体规划成果核查工作的通知》（国土资发〔2010〕8号）；

3.《关于严格土地利用总体规划实施管理的通知》（国土资发〔2012〕2号）；

4.《国土资源部关于江苏省推进节约集约用地工作方案的批复》（国土资函〔2014〕54号）；

5.《国土资源部关于推进土地节约集约利用的指导意见》（国土资发〔2014〕119号）；

6.国土资源部办公厅关于印发《土地利用总体规划调整完善工作方案》的通知（国土资厅函〔2014〕1237号）；

7.《国土资源部农业部关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（国土资规〔2016〕10号）；

8.《国土资源部办公厅关于做好土地利用总体规划调整完善工作的通知》（国土资厅函〔2016〕1096号）；

Ⅱ.省、市规范性文件

1.《关于印发江苏省市县乡级土地利用总体规划编制审批办法的通知》（苏政办发〔2010〕61号）；

2.《关于新一轮土地利用总体规划实施管理有关事项的通知》（苏国土资规发〔2012〕4号）；

3.《关于贯彻落实<国土资源部关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知>的通知》（苏国土资发〔2012〕18号）；

4.江苏省国土资源厅办公室关于印发《江苏省土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（苏国土资办发〔2015〕47号）；

5.《江苏省国土资源厅关于开展市、县级“十三五”土地整治规划编制工作的通知》（苏国土资发〔2016〕39号）；

6.《省国土资源厅省农业委员会关于进一步加快推进县级城市（镇）周边永久基本农田划定工作的通知》（苏国土资发〔2016〕117号）；

7.《江苏省国土资源厅关于预下达土地利用总体规划调整完善主要指标的通知》（苏国土资发〔2016〕277号）；

8.《江苏省国土资源厅关于印发〈市县乡级土地利用总体规划调整完善指导意见〉的通知》（苏国土资发〔2016〕280号）；

9.《江苏省国土资源厅江苏省农业委员会关于印发〈江苏省永久基本农田划定工作指导意见〉的通知》（苏国土资发〔2016〕284号）；

10.《淮安市政府办公室关于印发淮安市土地利用总体规划调整完善工作方案的通知》（淮政办发〔2015〕150号）；

11.《淮安市国土资源局关于预下达土地利用总体规划调整完善主要指标的通知》（淮国土资发〔2016〕93号）；

（三）技术规程

1.《县级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1024-2010）；

2.《县级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1021-2009）；

3.《县级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1027-2010）；

4.《乡（镇）级土地利用总体规划编制规程》（TD/T1025-2010）；

5.《乡（镇）级土地利用总体规划制图规范》（TD/T1022-2009）；

6.《乡（镇）级土地利用总体规划数据库标准》（TD/T1028-2010）；

（四）相关规划

1.《江苏省土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；

2.《江苏省生态红线区域保护规划》；

3.《淮安市土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》；

4.《淮安市生态红线区域保护规划》；

5.《淮安市新型城镇化与城乡发展一体化规划（2014-2020年）》；

6.《淮安市城市总体规划（2016—2030）》；

7.《洪泽县城市总体规划（2014-2030）》；

8.《洪泽县国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》；

9.《洪泽县“十三五”土地利用实施规划》；

10.《洪泽县新型城镇化发展总体规划》；

11.《洪泽县建设用地“双减量”专项规划（2016-2020年）》。

五、期限范围

（一）规划期限

《规划》基期年为2005年，规划期限为2006-2020年；规划调整的基期年为2014年。

（二）规划调整范围

规划调整范围为淮安市洪泽区行政管辖范围内全部土地，总面积1273.41平方公里。

第二章工作背景

一、区域概况

（一）自然地理概况

洪泽位于江苏省中部，是苏北的南大门，地处东经118°28′-119°09′，北纬33°02′-33°24′。

东接淮安区、金湖县、扬州市宝应县；西与泗洪、泗阳隔洪泽湖相望；南临淮河入江水道，与盱眙毗邻；北濒苏北灌溉总渠，与清浦接壤。

洪泽地处淮河冲积平原，地势平坦，西高东低，西依洪泽湖，东挽白马湖，南临淮河入江水道，北濒苏北灌溉总渠和入海水道，处于苏北水乡湿地地区的中心位置，素有“淮上明珠”、“鱼米之乡”的美称，是一座充满魅力的湖滨新兴生态旅游城市。

（二）社会经济概况

2014年，洪泽全区实现地区生产总值203.06亿元、规模以上固定资产投资132.98亿元、公共财政预算收入22.23亿元、社会消费品零售总额75.13亿元，分别增长14.85%、22%、10.38%和12.13%；2014年末洪泽常住人口为33.67万人，按常住人口计算的年末城镇人口为16.45万人，城镇化率为48.85％，居民生活水平持续提高，城镇居民人均可支配收入25751元、农民人均纯收入13161元，分别增长8.30%和13.47%，幸福洪泽建设实现了良好的开局。

（三）行政区划调整情况

2014年10月，根据《省政府关于调整洪泽区部分行政区划的批复》（苏政复〔2014〕110号）文件，对原洪泽县下辖部分乡镇的行政区划进行了调整，撤销高良涧镇，设立高良涧街道办事处和朱坝街道办事处；撤销黄集镇，设立黄集街道办事处；撤销岔河镇、仁和镇，合并设立新的岔河镇；撤销东双沟镇、万集镇，合并设立新的东双沟镇；撤销共和镇、三河镇，合并，设立新的三河镇。

行政区划调整后，洪泽下辖高良涧街道、朱坝街道、黄集街道等3个街道，蒋坝镇、岔河镇、西顺河镇、老子山镇、东双沟镇、三河镇等6个镇及洪泽湖，总面积1273.41平方公里。

2016年7月，根据《省政府关于调整淮安市部分行政区划的通知》（苏政发〔2016〕87号）文件，撤销洪泽县，设立淮安市洪泽区，以原洪泽县的行政区域为洪泽区的行政区域。

根据省国土资源厅《市县乡级土地利用总体规划调整完善指导意见》的要求，规划调整完善以淮安市洪泽区行政管辖范围编制《淮安市洪泽区土地利用总体规划（2006-2020年）调整方案》。

二、土地利用现状与特点

（一）土地利用现状

2014年末，洪泽区土地总面积127341.01公顷。

其中，农用地面积55815.51公顷，占土地总面积的43.83%；建设用地12459.96公顷，占土地总面积的9.78；其他土地59065.54公顷，占土地总面积的46.38%。

1.农用地

2014年末，洪泽区农用地总面积55795.37公顷，占全区总面积的43.81%。

其中，耕地面积36817.55公顷，占全区总面积的28.91%；园地面积4292.02公顷，占全区总面积的3.37%；林地面积198.92公顷，占全区总面积的0.15%；其他农用地面积14486.88公顷，占全区总面积的11.38%。

2.建设用地

2014年末，洪泽区建设用地总面积12480.33公顷，占全区总面积的9.78%。

其中，城乡建设用地面积9923.83公顷，占全区总面的7.80%（其中城镇工矿用地3076.91公顷，农村居民点用地6846.92公顷）；交通水利及其他建设用地面积2556.50公顷，占全区总面积的2.01%（其中交通水利用地面积2289.61公顷，其他建设用地面积266.89公顷）。

3.其他土地

2014年末，洪泽区其他土地面积59065.03公顷，占全区总面积的46.38%。

其中水域59065.26公顷，占全区总面积的46.38%，自然保留地0.28公顷，占全区总面积的0.0002%。

（二）土地利用特点

1.耕地比重小，分布集中

2014年洪泽区耕地面积为36817.55公顷，仅占土地总面积的28.91%，人均耕地面积1.64亩。

除了老子山镇、西顺河镇和蒋坝镇分布较少外，全区耕地在其他各镇均有分布。

2.水域面积大，土地利用后备资源不足

2014年洪泽区水域面积59065.31公顷，占土地总面积的46.38%。

以不可开发的水域为主，而自然保留地面积0.28公顷，仅占土地总面积的0.0002%，土地利用率较低，土地开发和增加耕地难度较大，后备资源不足。

3.建设用地增长速度较快，耕地保护压力大

随着洪泽规划建设的推进和新型城镇化进程的加快，全区各项建设用地需求越来越大，呈现快速扩张的趋势。

截至2014年全区建设用地面积为12480.33公顷，自规划实施以来年均净增836亩。

面对撤县设区后“纳湖入城”、淮洪一体化和环洪泽湖生态旅游圈打造的不断深化经济的快速增长，既要满足社会经济发展的用地需要，又要防止建设占用耕地，耕地保护的压力不断增大。

三、规划实施成效

（一）耕地和基本农田得到有效保护

2014年洪泽区耕地保有量39067.01公顷，完成了规划目标的100.65%，基本农田保护面积33988.73公顷，完成了规划目标的100.92%，有效地保护了耕地和基本农田，保障了粮食安全。

（二）科学发展用地得到合理保障

规划实施期间，全区建设用地总规模净增加222.99公顷，其中城乡建设用地净增加90.75公顷，交通水利用地净增加133.39公顷，保障了全区城市发展、产业集群建设、基础设施建设等的合理用地需求，为城乡统筹发展提供建设用地支撑。

（三）土地利用结构布局得到优化

规划实施期间，通过划定建设用地管制分区，完善空间管制制度，探索土地利用总体规划与经济社会发展规划、城乡建设规划、生态建设和环境保护规划等多规融合，优先布设生态屏障用地，协调安排基本农田和基础设施用地，优化城镇村用地布局，引导土地利用结构和布局优化。

（四）土地生态环境建设成效明显

规划实施期间，全区严格实行生态管护，提出以构筑绿色屏障，发展绿色产业，建设绿色文化为指导思想，以洪泽湖东部湿地自然保护区以及老子山、龟山体为生态功能点，以淮河、苏北灌溉总渠、淮河入江水道、三河、草泽河、张福河流域等河道为生态功能线，以耕地、园地尤其是基本农田以及大面积水体包括洪泽湖、白马湖等大型湖泊为生态功能面，形成了“点线面”相结合的绿色生态空间格局。

四、土地利用面临的机遇与挑战

（一）经济社会发展趋势

1.功能定位

洪泽区“十三五”期间将紧紧围绕“淮安制造业高新区、生态旅游首选区、都市农业示范区、新型城镇化样板区、承接江北新区辐射优先区，打造苏北重要中心城市新的增长极”的目标定位，全面加快现代化湖滨生态旅游新城建设。

2.发展战略

随着“一带一路”、长江经济带、淮河生态经济带、沿运河城镇轴、宁淮一体化等重大战略布局的辐射，洪泽作为对接南京江北新区的“前哨”和淮安中心城市南大门，将抢抓机遇、充分发挥优势，全面融入南京都市圈，分享江北新区发展的溢出红利，加快构建区域发展新空间。

随着撤县设区后“纳湖入城”、淮洪一体化和环洪泽湖生态旅游圈打造的不断深化，洪泽将主动融入淮安市的总体发展格局，全面推进发展规划、产业布局、基础设施、公共服务等方面的“无缝对接”，借助市级发展大平台，助推洪泽发展新跃升，努力成为展示淮安城市形象的重要窗口、彰显城市文化的重要名片、承载城市功能的重要载体，加快打造更具份量新板块。

随着供给侧结构性改革、创新驱动发展战略实施推进，加之国家现代农业示范区、新型城镇化、“小水改”、“双减量”等重大改革试点效应的叠加，产业结构调整方向日趋明晰，洪泽将在发展导向上更加注重量质并举，在发展动力上更加注重创新驱动，在发展模式上更加注重绿色增长，不断增强核心竞争力，加快培育经济增长新动能。

3.经济社会发展总体目标

到2020年，洪泽将实现地区生产总值360亿元，一般公共预算收入达到40亿元，均量指标保持全省前列，总量指标挺进全省中游，综合实力领先苏北、赶超江北。

着力调整产业结构，加快服务业提速提质步伐，二三产业占GDP比重达90%，产业对经济发展的支撑作用充分体现；城乡发展持续推进。

湖滨新城魅力彰显，城市架构合理，滨湖新区和高铁新区初具规模，城镇化率达55%；2020年，城镇居民人均可支配收入达41400元，农村居民人均可支配收入达23000元。

社会保障水平明显提高，城乡居民社会保障基本实现全覆盖，全民享用丰富的文化硕果，大湖文化得到进一步弘扬。

（二）土地利用面临的挑战

1.落实藏粮于地战略，严守耕地保护红线任务艰巨

藏粮于地、藏粮于技战略作为“十三五”时期我国粮食安全保障的新路径，要求坚持最严格的耕地保护制度，加大土地利用规划管控力度，严格按规划落实耕地保有量、基本农田保护面积，按照数量质量生态“三位一体”保护要求，建立耕地保护激励长效机制，守住耕地保护红线，保障粮食安全底线。

与此同时，洪泽撤县设区后“纳湖入城”主动融入淮安主城区发展格局，要保证经济社会持续快速发展，各项建设不可避免地占用一部分耕地；全区宜耕后备资源有限，为保障生态环境安全，又不宜对其他农用地过度垦殖，未来洪泽区将面临耕地保护的艰巨任务。

2.供给侧结构性改革，倒逼土地利用方式根本转变

土地资源作为经济社会发展的基本要素和物质基础，在当前资源红利的边际效益递减、国土空间开发趋于饱和的情况下，围绕去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板的供给侧结构性改革，将直接倒逼其利用方式的根本转变。

规划实施以来，全区城乡建设用地总体呈较快增长趋势，其中城镇工矿用地增长较快但集约水平不高，亟待通过土地利用总体规划引导土地利用方向、管制城乡用地建设，从土地资源的承载和支撑能力入手，谋求城镇化模式的改进、空间格局和形态的优化。

3.打造绿色宜居生态环境，统筹土地保护开发责任重大

“十三五”时期是洪泽认真贯彻绿色发展理念，着力构建资源节约型、环境友好型社会，实现产业转型与生态建设良性互动，深入推进“蓝清绿”工程，努力打造天蓝、地绿、水清靓丽洪泽关键时期。

推动绿色发展需要以主体功能区规划为基础，以土地利用总体规划为底盘，以资源环境承载力、建设用地总量强度“双控”和耕地保护红线、生态保护红线、城市开发边界“三线”为基本约束，协调新型工业化、城镇化、农业现代化和绿色化发展空间，合理控制国土空间开发强度，增加生态空间，加快落地土地规划与发改、生态环保、农业各政府组成部分规划的左右衔接，统筹协调国土资源保护，推进发展规划、城乡规划、国土规划、生态保护规划的“多规合一”。

（三）土地利用面临的机遇

1.“纳湖入城”和淮洪一体化为区域发展提供了加速器

淮安市近年来依托苏北区域中心的独特优势，发挥“一带一路”、长江经济带、沿海大开发战略叠加效应，将建设成为辐射带动沿线地区的重要中心城市；同时淮安市作为淮河生态经济带极核城市，主要发挥运河与淮河交汇的物流枢纽功能，起到引领淮河干线流域经济社会发展的“龙头”作用。

淮安市为加快建设苏北重要中心城市的有力支撑，通过优化行政区划格局，调整铸就经济新地理，集聚资源，将洪泽撤县设区“纳湖入城”，深入实施“淮洪一体化”发展战略。

行政区划调整后洪泽作为淮安城市“副中心”，随着“一带一路”建设和淮河生态经济带战略的围合深入实施，各类资本将更加集中、各类要素将加速集聚，将为洪泽发展提供加速器。

2.主体功能区规划与“1047”城镇发展战略将加快培育特色乡镇

根据都市区拓展的发展趋势和空间集聚、产城融合的要求，《淮安市主体功能区规划》重点构筑“一区两片四轴”的发展格局，将洪泽纳入淮安都市区，以此带动市域乃至苏北更大腹地发展。

为继续推进苏北重要中心城市建设，凸显沿运河城镇轴生态、环保、低碳的发展特色，鼓励培育区域次中心城市，淮安市突破现有城镇体系结构，按照中央和省要求，积极实施“1047”的城镇体系架构，打造10个重点中心镇（即小城市），推进47个特色镇发展，培育一批工业型、农业型、旅游型的特色镇。

白马湖生态保护功能片区内的岔河镇作为10个重点中心镇之一，重点打造乡村乡恋乡愁旅游文化产业示范区。

同时，洪泽区以淮安市主体功能区规划与“1047”城镇发展战略为指导，按照“三街三大三特”格局，重点加快推进蒋坝河工风情小镇、老子山温泉养生小镇、西顺河渔家风情小镇建设，争创江苏省旅游特色小镇。

3.新型城镇化土地使用制度改革与“多规合一”试点纵深推进洪泽新型城镇化发展

淮安市新型城镇化土地使用制度改革成为国土资源部批复的部级试点，是全省“双提升”行动三大试点之一，旨在通过推进土地资源管理、城乡规划等一系列改革措施，探索建立具有淮安特色的节约集约用地模式，为江苏乃至全国土地使用制度改革提供经验和示范。

淮安市于2014年成为江苏唯一一个纳入国家试点的“多规合一”城市，作为新型城镇化土地使用制度改革与“多规合一”双试点叠加的城市，淮安市主要在发展理念的变革、规划体系的重构、管理制度的改革、规划内容的重整、规划基础的构建五个方面改革创新，推进规划与国土部门联合开展土地利用及建设用地的分类对接。

洪泽区建设用地“双减量”试点工作作为落实“双提升”行动之一，为向纵深推进洪泽新型城镇化发展，提升城市化水平，优化产业结构和增加居民收入带来了新的机遇。

4.白马湖生态保护功能片区