建议加强行政事业单位资产配置管理新.docx

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建议加强行政事业单位资产配置管理新

建议加强行政事业单位资产配置管理

行政事业单位国有资产配置是指行政事业单位为保证履行职能的需要，按照国家有关法律、法规和规章制度规定的标准和程序，通过购置、建设、调剂、租赁、接受捐赠等方式配备资产的行为。

2012年5月，淳安县审计局在县行政事业单位固定资产管理情况专项调查中发现，目前我县行政事业单位间的资产配置存在不同程度的问题，主要表现在以下两方面：

一、资产配置不均衡、不合理的现象较普遍

以2011年度全县各行政事业单位上报的电子产品类政府采购预算单价为例：

台式电脑全县采购数量为1594台，其中最高单价为9999元，最低单价为2980元，平均单价为4494.82元；笔记本电脑全县采购数量为166台，其中最高单价为15200元，最低单价为3670元，平均单价为6088.2元；投影仪全县采购数量为73台，其中最高单价为50000元，最低单价为4359元，平均单价为9061.07元；数码相机全县采购数量为156台，其中最高单价为35000元，最低单价为1300元，平均单价为5806.36元。

因各单位的职能分工不同、设备需求不同、可用资金情况不同，出现了所采购产品间的价格差异，但也存在部分职能相近的单位所采购的产品之间价格差异较大现象,造成单位间的资产配置不均衡。

二、部分行政事业单位存在超标配置、资产闲置、资产利用率低等问题

部分单位购置资产不顾实际需要，追求高标准、高性能、讲究舒适享受，超标准购建资产，不仅增加了购置支出，而且在使用和维护方面每年还需花费一定的资金，加重了单位的经济负担。

由于资产配置不合理，重复购置严重，对使用疏于考核，造成资产闲置，利用率低，损失浪费严重；在使用过程中缺乏规范化管理，导致各单位固定资产、流动资产、无形资产等各类资产利用率不高，其中固定资产尤为突出。

像有些单位搬迁至新的办公楼后，老的办公桌椅闲置不用；个别单位车辆频繁更换而形成一些旧车处于闲置状态；有的设备每年只使用数小时，多年闲置，由于缺乏保养，损坏严重，最后只能淘汰或者以较低残值处理。

存在上述问题的主要原因是资产配置标准体系不完善。

由于缺乏统一的专用设备和通用设备等配置标准，单位在编制预算和配置资产时，缺乏科学的参考依据，造成配置标准不统一，无法做到科学、公平、合理，影响了资源的配置效率。

同时资产管理与配置管理脱节，管配置的不了解资产的存量，管资产的不熟悉资产的配置，导致资产的“出口”与“入口”管理的相互脱节，影响了工作的整体性和有效性。

因此审计建议：

一、制定、完善行政事业单位国有资产配置标准

对行政事业单位的资产进行有效的配置，就必须制定科学合理的资产配置标准，它是实现资产管理与预算管理相结合的必要前提。

按照科学、合理、节约、效益的原则，积极探索建立符合各行政事业单位职能工作需要的资产配置标准体系，力求所制定的配置标准既是现有财力能够承受，又能满足单位实际工作需要，为国有资产的管理、资产结构的优化提供制度保障。

二、加强政府采购预算编制管理

通过科学、合理编制预算，加强采购资金监管，减少盲目采购、超标采购、重复采购等现象的发生。

严格控制无预算采购，对因国家政策、财力供应和工作任务发生变化，必须突击进行政府采购的，应严格执行预算调整追加程序。

三、建立资产调剂机制。

行政事业单位长期闲置而不能有效利用的固定资产和超过编制定额的固定资产，应本着物尽其用的原则，进行处置或调剂。

财政部门可通过制定闲置资产调剂管理办法，把各单位财产清查中清理出来的闲置资产、更新替换尚可使用的旧资产等，在一定范围内进行集中管理，并在部门之间无偿进行调拨，重新配置资产资源，这既可使国有资产发挥更大的使用效益，又可节约财政资金。

造成这种现象的主要原因有以下几方面：

一、缺乏合理的、有约束力的、操作性强的资产配置标准

目前，我县还没有出台有关资产配置管理的规章制度，由于各单位间的职能分工、人员编制数等不尽相同，标准的“一刀切”很难满足各单位的需求，但是也不能因此在标准的制定上不统一，这样会造成混乱与实行的不科学。

二、资金来源的多样性、资产配置的无偿性

资金来源的多渠道性，导致在资产配置过程中，随意性、重复性现象普遍。

由于多配置资产不需要单位额外付出代价，导致单位争资金、争项目无限度。

国有资产事实上被部门化，成了“单位”的资产，更导致资产的大量闲置与浪费。

2011年全县行政事业单位中有115家涉及政府采购，占行政事业单位（包括二级预算单位）总数的85.19%，采购金额达9339.734532万元。

其中有安排采购预算的单位11家，占发生采购单位总数的9.57%，安排采购预算的资金为304.37万元，占发生采购金额总数的3.26%.

三、资产配置缺乏有效的内、外监督体系

行政事业单位的资产配置缺乏健全的管理制度，无严格的审批和监管体制，现实中单位往往把占有、使用理解为所有，对资产任意处置，而不经财政部门和主管部门的审批，并且管理的机构体系也不够健全。

审计抽查了61家行政事业单位,账面资金与管理系统明细金额100%相符的有7家,占11.48%;管理系统上未登记的有2家,占3.28%;账面资金小于管理系统明细资金的有8家,占13.11%;账面资金大于管理系统明细资金的有46家,占75.41%;两处资金相差最大的金额达36507055.26元。

在淳安县国有资产管理信息系统上的资产登记数为48232项，其中没有明确使用科室的有28495项，占59.08%。

为切实加强党风廉政建设，构建资源节约型政府，优化资源配置，节约财政资金，因此审计建议：

四、制定、完善行政事业单位国有资产配置标准

对行政事业单位的资产进行有效的配置，就必须制定科学合理的资产配置标准，它是实现资产管理与预算管理相结合的必要前提。

按照科学、合理、节约、效益的原则，积极探索建立符合各行政事业单位职能工作需要的资产配置标准体系，为国有资产的管理、资产结构的优化提供制度保障。

五、完善资产配置审批程序，盘活现有闲置资产

加强财政部门对资产配置计划的审核力度，把好资产管理入口关。

利用国有资产管理信息系统平台，结合相关配置标准，对各单位的资产存量进行分析，了解资产的状况，对长期闲置、低效运转和超标准配置的资产，财政部门要充分发挥资产调剂职能，提高资产的使用效率和财政资金的使用效益。

六、完善政府采购制度

建立和完善政府采购制度是公共财政的必然要求，实行政府采购制度有助于从制度上遏制资产采购环节的腐败现象，同时还有助于降低资产形成成本，节约政府财力，提高资产形成效率。

另外，还应建立完善的政府采购监督机制，明确政府采购监督对象，健全政府采购监督主体，采用内部监督和外部监督相结合的方式，使政府采购优势得到充分发挥。

七、加强对行政事业单位资产配置的监督管理

各行政事业单位应依法行政，理顺各种工作程序，建立相互制约的监管机制，严格执行资产配置、使用、处置、产权变动等制度规定，加大资产监管力度，确保资产管理的安全性和有效性，以提高政府管理效率和公共服务水平。

（六）制定行政事业单位资产配置标准。

按照科学、合理、节约、效益的原则，积极探索建立符合各行政事业单位职能工作需要的资产配置标准体系。

同时加强政府采购预算编制管理，通过科学、合理编制预算，加强采购资金监管，减少盲目采购、超标采购、重复采购等现象的发生。

严格控制无预算采购，对因国家政策、财力供应和工作任务发生变化，必须突击进行政府采购的，应严格执行预算调整追加程序。

预算管理与资产管理的纽带先后研究出台了事业单位通用资产配置标准、交通类事业单位通用资产配置标准、学校培训类事业单位通用资产配置标准等，对事业单位办公家具、通用办公设备等通用资产，以及公路养护安全机械、教学用房及设备等行业通用资产的配置数量、价格、使用年限等做了明确规定。

为落实事业单位资产配置标准，我省还采取了相关配套措施，一是严格按配置标准安排资产配置资金；二是充分发挥政府采购、国库集中支付和会计集中核算的作用，确保资产配置标准落到实处；三是利用资产管理信息系统及时查处单位超标配置资产的行为。

通过建立事业单位资产配置标准体系，完善落实事业单位资产配置标准的相关基础条件，我省有效缓解了当前同类事业单位资产配置不均问题,有效解决了资产配置资金安排人为主观因素大的问题。

力求所制定的配置标准既是现有财力能够承受，又能满足单位实际工作需要。

4资产配置不合理，使用效率不高

　　资产配置标准体系不完善。

我国目前缺乏统一的专用设备和通用设备等配置标准，无法做到科学、公平、公正、合理，影响了资源的配置效率。

由于资产配置不合理，使用过程又缺乏规范化管理，导致各单位固定资产利用率不高。

部分单位公房闲置或出租、公车私用等，有的设备多年闲置，缺乏保养，损坏严重。

5管理手段不科学，人员素质急需提高

资产管理人员业务素质不高。

有些单位资产管理部门的账务处理不及时、不完整、不规范、账表不符、账实不符的现象较为普遍，这与管理人员的业务素质不同和责任心不强有很大关系。

管理人员与财会人员的沟通不够，只管一般的核算而忽视管理，缺少责任心，不熟悉有关财务会计制度，不熟悉业务。

布局不合理有些单位固定资产购置后就出现长时间的闲置,相反有一些单位又重复购置,购入后没有达到预期使用效果或基本上没有使用就进入报废阶段,使固定资产未发挥出应有的效能,降低了固定资产的利用效率。

（二）资金投入错位有的单位宁愿多花钱添置新设备,而对于正在使用的设备却不愿意花钱进行正常的保养和维修,造成设备快速老化;有的单位在娱乐设施与享受方面使用资金很大方,但对于工作岗位上的必备设备却缺少资金配备与更新。

（三）配置未按统一标准固定资产配置缺乏统一的标准或虽有标准但没有被执行,导致单位、部门之间配置不公平;一些单位在固定资产购置时,存在随意性乃至盲目性;有些设备的购置缺乏长远的考虑,用了一段时间后很快就由于某项任务的完成而不再使用,或者因为不能适应新工作任务的需要而放弃。

（、

行政事业单位资产是整个国有资产的重要组成部分，也是政府履行行政职能及各项事业发展的物质基础，多年来一直呈现出不断增长的趋势，资产的总量占整个国有资产总量的比重越来越高。

就椒江区而言，至2006年年底，全区行政事业单位国有资产总量达20.94亿元，占全区国有资产总量36.41亿元的　57.51%。

其中行政单位国有资产4.42亿元，事业单位国有资产16.52亿元。

另一方面，由于行政事业单位资产管理机制不够健全，存在资产配置效率低、入账不及时、处置不规范等问题，导致部分国有资产闲置浪费和流失。

因此，加强行政事业单位国有资产管理非常必要。

一、椒江区行政事业单位国有资产管理中存在的问题

     行政事业单位账面反映的国有资产数据基本上是静态数，实际资产变动状况没有得到及时准确反映，存在家底不清、账实不符等问题。

如一些资产实际已经报废、损失或完全失去使用价值，却长期挂账未作处理；一些单位存在着大量的账外资产，没有及时入账等。

从目前椒江区行政事业单位国有资产情况分析，主要存在以下几个方面的问题：

（一）账实不符，账外资产较多

     一是账外资产较多。

通过资产清查，发现全区账实不符情况较为普遍，清查出的资产与账面资产差距较大。

至2006年底，全区217户行政事业单位，资产盘盈4516万元，占资产部类账面值的1.29%；资产损失6226万元，占资产部类账面值的1.78%，其中流动资产损失为349万元，固定资产损失为5855万元，对外投资损失为22万元（见附表）。

由于历史遗留问题，许多行政事业单位房屋土地无产权证，存在权属不清问题；部分单位特别是进行过合并或分设的单位，存在有账无物或有物无账现象；个别单位出租、出借资产获得的收入如房租收入不入账。

附表：

项　　目

金额（万元）

占资产部类的百分比

行政单位资产盘盈

688.06

0.91%

其中：

流动资产盘盈

1.07

固定资产盘盈

686.99

事业单位资产盘盈

3828.04

1.39%

其中：

流动资产盘盈

固定资产盘盈

3828.04

合　　计

4516.10

1.289%

项　　目

金额（万元）

占资产部类的百分比

行政单位财产损失

1970.37

2.60%

 其中：

流动资产损失

144.09

       固定资产损失

1826.28

事业单位财产损失

4255.55

1.55%

其中：

流动资产损失

205.14

固定资产损失

4028.69

　　　　对外投资损失

21.72

合　　计

6225.92

1.777%

     二是固定资产调账不及时。

表现在部分单位对已投入使用的房屋建筑物未办理竣工决算、未结转固定资产，长期挂账在在建工程或工程指挥部；对已按房改政策出让给职工的房改房未及时进行调账，长期挂在单位固定资产账上，造成资产账实不相符。

     三是固定资产入账不规范。

由于部分行政事业单位的财务会计人员业务水平不高，对单位的账务设置不健全，核算程序不规范。

特别是实行会计集中核算后，财政部门要求各行政事业单位建立固定资产明细账，但个别单位至今未按规定设置，造成固定资产明细账和总账不符。

个别单位的会计，对固定资产不按规定及时入账，过后随意估价入账，造成资产账实不符。

（二）资产配置不合理，使用效率不高

     其一是资产配置标准体系不完善。

由于缺乏统一的专用设备和通用设备等配置标准，单位在编制预算和配置资产时，缺乏科学的参考依据，造成配置标准不统一，无法做到科学、公平、合理，影响了资源的配置效率。

同时资产管理与配置管理脱节，管配置的不了解资产的存量，管资产的不熟悉资产的配置，导致资产的“出口”与“入口”管理的相互脱节，影响了工作的整体性和有效性。

另外一些单位购置资产不顾实际需要，追求高标准、高性能、讲究舒适享受，超标准购建资产，不仅增加了购置支出，而且在使用和维护方面每年还需花费一定的资金，加重了单位的经济负担。

     其二是资产使用效率不高。

由于资产配置不合理，重复购置严重，对使用疏于考核，造成资产闲置，利用率低，损失浪费严重；在使用过程中缺乏规范化管理，导致各单位固定资产、流动资产、无形资产等各类资产利用率不高，其中固定资产尤为突出。

像有些单位搬迁至新的办公楼后，老的办公桌椅闲置不用；个别单位车辆频繁更换而形成一些旧车处于闲置状态；有的设备每年只使用数小时，多年闲置，由于缺乏保养，损坏严重，最后只能淘汰或者以较低残值处理。

     （三）资产处置不规范，导致国有资产流失

     主要体现在资产调拨不规范，很多资产由调拨双方约定，没有办理审批手续，资产就转移了，随意性大，尤其是调入方，调入的固定资产往往不入账，导致资产权属不清，责任不明；资产出售不规范，资产出售时不审批、不评估、不公开，没有按国家国有资产管理规定，随意出售擅自处置国有资产，导致国有资产的流失；资产报废报损不规范，该报废的资产不报废，不该报废的要求报废，容易造成国有资产的流失；处置不及时，对一些尚能使用的资产长期闲置，不进行变卖处置造成资源浪费。

      （四）资产管理机制不健全，缺乏责任机制和监督机制

     一是行政事业单位国有资产管理审批制度缺乏。

没有建立起一套规范的审批制度来对国有资产从购置、使用到处置各个环节的管理活动进行约束，造成盲目购置资产，个别单位擅自利用资产进行对外投资、出租、出借或提供担保。

     二是行政事业单位资产的日常监督管理制度不完善。

许多单位资产管理意识淡薄，重预算轻资产，重购置轻管理，没有建立健全资产购置、验收、保管、使用等管理制度和实物资产定期清查制度。

     三是行政事业单位资产管理的考核制度缺乏。

对预算资金所形成的单位国有资产，缺乏相应的责任考核要求，对资产的完整性和使用有效性等缺少客观公正的考核标准和考核方法，对用拨款购置的资产在管理上缺乏有效的监督和考核，资产使用效率低，普遍存在“重钱轻物”的现象。

二、加强行政事业单位国有资产管理的必要性

加强行政事业单位资产管理，对于健全椒江区国有资产管理体制和公共财政体制，切实推进政府职能转变，促进节约型社会和和谐社会的建设，具有重要意义。

1、加强行政事业单位资产管理是健全国有资产管理体制的必要举措。

行政事业单位资产是国有资产的重要组成部分，但长期以来我们对国有资产的认识和运作往往偏重于国有企业经营性资产，对行政事业单位资产却关注不够。

由于具体监管职责不很清晰，造成在行政事业单位国有资产管理具体工作中，存在着职责交叉和管理的真空，使得行政事业单位资产监管成为国有资产管理体制中十分薄弱的环节。

2、加强行政单位资产管理是完善公共财政体制，切实转变政府职能的客观需要。

为进一步提高政府公共服务质量和水平，客观上要求我们必须拓展政府理财领域，通过切实加强国有资产管理，合理配置和有效利用国有资产，充分发挥其物质基础作用，以实现公共财政的目标要求，切实推进政府职能转变。

3、加强行政事业单位国有资产管理是降低单位运行成本，建设节约型社会的必然要求，同时也是构建社会文明、有序管理的需要。

要降低单位运行成本，必须强化节约意识，加强对行政事业单位资产管理，采取有效措施维护资产的安全完整和防止国有资产流失，坚决杜绝资产的闲置浪费，从而有效降低政府运行成本，节约社会资源，加快推进节约型政府、节约型社会建设，构建社会文明建设。

4、加强行政事业单位国有资产管理是适应行政事业单位体制改革，防止国有资产流失的需要。

体制改革过程中很容易产生监管不力的现象，造成国有资产和国家资金的流失，损害了行政事业单位管理者的公仆形象，因此迫切需要加强行政事业单位国有资产管理。

三、加强行政事业单位国有资产管理的建议和对策

（一）充分认识行政事业单位预算管理与资产管理相结合的重要意义。

行政事业单位资产是维持政权运转和事业发展的必要物质基础，具有配置领域的非生产性、使用目的的公共服务性等特点，其日常维持运转和价值补偿要依靠预算安排来实现。

因此，行政事业单位资产管理是预算管理的重要内容，资产管理与预算管理是相辅相成、密不可分的。

做好资产管理工作，有利于科学合理安排资产预算，有利于进一步深化部门预算改革，有利于准确核算政府行政成本，提高行政事业单位资产配置效率，推进公共行政管理改革。

当前，必须紧紧围绕部门预算这个中心工作，重点抓好行政事业资产管理制度建设，逐步将资产的配置、购置、使用、变动、处置等方面管理纳入预算管理轨道。

（二）建立有效的行政事业单位国有资产管理体系。

财政部门作为政府负责行政事业单位国有资产管理的职能部门，对行政事业单位国有资产实行综合管理。

主管部门必须负责对本部门所属行政事业单位的国有资产实施监督管理。

使用单位应对占有、使用的国有资产实施具体管理，具体应区分不同的岗位确定不同的职责，单位领导应对所在单位的国有资产负责；财务人员应认真核算、监督国有资产的变动情况，做到账实相符；使用部门和使用者应对资产的安全、完整、有效使用进行管理，以保证国有资产的实物管理与财务管理相一致。

     （三）进一步完善行政事业单位资产管理制度。

要完善行政事业单位资产从购置、使用、调拨、报废、处置等一系列环节上的制度。

行政事业单位国有资产在使用中要做到合理配置、有效使用、节约使用三者相结合，要通过对存量资产进行分析，充分了解资产的状况，提出资产购置、配置和处置的方案，保证资产购置科学、购置合理、节约使用、处置得当，最终提高资产的使用效率。

     1、资产形成环节的管理。

财政部门要发挥资产管理与预算管理相结合的优势，加强资产购建资金的预算管理。

首先，加强资产购置的预算审批，根据资产配置标准和资产存量等有关情况审核各单位上报的资产购建项目，经审核同意的项目方可列入部门预算安排相应经费，对超标配置资产的项目不予列入预算。

其次，对违反规定私自挪用资金超标配置资产的，可以采取暂停预算资金拨付直至令其改正的办法，甚至可以减少其正常预算安排作为处罚。

其三，在资产购建中进一步推广政府采购，通过政府采购，一方面可以利用市场机制，获得较低的价格，降低购置成本，另一方面公开透明的政府采购程序还有利于规范购置行为，遏制资产购置中的种种腐败。

行政事业单位对资产的购置，应当进行充分论证，单位内部资产管理部门会同财务部门编制资产购置计划，报同级财政部门审批，列入部门预算后组织采购。

     2、资产使用过程的管理。

行政事业单位要加强资产的日常管理，主要是要加强资产的实物量管理，对各项资产进行卡片管理，同时实行明细核算，做到账账相符、账实相符，杜绝账外资产存在。

通过资产清查建立规范化的资产台账制度，定期对资产进行盘点、清查，账实核对。

建立资产使用管理责任制，把资产使用管理的具体任务分解到人,确保国有资产各个环节的管理责任都能落实到人，并辅之以必要的奖惩制度，有效地提高资产管理工作人员的积极性。

     3、资产处置的管理。

行政事业单位处置固定资产、产权变动等，必须严格履行报批手续。

对行政事业单位有偿调出和变卖固定资产,必须经批准的评估机构评估，按评估确认的价格在一定范围内作价处理，防止低价调出和变卖，造成国有资产流失。

对固定资产报废、有偿调出和变卖的变价收入，应纳入财政专户管理。

对行政事业单位国有资产的报损、报废审批时，必须经过权威技术机构鉴定，避免出现乱报损、报废现象。

在资产处置过程中推行“阳光操作”。

“阳光操作”就是行政事业单位资产的处置要采取公开、公平、公正的办法，就是资产处置信息要公开，向社会公开处置资产的原始价值、数量、购入时间等信息，为竞争者决定是否参与竞买提供充分信息，使行政事业单位资产处置活动在完全透明的状态下运作；采取公平的竞争方式，给所有竞争者均等的机会，不能人为地搞歧视，以促进资产处置活动引入市场机制，通过竞争提高资产处置收益。

     4、建立资产调剂机制。

行政事业单位长期闲置而不能有效利用的固定资产和超过编制定额的固定资产，应本着物尽其用的原则，进行处置或调剂。

财政部门可通过制定闲置资产调剂管理办法，把各单位财产清查中清理出来的闲置资产、更新替换尚可使用的旧资产等，在一定范围内进行集中管理，并在部门之间无偿进行调拨，重新配置资产资源，这既可使国有资产发挥更大的使用效益，又可节约财政资金。

     （四）建立资产考核制度。

加强对行政事业单位国有资产管理的有效监督。

既要加强行政事业单位的内部监督，完善内部监督制度；又要通过财政部门和审计部门加强外部监督。

财政、审计等监督机关和主管部门应加大对资产的监督力度，转变过去只监督收入情况、不查实物资产形成和保管使用的监督方式。

在财务检查、审计时，不但要查款项的拨付、费用开支，还要检查费用开支后形成的实物资产，特别是固定资产是否已按规定入账，入账后的固定资产是否仍然在用，是否账物相符。

同时要检查固定资产的处置是否按规定履行报批手续，对固定资产的出借、出租收入是否上缴财政专户，实行“收支两条线”等。

要从行政单位国有资产使用与管理的性质和特点出发，建立一套包括国有资产使用率、闲置率、流失率、人均占有率等考核指标体系。

这些指标可以与单位年终考核挂钩，列入单位年终决算；也可以与单位领导的政绩挂钩，作为领导任期考核内容来规范操作。

同时必须加强会计队伍建设，对会计人员要进行定期培训，不断提高他们业务能力和素质，增强会计核算和财务管理能力，从而有效地杜绝单位弄虚作假的现象，加强国有资产管理。

     （五）建立国有资产信息化管理系统。

行政事业单位清产核资是加强资产监管的重要基础工作，通过清产核资有利于清晰产权关系，摸清行政事业单位的“家底”，为财政部门科学分配预算资金、提高资金使用效益提供基础数据。

在清产核资的基础上，建立一整套行政事业单位国有资产数据库。

同时,利