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我国商业银行资本充足率管理办法与新巴塞尔资本协议的比较
2006年第3期
总第208期
南他
HAINANF'INANCE
NO.3,2006
SerialNo.208
我国商业银行资本充足率管理办法
与新巴塞尔资本协议的比较
李纪建,张学英z
（1.西安交通大学,陕西西安710061;2.中央财经大学,北京市100081）
摘要i我国商业银行资本充足率管理办法的出台,表明资本监管加快迈向国际化.本文比较了商业银行资本充
足率管理办法与新巴塞尔资本协议的出台背景,分析了我国制定资本充足率管理办法的出发点,起草思路和预期目
标,并详细比较了二者内容上的差异.资本充足率管理办法实施重在"做实1988年协议"的基础上跟进新资本协议.
借鉴新资本协议迅速提高商业银行风险管理和改进资本监管是过渡期内的务实之举.
关键词i新巴塞尔资本协议;资本充足率;风险管理;资本监管
中图分类号iF832.33文献标识码:
A文章编号:
1003—9031（2006）03—0037—04
对于我国商业银行来说,近两年银行开放的步伐明
显加快,金融改革已经驶上国际化的快车道,其中在资
本充足率管理和资本监管方面表现的尤为突出:
一是经
过6年反复讨论,征求意见,修改的新巴塞尔资本协议
正式出台（以下简称"新协议"）;二是同期银监会颁布并
实施《商业银行资本充足率管理办法》（以下简称"办
法"）.这两个重要文件的相继颁布出台并赋予实施,标
志着资本监管日趋重要和逐步规范化,它已成为国际银
行监管的核心内容.对"新协议"与"办法"进行比较,有
利于发现我国资本监管与国际资本监管的距离和努力
方向,也有利于我们正确理解掌握"办法"的出台背景,
突破与不足,明确在过渡期的应对措施.
一
"新协议"和"办法"的出台背景
（一）"新协议"出台的背景
2004年6月26口,十国集团的中央银行行长和银
行监管当局负责人举行会议,一致同意公布《资本计量
和资本标准的国际协议:
修订框架》,即新资本协议的最
终稿,现在普遍称之为"巴塞尔新协议",并将于2006年
年底在十国集团开始实施.
收稿日期:
2oo5—12—29
作者简介i李纪建（1976-）,男,经济师,西安芟通大学金融发展研
究所博士研究生;
张学英（1977-）,女,中央财经大学硕士研究生.
"新协议"借鉴了1988年协议的基本构架,在总结近
年来国际化大银行风险管理技术进步的最新成果和发
达国家资本监管的成功经验的基础上,构建了资本监管
的"三大支柱",即最低资本充足率要求,资本充足率监
督检查和信息披露.
1988年巴塞尔资本协议首次制定r国际公认的最
低银行资本定义及计量方法,设计时采用简单的标准,
以便能够应用于不同国家的各类银行.虽然1988年协议
最初仅适用于十国集团国家的国际活跃银行,但是它迅
速成为衡量银行清偿力的标准,并且目前已经被100多
个国家以不同方式采用.1988年协议最初只关注信用风
险资本,随着监管需要1996年巴塞尔委员会对其进行补
充修订,增加了市场风险资本要求.但是1988年协议采
用粗略的风险分类方法,对同一类借款人（例如对所有
公司客户）的风险暴露采用同一风险权重,而不考虑每
个借款人信誉和风险方面可能存在的差异,并且1988年
协议确定的计量资本的简单方法对很多银行已不再适
用.例如,1988年协议仅要求粗略的风险分类,不区分对
同类借款人的风险暴露中各借款人之间的资信差异.从
国际银行业发展的实践看,特别是20世纪90年代频繁
发生的金融危机给银行的资本监管提出更多挑战性问
题,如需要提高资本对银行面对的实际风险的敏感度,
一
方面把资本要求与信用风险更加紧密地联系起来,另
一
方面也需要为操作风险（由操作失败造成损失的风险
暴露）设定新的资本要求.【l】
在1988年协议的框架基础上,巴塞尔委员会确定新
协议的总体目标是促使银行保持充足的资本,努力完善
风险管理,从而提高金融体系的稳定性.此目标将通过
相辅相承的三大支柱实现.第一支柱对1988年资本协议
所提出的最低资本要求进行了完善,力求将最低资本要
求与每家银行实际面对的经济损失风险紧密地结合起
来.第二支柱和第三支柱则代表着资本监管的创新."新
协议"代表了资本监管的大趋势.
（二）"办法"的起草背景
《商业银行资本充足率管理办法》由中国银行业监
督管理委员会于2004年2月23日公布,3月1日起正
式实施.单从颁布与实施时间间距来看,仅有一周的时
间,这在我国银行监管法规上是很少见的,同时也显示
出我国银行机构实施资本充足率管理的必要性和紧迫
性.
此前,1994年颁布的《关于商业银行实行资产负债
比例管理的通知》中首次提出了资本监控指标,而且在
1995年发布的《商业银行法》中明确规定了商业银行资
本充足率不得低于8%,1996年《关于印发商业银行资产
负债比例管理监控指标和考核办法的通知》中提出了资
本充足率的计算方法.但我国现行监管法规一直未对资
本不足银行规定明确的监管措施,并且在资本充足率计
算方法上也放宽了标准,比如对国内非银行金融机构和
国有企业给予了优惠风险权重,过分强调了抵押担保的
风险缓释作用,缺乏对集团公司的风险评价,等等.而且
资本充足率计算并未充分体现审慎经营和审慎监管的
原则,不利于反映银行的真实风险状况,也难以有效控
制商业银行资产快速扩张,高估了我国商业银行的资本
充足率.[21在监管实践中,资本充足率仅有一个计算公
式,而且计算公式中各项指标构成内容和计算方法由各
商业银行自己掌握,尽管法律和规章规定了资本充足率
要达到8%的最低要求,但因无具体有效的监督措施,实
际上资本充足率仅是商业银行保送监管当局的一个统
计监测指标,而未能发挥监管监控指标本身所具有的约
束力,客观上导致我国商业银行的资本充足率明显偏
低.
从全球的范围来看,1988年巴塞尔资本协议已被
100多个国家采用,并写入《有效银行监管核心原则》,成
为资本监管的国际标准.作为1988年巴塞尔协议核心资
本充足率的要求,8%的比率是根据发达国家银行市场经
二j|I南僮,葛击2006年第3期
验得出的,在发展中国家实施,实际上是低估了发展中
国家银行业的风险.一些发展中国家,如巴西,印度,俄罗
斯,马来西亚,土耳其等国家的最低资本要求都高于
8%,而我国却一直徘徊在巴塞尔协议之外,离资本充足
率8%的最低标准尚有不小的差距.与此同时,我国的对
外开放不断深入,2000年加入世界贸易组织,其中金融
行业仅有5年的过渡期;资本市场对外开放和境外上市
的步伐也在加快,我国的会计准则也逐步向国际会计准
则靠拢,说明我国开放由被动应对适应国际规则转变为
主动参与或靠拢通行的游戏规则.银监会成立之后,引
进国际通行的监管制度和监管规则的节奏明显加快.同
时,西方国家即将在2006年年底启用"新协议",也迫使
中国监管当局考虑我国的资本监管制度未来发展走向,
实施路径和跟进步骤.因此,按照"新协议"三大支柱框架
构建的"办法",是我国银行业的现实选择,也有助于我们
循序渐进地达到新资本协议的各项目标.所以,"办法"起
草的着眼点就是渐进过渡和快速跟进.
二,"新协议"与"办法"的起草思路及实施目标的比
较
（一）起草思路的比较
"新协议"在修正1988年协议的基础上,重点加强第
二支柱和第三支柱."新协议"依据监管理论中的先进理
念和发达国家商业银行逐渐完善的风险管理最佳实践
经验,相对1988年协议以资本监管为核心外更注重全面
风险管理."新协议"中增加了监管当局对资本充足率的
监督检查和信息披露,将操作风险予以量化并纳入资本
监管的框架.从"新协议"几次修改稿上看,显而易见,通
过将最低资本要求,监管当局的监督检查和信息披露有
机结合在一起,力求将发达国家在实践中证明是行之有
效的资本监管方法固定下来.其中明显的一点,强化第
三支柱即市场约束的作用,通过提高银行公开报告的透
明度来鼓励审慎管理.要求银行进行公开信息披露,以
使市场更加了解银行的资本充足制度."新协议"还界定
了操作风险的定义,由于不当或失败的内部程序,人员
和系统或外部事件（如自然灾害）导致损失所占用的资
本必须计'入风险资本,使银行风险管理的内容更广泛.
从"办法"本身内容分析,我们大致可以观察出监管
当局的起草思路,就是做实1988年的资本协议和引入
"新协议"的总体架构.具体地说,"办法"参照1988年协
议,对商业银行提出了审慎的资本充足率要求,体现在:
（1）"办法"规定应建立在充分计提贷款损失准备等各项
缮南礁,葛2006年第3期
损失准备的基础之上;
（2）对并表和资本扣除做出了严
格规定;（3）取消对外债权风险权重"经合组织俱乐部
法"的不合理规定,采取外部评级结果;（4）取消了给予
国有大型企业,非银行金融机构的优惠风险权重;（5）大
幅减少了给予优惠风险权重的风险缓释种类;（6）将市
场风险纳入资本监管范畴.在"办法"起草的过程中,正
是"新协议"反复征求意见的阶段,此时关于"新协议"的
基本框架已敲定,所以"办法"引入了"新协议"的总体架
构,借鉴"新协议"的三大支柱,构建相对完整的资本监
管框架,第一支柱"最低资本要求"在"办法"的总则和第
二章得到积极的体现,第二支柱"监管当局监督检查"在
"办法"第三章中强调了资本充足率的管理责任和监管
督查措施,第三支柱"市场约束"体现在"办法"对信息披
露的要求,第四章和附件中列出要披露的内容和范围以
及时间要求.
近年来,我国先后出台了《金融企业会计制度》及《贷
款风险分类指导原则》,《银行贷款损失准备计提指引》
等监管规章,颁布了《中华人民共和国银行业监督管理
法》并修订了《中华人民共和国商业银行法》,这些法律
为制定审慎的资本管理制度奠定了基础.银监会在制定
"办法"时努力实现与近年出台的各项监管法规的衔接
配套的意图也很明显.修改原有资本充足率计算方法,
有利于提高各项规章制度之间的一致性,并逐步建立一
套相对完整的银行审慎监管规章体系.
（二）实施目标的比较
"新协议"的实施目标是强化资本约束和提高风险
资本框架的敏感度,建立全面风险管理机制;对风险高
的借款人采用更高的资本,低风险则低资本,而且对操
作风险提出了明确的资本要求.对于能够提供全面准确
的计量指标并能有效地控制各类风险的银行,"新协议"
将通过降低资本要求的形式给予明确的鼓励.巴塞尔委
员会认为银行内部各类风险的有效监督检查十分重要.
这样才能确保银行的管理层做出有效的判断,对各类风
险安排充足的资本.当市场参与者对银行所从事的各项
业务以及控制风险的各项手段有充分的认识和了解时,
就能更好地对银行做出区分,以达到奖优罚劣的目的.唧
所以监管当局必要采取相应的监管纠正措施,间接地鼓
励银行建立完善的控制框架,改善内部程序.
"办法"的实施目标是在实施1988年协议的基础上
逐步提高资本监管的水平,在实施"办法"的动态进展过
程中缩小与"新协议"的差距,逐步完成资本监管向国际
统一规则的趋同和过渡."办法"也旨在建立激励相容的
资本监管制度,充分体现激励和约束相平衡的原则.在
"办法"中,商业银行承担维持资本充足率的最终责任,对
商业银行实行分类管理,奖优限劣,促使商业银行完善
约束机制,稳健发展;为商业银行多渠道筹集资本奠定
了法规基础."办法"在满足最低资本监管要求的同时,督
促银行改善风险管理,尽可能多地引进信用风险管理的
最佳实践,逐步建立与"新协议"一致的内部评级体系.这
样促使各银行开始着手收集借款人和债项的所有必要
的信息,为今后采取定量分析方法监测,管理信用风险
做好基础性工作."办法"还为商业银行多种渠道补充资
本提供了法规依据.今后几年内商业银行将主要通过发
行长期次级债务,可转换债券等弥补资本金.[41
三,"办法"与"新协议"具体内容的比较
（一）"办法"的创新与突破
"办法"吸收了"新协议"有关风险资产的规定,与
1988年协议相比有几大突破,总体上符合我国目前的监
管实际.一是"办法"首次规定对资本充足率监督检查,
1988年协议没有规定对资本充足率进行定期检查,这次
"办法"具体明确了监管职责,核心内容是按资本充足率
的高低,把商业银行分为三类,即资本充足,资本不足和
资本严重不足的银行,并分别采取相应的监管措施.二
是要求在充分计提贷款损失准备基础上计算资本充足
率.过去对各银行风险特别是对投资损失的风险难以防
范,现在对风险资产和一般资产计提损失准备都提高了
标准.贷款损失准备应计入成本,这样会使各银行的可
分配利润减少,致使目前各行的资本充足率有所下降.
我国商业银行2003年开始全面实行贷款五级分类,银监
会要求没有提足贷款损失准备的银行,必须按规定在
2oo6年底前提足.三是合理确定各类资产的风险权重.
"办法"对1988年资本协议不合理的规定进行了调整.比
如,使用外部信用评级结果确定商行境外债权的风险权
重;取消了对国家特大型企业,国家大型企业,非银行金
融机构以及土地房屋产权,居住楼宇,动产物业抵押贷
款的优惠风险权重等.四是首次规定市场风险的要求,
这也是原来1988年协议中没有的,"办法"借鉴了"新协
议",对银行所吸收存款投资风险做出明确规定,如投资
国债,企业债券,股票,商品期货等受利率影响的各类金
融工具所涉及的风险,以及外汇风险和商品风险等.五
是对信用风险做出更严格的规定."办法"在计算风险资
产中要求对表外业务的信用风险计提资本成本,并规定
表外业务信用转换系数和交易对手的风险权重.
（二）"办法"与"新协议"相比存在的不足
"办法"从风险管理目标和政策,资本充足率计算的
并表范围,资本,资本充足率,信用风险和市场风险几个
方面细化了披露要求.与"新协议"相比,"办法"主要有
五项不足:
一是第47条没有提到对"外资银行分支机构
的管辖权"."办法"对此假定宗主国对其分支机构进行
了有效监管,东道国对外国分支的管辖权与监督检查权
未有明确规定,甚至连检查的周期也未提及.二是"新协
议"中除了考虑市场风险,还对操作风险做了具体规定.
"办法"要求商业银行到2006年底前完成过渡,但对按目
前标准达不到要求的银行,监管部门将采取何种措施,
没有做出明确规定,与"新协议"还有差距.三是"办法"
最初对交易风险没有提出资本要求,考虑到我国部分商
业银行市场风险的总体规模较小,只要求交易账户总头
寸达到一定规模的商业银行针对市场风险计提资本.但
"办法"第30条"对交易账户总头寸高于表内外总资产
的10%或超过85亿元人民币的商业银行,须计提市场
风险资本"的规定还是比较笼统的.四是"办法"仅对商
业银行提出资本监管要求,而对银行的附属机构或子公
司的资本充足率没有明确规定,仅说明并表后达到8%,
至于如何并表,未做任何界定.对于金融控股公司或综
合集团的资本监管仍为空白."新协议"则将资本监管规
则将应用于银行集团的每一层面上,对集团公司,母国
银行,海外分支做了具体的要求.五是对操作风险的管
理没有涉及."新协议"对操作风险的定义,风险资本均
作出要求,并要求使用专门的计量模型估计操作风险.
"办法"主要集中在信用风险管理,但是2005年集中爆发
的银行大案和要案以及由此造成的巨大经济损失表明,
国内商业银行目前仍缺乏有效的全面风险管理体系,操
作风险不可小视.四庆幸的是,2005年,银监会开展了银
行案件专项治理工作,并颁发了《关于加大防范操作风
险工作力度的通知》,起到较好效果.
四,我国在过渡期需要采取的应对措施
虽然国际金融界普遍认同我国对"新协议"的反映,
认为我国在1988年协议的基础上,实施"新协议"的第二
支柱和第三支柱,制定资本监管制度,是符合我国银行
业实际的现实选择,是积极的,务实的.巴塞尔委员会主
席卡如纳曾明确表示,中国推迟实施新资本协议,出台
新的资本管理制度,符合中国国情,这也与巴塞尔委员
会的观点完全一致."办法"规定了2007年1月1日为商
jII南磕2006年第3期
业银行资本充足率的最后达标期限,但我国资本充足率
的压力依然巨大,实施前景并不乐观.
"新协议"的执行涉及风险管理模式的变化,人才困
境和内部授权等变化,在有限的过渡期内,我国银行业
完全跟进"新协议"是不现实的,也是不可取的.我国商
业银行通过改进风险管理水平,选择与自身情况相适应
的方式和内容,规划和分步实施"新协议"是可采取的务
实措施.
一
是加强对"新协议"的研究,制定资本充足率达标
规划,确保在2006年底绝大多数商业银行达到8%的资
本充足要求,在实施起点上避免再次拉大与"新协议"的
差距.二是加快建立健全审慎的风险管理体系.大型商
业银行应加快内部评级体系建设,尽快提高风险管理能
力,在规定时间内建立符合新资本协议要求的内部评级
法体系.待条件成熟时,按照"新协议"对此类银行实施
资本监管.中小银行也应借鉴"新协议"所代表的先进的
风险管理技术和经验,通过信息共享,成本分担,缓解单
个银行面临的数据约束,实现规模效益,建立具有共性
的内部评级体系,逐步朝先进的风险管理模式靠近.三
是加强资本监管,用资本充足率约束商业银行经营行
为.强化风险资本的概念,突出对风险资本的度量和配
置,有效引导业务发展方向.面对资本约束和资本困境
的严峻挑战,国内商业银行加快业务转型,大力拓展低
资本消耗的零售银行业务,中间业务,积极调整传统的
以公司信贷为主导的业务结构.四是加快制度引进和人
才引进.2006年是WTO后过渡期的最后一年,也是"新
协议"在十国集团准备实施的前期.银行监管部门和商
业银行应通过引进国外发达国家和先进银行成熟的制
度和优秀的人才,来迅速提高我国银行的资本管理水
平,为最终实施"新协议"做好准备.一
参考文献:
[1】巴曙松巴塞尔新资本协议研究[M】北京:
中国金融
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[2】姜波.商业银行资本充足率管理【M】北京:
中国金融
出版社,2004.
[3J章彰.解读巴塞尔新资本协iz[M】,北京:
中国经济出
版社.2005.
[4】陈小宪.风险,资本,市值一中国商业银行实现飞跃的
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中国金融出版社,2004.
[5】马蔚华.资本约束与经营转型【M】.上海:
中信出版社,
200S
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