聘用制背景下高校退出机制失灵的原因及对策分析.docx
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聘用制背景下高校退出机制失灵的原因及对策分析
摘要
退出机制失灵一直是高校教师聘用制改革面对的主要瓶颈。
长期以来，人们习惯于将其症结归于外部体制机制的不完善。
事实上，随着近年来事业单位养老保险社会化改革和人事制度改革的深入推进，外部症结已然解开并转为聘用制改革的有力支撑，但出口不畅至今仍未得到有效解决。
究其原因，高校内部观念和治理体系建设没有跟上外部环境变化是退出机制运行不畅的新症结所在。
转变观念，完善校内制度体系建设，加大执行力度是高校打通人员流动退出渠道，激活教师队伍活力的必然途径，S大学在此方面的实践探索及成效值得借鉴。
关键词
高校；聘用制；退出机制；对策
2002年7月，国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》的通知明确指出：
人员聘用制度主要包括公开招聘、签订聘用合同、定期考核、解聘辞聘等制度。
经过近20年的改革推进，聘用制度中其他主要环节均已打通，唯独解聘辞聘的退出环节不畅，成为聘用制实施的“最后一公里”难题。
一、当前高校退出机制实施难的原因分析
（一）外部体制机制改革已逐步到位，不再成为高校退出机制实施难的主要障碍
在过去相当长一段时期，高校聘用制实施不彻底、出口不畅的主要原因在于体制机制障碍。
一是退出机制合法性问题，二是人员退出后的社会承接保障问题。
在缺乏外部支撑且对未来不可预测的背景下，高校进行内部自我变革的阻力大且动力不足，这是学界和高校人事制度改革实践界较为普遍的共识。
近年来，随着我国经济社会的持续快速发展，事业单位人事制度改革步伐日益加快，特别是2014年以来的一系列重大举措，力图突破长期制约聘用制改革的体制机制瓶颈问题。
2014年7月1日国务院颁布实施了《事业单位人事管理条例》，对事业单位公开招聘程序、合同订立、考核、续聘、解除与终止聘用等条款都做了明确规定，这是我国事业单位人事管理的第一部专门法规，是我国事业单位人事管理于法有据的标志，解决了高校实施退出机制的合法性问题。
紧接着，2015年1月14日国务院印发了《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，从2014年10月1日起改革现行机关事业单位工作人员退休保障制度，逐步建立起独立于机关事业单位之外，资金来源多渠道、保障方式多层次、管理服务社会化的养老保险体系。
包括高校在内的“体制内”机关事业单位人员将和“体制外”企业职工一样缴纳养老金，持续多年的养老金“双轨制”逐步实现并轨，更是事业单位从“单位养老”向“社会养老”迈出的关键性一步，解决了高校人员流转退出的社会承接保障问题。
这两项重大举措使得高校教师聘用制深入实施所需要的外部条件和机遇基本成熟。
接下来的关键在于，高校自身是否已经做好准备将聘用制改革进行到底。
（二）高校尚未调试好应对变革的状态和模式，成为退出机制推行不畅的内在原因
经过多年的改革，我国高等教育从完全计划性转向类市场化治理模式，但总体仍处于“大政府、小市场”的运行状态，政府计划管理机制仍然发挥主导性作用，而市场竞争机制发挥的作用极其有限，处于政府主导下的高校对外部环境的变化反应并不敏感，改革也更多处于被动，缺乏主动迎上的意识和动力。
1.观念意识转变不到位。
聘用制改革置身于事业单位改革、教育体制改革、政府职能转变等一系列社会大变革的背景下，其实施路径是自上而下、由外及内的。
在这场变革中，高校希望从政府手中争取更多的办学自主权，但对于由此需要承担的责任义务没有清晰的认识，对打破原有惯性管理理念也没有做好充分准备。
加之聘用制改革长期受制于外部深层次体制机制性因素的制约，其实施的长期性、复杂性和涉及利益群体的广泛性，使得长期处于政府主导下的高校有些无所适从，在对未来不可预知又缺少把控能力的情况下，缺乏内生的主动变革动力以及基于自身实际进行改革的系统思考和顶层设计，对实施路径及成效也没有清晰的认识，更多是持谨慎观望或被动变革的态度，等待国家制度或保障措施更加完善，希望有好的先行先试案例可以借鉴。
尤其涉及流转退出机制的攻坚环节，更是面临破旧立新的意识和担当的双重考验。
2.规章制度体系不完善，运行机制不健全。
制度和运行机制是相辅相成的，聘任制改革是一项系统工程，需要校内配套制度和强有力的运行机制作支撑，其中考核是聘任制实施的核心环节，也是退出机制的强关联项。
因考核具有多因性、多维性、动态性等特点，考核制度的制定需综合考虑多种要素及各要素的权重系数。
高校学科众多且各学科之间差异显著，岗位类别多且各类别岗位职责差别明显，大类可分为专业技术岗、管理岗和工勤技能岗位，仅专业技术岗又可以分为教师岗、科研岗、实验技术岗、工程技术岗、图书资料岗、编辑出版岗等等，每一类岗位又涉及各个不同学科的横向差异和纵向级别的对比，科学合理的考核制度是高校制度建设的难点也是重点，制度设计不合理，运行过程环节极易引发矛盾争议甚至法律纠纷，反过来运行机制不畅，制度的效力也无法发挥。
除考核之外，人员聘用管理、绩效分配、岗位聘任、奖励等制度和运行机构都要同时配套跟进。
目前许多高校在建章立制和规范运行机制方面尚存在诸多空白点，有的核心制度长期缺位，无规可依；有的制度内容空泛且早已过时，没有及时跟进国家和地方法律法规和政策的更新变化；有的制度与制度之间相互分割独立，甚至相互掣肘；有的缺乏规范的运行机制，制度被束之高阁，有规不依。
构建起规范完善的制度运行体系是畅通退出机制的前提和保障。
聘用制改革是一个不可逆转的趋势，在这场改革中，高校必须学会从政府主导向自主管理转变，从封闭的人事管理到开放的人力资源社会化配置转变，打破固化的身份观念，与社会进行动态资源交换，才能增强生存竞争力。
二、高校实施教师退出机制的对策分析
聘用制的实施从公开招聘—签订合同—履约考核—奖惩退出，各环节环环相扣，只有关口前移，扎实做好前期基础工作，才能确保后期流动退出水到渠成。
（一）转变观念，深刻理解聘用制对高校发展的意义，激发变革的内生动力
从系统论角度出发，高校作为社会大系统的有机组成部分，只有不断与外部环境进行物质、能量的交换，才能获得源源不断的生命力。
高校需要认清三个主要问题。
其一，聘用制改革是大势所趋，高校要不要聘用制改革早已是假问题，要什么样的聘用制改革才是真问题。
政府推行聘用制就是要开放高校大门，引入竞争机制，激发高校不断提高公共服务的质量和效率。
其二，聘用制改革将赋予高校人事聘用、岗位聘任、绩效分配、考核奖惩、淘汰退出等更多的自主权，是高校迎接新一轮发展的重要契机，与其被动，不如主动出击，利用改革机遇来深化内部治理，在新一轮竞争中抢占先机。
其三，聘用制改革是对原有体制的全方位系统性的变革，前瞻性顶层设计、系统化布局和稳步有序实施，将是决定这场改革成败的关键。
（二）制度先行，确保退出机制“有法可依”
聘用制是一项政策性很强的工作，退出机制更关乎教职员工切身利益，公开招聘、合同管理、分类评价、绩效考核、奖励处分、晋升退出等实施的每一个环节都要有理有据。
每一项制度既要遵循上位政策法规，又要结合高校自身实际体现灵活性；制度与制度之间的衔接和支撑也需要细致打磨，确保政策性和可操作性兼具；制度条款的规定既要全面又要规范明确，避免过粗或模棱两可而给后续操作带来潜在矛盾隐患；制度既要根据国家和地方相关政策法规变化及时调整更新，又要考虑未来3~5年的适用性，确保政策的相对稳定性，给广大教职员工明确的发展指向。
此外，不可忽略的是，正因聘用制度实施涉及面广，且直接涉及教职员工切身利益，需充分考虑制度出台可能带来的诸如人才流失、群体性事件等不稳定因素，制度的制定要综合考虑本校的历史传统和教职工的接受程度，出台之前的反复酝酿、广泛调研和征求意见必不可少。
以考核为例，考核评价指标体系制定是一项复杂工程，是高校围绕自身战略目标、发展定位，将核心任务分解量化为各级各类岗位具体工作任务和考核指标，具有很强的导向引领性。
考核评价标准既要体现竞争性和履约性等不同考核类型的差异，又要兼顾不同学科门类、岗位类别以及不同等级的差异性，还要考虑不同学科门类中同一岗位类别及岗位等级的相对对等性。
不同规模或类型的高校采取的考核方式不同，通常情况下，规模较小且学科较为单一的高校适宜采取统一的考核评价方式，而体量大且学科差异性大的高校更适宜采取校院两级考核管理模式，即学校层面制定政策，宏观把控，二级学院出台具体细则并组织实施，权限下放，充分调动二级单位自我管理的积极性。
无论采取哪种方式，考核评价指标体系都要基于高校实际切实可行，公平和效率兼顾，定量和定性结合，有助于营造积极向上、竞争有序的环境，充分发挥考核的正向激励和约束淘汰作用。
（三）执行有力，确保制度“脚踏实地”
1.加强聘用合同精细化管理。
英国历史法学家梅因曾说过：
“所有进步社会的运动，到此为止，是一个‘从身份到契约’的运动”，聘用制改革就是这样一场运动。
聘用合同是高校与教职员工之间的契约，它的效用发挥，直接决定了后续考核退出能否顺利推进。
一是合同文本要合法规范。
文本的合法性和规范性是合同实施有效性的前提，早在2002年国务院办公厅转发人事部《关于在事业单位试行人员聘用制度意见》中就对事业单位聘用合同内容做了明确规定：
“聘用合同必须具备下列条款：
（一）聘用合同期限；
（二）岗位及其职责要求；（三）岗位纪律；（四）岗位工作条件；（五）工资待遇；（六）聘用合同变更和终止的条件；（七）违反聘用合同的责任。
”《事业单位人事管理条例》第四章专门对聘用合同作了明确规定，依据这些法规政策规范高校合同文本，是合同管理精细化的首要一步。
二是岗位及职责要求要具体明确且合理。
岗位及职责要求作为聘用考核的主要依据，首先要体现出共性与个性的统一，即既要体现同类别同层次岗位的统一性一致性要求，又要体现契合每位受聘者岗位实际的差异性要求，避免合同千篇一律，最终流于形式；其次要体现工作目标设定的层次性，既要有多数受聘者正常履职都能够达到的基础性目标，又要有需要受聘者投入更多努力方才可能达到的发展性目标，满足稳定性和发展性要求。
三是实施合同动态跟踪管理。
聘用合同体现的是人、岗、责的统一，人变岗变，岗变则责变。
由于高校内部人员流动频繁，合同变更如不能及时跟进岗位变动，将直接导致聘用合同中的人岗责脱节，陷入“合同真空”状态，最终导致考核失效，退出失灵，这是高校合同管理中存在的较为突出的薄弱环节，要依托信息技术平台，统筹校内各方，建立快速有效的人员-合同动态联动机制，才能始终保持人、岗、责相匹配，使考核退出有据可依。
2.优化考核评价运行机制。
考核评价的作用主要在甄别，不断优化考核评价运行机制，才能为决策提供科学参考。
一是完善考核沟通反馈机制。
一方面考核目标、内容以及标准设定之前要与被考核教职员工充分沟通，听取他们的意见建议和诉求，根据沟通信息及时改进完善考核方案，充分照顾教职工的利益和权益，体现学校总目标与个人发展目标的有机统一；另一方面还应及时反馈考核结果，保持申诉渠道畅通。
考核结果的反馈有助于教职员工及时了解自身情况及存在问题，明确今后努力方向，有助于教职员工参与监督学校考核工作，使其更加公开、规范、透明，有助于维护教职员工个人合法权益，从而最大限度减少争议，增强考核公信力和效力。
二是推进考核信息化。
现代人力资源管理离不开信息技术的支撑。
要充分利用现代信息技术手段，通过建立考核信息平台数据库和考核流程系统化操作模块，实现考核工作信息共享和网络化、无纸化运行，不断提升考核的规范性和便捷性，减少人力成本的投入，降低人为因素干扰，为管理者提供数据统一整合和分析研究的工具，实现考核评价动态化管理，进而提高管理服务的效能。
3.规范政策解释口径。
聘用制改革是一场探索性改革，又是一场全民性运动，关注度高且备受争议，在没有充分占有信息的情况下，“聘用制就是淘汰退出”“聘用制意味着丢饭碗”等对聘用制的片面理解或误解容易在广大教职工中引起恐慌或对立情绪。
高校要主动占领宣传舆论主阵地，利用网络平台、会议、培训、座谈等多种途径进行宣传解读，帮助教职员工及时澄清对聘用制改革的认识误区，消除顾虑，转变观念，充分理解在聘用制公正、平等、竞争、择优原则下给个人发展可能带来的更多发展机遇，争取广大教职员工的理解和支持。
4.加强人事管理队伍专业化培训。
随着以聘任制为核心的高校人事制度改革的深入推进，对人事管理人员的要求越来越高。
但就当前情况来看，高校人事管理人员中非管理、法律等相关专业出身且没有受过系统的人力资源管理培训者居多，但他们又是国家和地方人事政策法规的贯彻执行者，也是校内规章制度的制定者和实施者，这支队伍的专业化水平直接决定着高校人事制度改革的成效。
高校需切实加强对各级人事管理人员的专业培训，逐步建立人事管理人员持证上岗制度、人事政策法律和实务定期培训制度等，夯实并及时更新人事管理队伍的专业知识和实践技能，进而有效提升高校人事管理能级。
高校肩负着提供高等教育的重要使命，师资队伍是关键。
畅通高校退出机制，打开高校人员进出的内外循环系统，不断优化师资队伍结构，将更有助于稳定高校师资队伍，激发教师队伍活力，提升高校服务社会的质量和水平。
三、S大学健全绩效考核评价体制机制，畅通人员流转退出通道的实践分析
S大学是上海市属、国家“211工程”重点建设的综合性大学，上海市首批高水平地方高校建设试点，教育部一流学科建设高校。
早在2001年6月，S大学就作为全国试点高校之一率先推行教师职务聘任制试点改革，改“评”为“聘”，公开竞聘，在首批校内四个试点学院中就有5位教授、40位副教授落聘，“教授职务终身制”首次被打破，改革步伐走在了国内高校人事制度改革的前列。
近年来，S大学依托上海养老保险社会化改革和事业单位聘用制改革先行先试的外部环境优势，积极推动内部治理改革。
经过近20年的深入探索，已构建起以合同聘用为基础、岗位管理为核心、绩效考核为手段、法规制度和信息化技术为支撑的教师聘用管理和考核评价体系，打通了高校与社会的人员双向流通渠道，退出机制已然建立并步入常态化运行。
（一）健全内部规章制度，营造竞争有序的绩效氛围
健全内部规章制度，除了发挥约束监督作用之外，更要发挥其内在的激励作用。
S大学在细化岗位职责和任务目标、规范岗位和合同管理的同时，更加注重激发广大教职员工的工作积极性和创造性。
在出台《S大学人员聘用实施办法》《S大学教职工年度考核办法》《S大学教职工请假和考勤制度的规定》等约束性制度之后，又出台了《“S大学校长奖”评选和管理办法》《S大学年度单项奖评定办法》《S大学“管理服务创新奖”评选办法》《S大学“伟长学者”计划实施办法》等奖励办法，鼓励广大教职员工团结协作，多出成果，出好成果，在全校范围内营造积极向上、协作共赢的绩效文化氛围，让有限的资源投入与使用发挥最大的效益，为流转退出机制奠定良好的基础。
（二）规范合同聘用和岗位管理，支撑绩效考核体系建设
根据《上海市高等学校岗位设置管理实施办法》文件精神，S大学于2011年初出台了《S大学岗位设置管理实施办法》，启动了首次设岗分级工作，对全校5000多名事业编制教职员工岗位聘任情况进行全面摸底清查和梳理，按照各类岗位结构比例，明确每个教职员工的岗位类别及相应等级，以此为契机，将长期无合同约束的“老人”与“新人”一起纳入新一轮聘用合同管理，实现了人事聘用合同的全覆盖，解决了长期以来的历史遗留问题，为聘用制纵深推进打下坚实基础。
岗位管理是聘用制的落脚点。
在完成首次设岗分级和全员聘用之后，S大学开始着手在校院二级管理体制下推进岗位分类管理。
对于教师科研岗位，学校规定基本的教学科研工作量要求，二级学院结合学院和学科实际，制定各级各类岗位职责和可量化任务目标，报学校审核备案；对行政管理及其他教学辅助岗位制定岗位说明书，明确岗位职责、工作标准及准入条件。
在2014年第二轮全校范围的设岗分级、聘期考核和续聘工作中，将细化的岗位职责和考核指标明确写入新一轮聘用合同之中，一人一职责和任务，岗位变动则合同和任务随之调整，凸显个性化目标和要求，充分发挥聘用合同的约束和激励作用，为考核提供依据。
与此同时，将长期并行的人事聘用合同与岗位聘任合同合二为一，并逐步将所有人员聘用合同到期日期统一为8月31日，与年度考核时间保持一致，便于考核和聘用的集中统一管理操作。
经过近十年深入推进，S大学岗位管理和绩效考核已步入常态化。
2016年《S大学人员聘用实施办法》正式出台，既是对之前聘用制探索经验的制度性总结，更是对后面聘用制深入推进的指导性文件。
（三）构建全方位、立体化绩效考核体系，为流转退出机制运行提供依据
考核是健全聘用制度和落实岗位管理的核心要件，经过近20年的实践探索，S大学已构建起了日常考核、年度考核和聘期考核三位一体的考核评价体系，并不断在实践中检验修正和完善。
1.年度考核。
S大学早在1996年就出台了《S大学教职工考核试行办法》，开始实行年度考核。
随着岗位管理的逐步深入，于2014年又修订出台了《S大学教职工年度考核办法》，从考核原则、范围、时间、内容、等级、程序以及考核结果的使用等方面作了进一步的规范和细化，确定了优秀、合格、基本合格、不合格四个等级的具体情形以及考核结果的使用范围。
目前，年度考核制度已经与校内各项管理制度相联动，作为教职工岗位聘用、职务晋升、进修培训和表彰奖励等的主要依据。
年度考核基本合格不能参加专业技术职务晋升聘任，一次年度考核不合格调整工作岗位，连续两次年度考核不合格直接解聘。
2.聘期考核。
聘期考核是对岗位管理成效的集中检验。
首次设岗分级后，S大学每三年一大聘，一年一小聘，大聘年参加考核的人数规模在3500人左右，经过近10年的实践尝试，聘期考核已经走上常态化轨道。
每年的8月31日是当年度合同到期日，学校通常提前三个月发布聘期考核通知，明确考核的实施范围、考核方式、组织实施步骤和时间安排、考核结果和使用、续聘与终止聘用。
考核的具体实施以二级单位为主体，依托聘期考核系统，学校从当年度聘期考核对象中随机抽取不低于20%的受聘人员参加学校层面考核。
每一轮聘期考核完成之后，学校会同各二级单位进行工作总结，针对实施中存在的问题研讨解决方案，进一步优化完善考核方案，为后面的聘期考核做好准备。
聘期考核合格的人员新一轮合同续聘三年，基本合格续聘一年，不合格人员合同到期自然终止不再续聘。
3.日常考核。
日常考核是管理的基础性工作，也是管理的难点，高校岗位类别的多样性决定了日常管理考核的复杂性。
为了构建完整统一的考核管理制度体系，S大学在多方调研和研读法规文件基础上，于2014年出台了《S大学教职工请假和考勤制度的规定》（以下简称《规定》），并于2019年依据国家和上海市相关法规政策的调整进行了重新修订，规定对包括事假、病假、婚假、生育假、探亲假、丧假、工伤假、因公出差等各种假期进行了归类整合，对每一类假期的期限、情形、请假程序及相应的工资福利处理等都作了明确规定。
为使请假规定落到实处，文件同时对考勤作了相应规定，针对不同岗位的实际情况采用分类考勤办法，教师岗位人员采取考勤课堂教学和坐班答疑等相对灵活的考勤方式，行政人员实行上下班打卡考勤，其他岗位根据岗位性质和工作时间实施相应考勤，增强了考勤制度的灵活性和可操作性，此外，文件还同时对旷工的认定和处理作了明确规定，并严格要求按照“先请假后离岗，期满及时销假”的原则处理相应问题。
自《规定》正式实施开始，S大学同时实施了考勤月报制度。
请假和考勤制度的出台，增强了教职员工的规则意识，营造良好的秩序环境。
（四）搭建网络信息平台，支撑考核等管理流程高效运作
人力资源管理的高效率离不开网络信息技术的支撑。
S大学从2007年起就着手构建以SAP系统为支撑的人事管理系统，按照“文档一体化”理念，通过流程再造，将人事管理事务流程由人工操作、线下流转逐步纳入线上运行，目前已上线运行了招聘报到系统、岗位职责管理系统、年度考核系统、聘期考核系统、专业技术职务聘任系统、考勤系统以及教学科研业绩共享查询系统等，不仅实现了人事业务网上办事，更助推了教务、科研、外事等信息模块的互联互通，消除了信息孤岛，实现了数据公享。
其中三大考核模块最早实现了从启动通知、考核表填写、结果确认、申诉处理、电子公章等的全流程无纸化网络流转操作，提升了考核的透明度、规范性和时效性。
（五）落实绩效考核，打通流转退出通道，真正实现人员能进能出
S大学从健全制度、合同管理、强化考核等一系列措施入手，强化过程管理，最终打通了人员流转退出通道。
自2014年以来，S大学每年因年度考核不合格、旷工、出国逾期等原因被解除聘用关系的人员有10余名，大聘年因聘期考核不合格而被终止聘用关系的人员有10余名。
此外，学校还建立了专门的校内流转机制，对于聘期内年度考核一次不合格、年度考核连续两次基本合格或聘期考核基本合格等未达到解聘辞聘条件的情况，除了降低绩效奖励标准外，还要调整工作岗位或给予一年考察期。
一般先在二级单位内部进行调整，内部没有空缺岗位的，再在全校范围内流转，岗位调整后按照新的岗位重新签订一年合同，期满考核。
对于有特殊情况暂时无法找到合适岗位的人员，转到学校人才服务中心待岗，同时签订待岗协议，期限最长为两年，待岗期间需严格遵守待岗管理规定并参加相应的职业培训，待岗期间在校内外找到新的岗位则重新上岗；未重新上岗者，两年待岗期满聘用关系终止。
S大学的实践证明，只要制度健全、程序规范、操作有力，流转退出也必然水到渠成。
由于事业单位铁饭碗的观念根深蒂固，加之长期以来制度法规层面的不健全，高校在人事制度改革的实际操作过程中，尚面临着诸多问题和困难。
在加强考核，加大人员流转退出的同时，随之而来的学校、上级主管部门以及司法部门接到的申诉信访、仲裁调解及法律纠纷案件都大幅度增加，如一起行政管理人员因年度考核连续不合格而被学校解除聘用关系的案件，当事人不服学校决定，先走校内复议，接着申请仲裁调解，而后又诉诸法院，辗转近一年时间，最终法院认定学校制度健全且操作程序规范，最终驳回原告方诉讼请求，认定校方（被告）解除聘用关系有效。
诸如此类的案例层出不穷，笔者作为一名人事管理工作人员，也亲历了诸多因解聘辞聘而引发的纠纷，且不论结果，处理应对每一次纠纷所耗费的精力和时间成本巨大。
高校人事制度改革在不同的阶段呈现出不同的特征，特别是当前改革迈入深水区，各种矛盾问题不断凸现，在突出反映人事制度改革敏感性的同时，也反映出改革已经触及了深层次的问题，并取得的实质性进展。
深入思考当前高校人事制度改革的阶段性特征，有助于高校正确地把握改革的大方向和有效的推进策略。
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