信访的基本概述.docx

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信访的基本概述

信访的基本概述

一、信访的基本概述

新中国的

信访的含义

信访，是指公民、法人或者其它组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

它是一种除法律以外的又一种解决问题的办法，是一种比较直接的利益表达形式。

但是，由于信访的有关信息一般要经过信访办公室工作人员的筛选，然后递交给有关领导、有关机关，所以从这个意义上来讲，也是一种间接的利益表达方式。

（二）信访制度的依据

宪法依据

　我国宪法规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”，“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持，经常保持同人民的密切联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督，努力为人民服务。

”，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的

历史渊源：

新中国的信访制度成立于1951年，到目前经历了60年的发展历程，作为一种制度，它的产生不是偶然的。

正如黑格尔所说“存在即合理”，一种事物的出现肯定有其存在的合理性和意义，信访制度的出现也是如此，它的构建有其特定的历史背景。

大多数学者认为，中国古代的“直诉”制度与今天的信访制度有着千丝万缕的不解之缘，其用意都是企图跨越若干层级进而在民众与高层和中央之间建立起某种联系，都是民意上达的一种机制。

诚如今天仍有许多人把“上访”称为“告御状”一样，信访制度可以被认为是中国传统法律思想和理念的延续和发展。

新中国成立后，社会主义制度的建设一直在计划经济模式下运行，与之相应的高度集权政治体制和集权政治文化，致使“人治”思想、“官本位”意识在人们的心目中根深蒂固，挥之不去的“清官情节”，是大多数上访者更愿意求助于高官、青天，中国传统文化的积淀为信访制度的存在奠定了思想基础。

在传统社会里，清官一直是历代人们备受推崇的政府官员，人们相信政治稳定、经济繁荣、天下太平主要就是由于清官作用的结果，直到今天，他们仍是百姓尊崇的对象。

“清官情节”使得普通民众不走司法途径，将法治之外的信访视为解决问题的必然选择，问题无法在基层得到解决，民众转而越级向上，直至中央，期望高层解决他们矛盾，维护他们利益。

现实需要：

首先，我国的国家性质决定了权力属于人民，人民有权对国家和社会事务进行控制和监督，中国共产党作为人民根本利益的代表，以为人民服务为宗旨，鼓励民众通过各种合法途径表达自身意愿，民意表达的各种方式还得得到宪法和法律的认可和保障，因而信访制度作为我国独有的民众参与机制，尤其现实存在意义。

其次，随着社会的进步，个人权利意识的觉醒使得公民重新认识以前无法想象的权利，敢于争取以前无法得到的权益。

我国正处于社会转型的关键时期，各种群体追求自身利益必然产生矛盾和冲突，整个社会正在承受巨大的张力，冲突和矛盾如果无法及时消除，必将影响整个社会的稳定。

在维权过程中，社会成员在关注自身利益的同时更加注重公共事务的运行，这就必然要求制度的保障，信访就为这一需要提供了操作空间。

国内信访的现状

信访作为中国创造的实现和保障人民群众行使民主权利的特殊形式，60年来发挥了独特的作用，时至今日依然有效。

但由于近年来信访活动的持续升温及大规模集体访的发生，引起中央的高度关注，同时也引发了学术界关于信访制度的出路问题的争论，主要有三种观点：

一是废除论。

该观点认为，信访制度作为历史产物已无法适用于当前情况，相反已是弊端丛生，已不适应目前的市场经济环境，在客观上反而成为了国家政治认同性流失的重要渠道。

二是强化论。

强调扩大现有信访机构的权力，授予信访部门调查、督办甚至弹劾、提议罢免等权力。

三是法制渐进论。

取消信访和信访扩权都不可取，强调信访制度的改革应与整个社会体制改革相衔接，采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。

现阶段信访的功能

　1963年9月20日，中共中央国务院发出《关于加强人民来信来访工作的通知》，是年10月15日由国务院秘书厅整理出《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，其中重申了人民写信或上访的民主权利，并对信访功能做了更全面的总结，即了解社情民意的渠道、群众监督的方法、思想政治教育的途径、调解矛盾的手段，同时指出信访还可以起到调动人民群众积极性，巩固人民民主专政，促进社会主义革命和建设事业心的作用。

从上面文件所反映的理念来看，信访具有重要的民主建设功能，一方面它可以反映民情民意，排解矛盾，另一方面可以借助这一信息渠道，起到监督和改进制度的作用。

分别从信访人和国家公共权力机关两个角度来解读信访制度的功能，大致可包括如下两个方面的内容：

　　1.对公民而言，信访意味着一项简便、经济、有效而全面的救济方式，具有保障和维护公民权利和自由的功能。

　就我国目前总体的法治状态来说，法律体系已经基本建立起来，但制度之间还有一些互相矛盾或不协调的地方。

同时，从法律体系的运行结果来看，并不能保证行政机关的每一个行政行为都符合法治的要求，司法机关审理的每一件案件都获得公正的审理和裁判，可以说公民现实权利还不能全部得到顺利实现和救济。

因而一项更加简便有效，也更加全面灵活的救济方式，就成为必需。

　　从整体论的角度来讲，法只是生活的一个局部，在法之外还有伦理、道德、文化和习俗以及政策等等。

在一个完整的生活领域当中，法律的功能和作用是有限的，这种有限性表现为非唯一性、非最佳性和非最终性，亦即我们可于法律之外寻求其他的、更好的和今后的解决方案。

因而如果从法律有限性的角度来看信访，能够获得更加深刻的理解。

我们可以把信访看作是寻求法律解决之前的一种权衡，如果信访能够解决问题的话，我们就无需进入法律的救济程序多费周折；同时，由于法律的不完善性和落后性的存在，也可以让信访在法律所不能涉及的政策领域里保持一定的救济能力；最后，法律并不能保证对生活是非问题的判断到此为止，因而对无尽生活保持一种不断的反思也应是人类精神的应有之义。

如前所述，信访可以成为行政复议和行政诉讼的前置程序，也可以受理行政复议和行政诉讼不受理的案件，法律的合理性问题和国家权力行为的合理性问题亦可以成为信访的关注之焦点；同时，司法程序所不能实现的正义仍然可以在信访的制度中继续探讨。

可见，正是在法律所不及或法律不能发挥理想效果的地方，信访起到一种补充的权利救济功能。

　　2.对公共权力而言，信访是一项温和的、反思的、高效的制度更新机制，具有稳定和促进民主与法治的功能。

（1）信访可以充当立法、执法和司法这三种权力互相配合、互相制约的协调器。

我国目前还没有协调公权力之间冲突的专门机构，现实中许多超越职权、滥用权力、管辖权冲突和权力不作为等现象还不能得到有效的抑制，制度之间的矛盾和冲突常常只能靠领导人的个人能力来加以协调。

从制度的整体角度来看，这种协调性制度的缺位是很不利于民主与法治建设的。

在信访案件的处理当中，信访机关经常面临的问题是“这个问题该哪个部门管”，亦即“哪个机关对此负有法定的职责”。

由此可以看出，这是一个具有公权力协调的部门才能有资格进行判断的问题，显然信访实际上已经承担了一定的协调责任。

（2）信访可以充当整个制度的保健医生的功能。

按照过程论的观点，任何事物都是一种“在途中”的事物，都不可能十全十美，制度的不完善性是现实生活中极为普遍的现象。

因而对于一个国家的各项政治、经济和法律制度来说，都需要用理性的和发展的眼光去看待，以务实和不断完善的精神去实践，用零星的社会工程[4]的方法去改造现实当中不能适应社会发展的制度。

基于这样的考虑，笔者认为在一个宏观的制度体系当中，应当设置某种特殊的机制以完成制度的内在反思、缺陷查找和及时补救的功能。

通观我国各种制度和各类公共组织，似乎还没有专门设立这样一个类似的机构。

这对于信访制度而言，可能意味着一种重要的改革机遇，如果信访能够承担这样的制度功能，就可能大大提高我国民主制度的整体水平。

现阶段信访的基本特征

现行信访制度面临的困境

信访制度作为我国一项具有悠久历史渊源和社会基础的制度，在现实生活中发挥着重要的权利保障、权力监督、利益表达以及纠纷解决功能。

但随着改革开放的深入发展，信访制度面对众多的矛盾和冲突，凸显出对问题解决的不力和对时代发展的不适应，使得信访问题成为影响社会稳定的重要因素，信访制度也因此面临前所未有的困境。

我们不能不觉察到这样的事实：

现行的信访制度虽然是中国公民权利救济的重要渠道，但这项制度的设计及其运作中存在的缺陷也是导致信访量居高不下、愈演愈烈的重要原因之一。

困境一：

信访内容的广泛性及复杂性，使得社会矛盾集中体现在信访活动中，信访制度承载了整个社会制度变革及社会稳定的重任，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜。

从信访的内容来看，有相当一部分信访是向国家机关提出的具有建设性的建议、批评和意见，对于推进国家机关依法行政起到了积极的作用。

从一定意义上看，信访是中国公民权利意识培育和发展的过程，也是对各级国家机关及其工作人员的工作进行监督的渠道。

通过信访这种非法治化的方式，政府的行政权力不断受到制约，政府执政的水平不断受到检验，司法体制中的种种矛盾不断得以凸显，最终推进中国法治化的进程。

这是信访活动和信访制度具有积极意义的一个方面。

通过领导的重视和批示，确实有相当一部分的信访事项在合法合理的原则下，通过信访工作人员耐心细致的疏导和协调工作得到解决，也能实现一定的社会稳定的目标。

但我们也不能不看到，仍有相当一部分信访事项的处理运用的是法治以外的方式，或强压，或妥协，或哄骗等，成了许多基层信访工作人员不得已而为之的无奈选择。

面对大量的群体信访或矛盾激化的各类个体信访，上有领导指令化解的压力，下有群众极端不满的怨气，信访部门在解决信访事项的过程中处于两难的境地。

在这种工作状况下，信访机构错位、越位的现象屡见不鲜，执政者预期的社会稳定的目标非但没有实现，反而陷入一种更为可怕的恶性循环之中。

极少数信访人吃准了政府要稳定的“软肋”，“大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决”的手段在实践中屡试不爽，并为更多的信访人所效仿，带来社会负面效应。

困境二：

从法律地位看，信访工作机构并不具有行政的职能和权力，也不是单独序列的国家机构，其处理信访事项的权能有限，不可以也不可能去解决本应由负有一定职责的国家机关办理的社会事务。

那么，赋予信访机构一定的职权是否就能有效解决各类社会矛盾呢？

答案是否定的。

现行的信访制度早已突破了秘书性质的工作机构的定位，从现行的信访工作模式看，不具有行政权力的信访机构有时权力无限且不受制约，其工作的触角往往延伸到社会生活的各个领域，有时甚至替代行使了国家机关的一部分职能；以领导批示为信访督办的依据带有人治色彩，而“传达室”和“邮局”式的归口转处，只能导致多数信访群体对国家和政府产生更大的失望与不满。

总之，庞大的信访机构和众多的信访工作人员非但没有彻底化解不断涌现的社会矛盾，反而有可能成为中国走向法治化进程中的一股消解力量。

困境三：

从信访人的心态来看，几乎所有的信访人的潜意识里都有一种挥之不去的清官情结，即便是面对法院已经判决生效的裁判文书，信访人仍意欲通过信访渠道来改变其败诉的现状。

从源远流长的中国历史来看，这种信访的制度结构及运作方式，有着与之相适应的国家体制、文化和民众心理的背景。

从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿告状等场景中，都能找到信访活动的许多痕迹。

困境四：

党政及人大信访部门在处理涉及不服法院裁判的诉讼类信访时，将各级人民法院作为这类诉讼信访的责任归属单位，也存在严重的社会负面效应。

有些诉讼类信访申诉案件并非没有道理，但是对诉讼类信访的行政化处理模式，导致许多诉讼类信访多年申诉不止。

此外，在社会稳定的统一目标下，所有的法院在重大节庆和会议期间花费大量的人力、财力做诉讼类信访老户的稳定工作，在政府、社会和民众的眼里，法院已经成了相对信访人而言的另一方当事人，与政府部门或其他社会组织并没有什么不同，结果导致司法裁判的权威大为削弱。

从上述四个方面的分析来看，曾在中国历史发展中起到重要作用的信访制度不仅陷入了“信访洪峰”的困境，而且正在经受中国改革开放以来不断推进的法治化的挑战。

当前的信访现状严重影响着社会稳定，而社会稳定又制约并引导着信访工作的方向，这使得信访制度与法治目标之间存在着不可避免的冲突。

当稳定压倒一切时，所有的信访机构都成为社会稳定工作的指挥部，“花钱买太平”、“摆平就是水平”等成为信访工作的实际考核目标。

信访制度原有的联系群众、反映社情民意等作用基本上趋于弱化，信访方式亦成了相当一部分民众与政府抗争维权的主要手段，组织化、政治化、涉外化的信访倾向已经对社会和政府构成极大的威胁，如何解决信访难题成为执政党必须面对的现实。

对各级国家机关信访部门而言，将维护社会稳定的重任让这一非国家序列的机构来承担，是一件“不可能的任务”，也不符合现代法治的基本原则。

由于信访机构及信访工作人员面对的是无法实现的社会稳定预期目标和不断涌现的信访浪潮，信访制度运行过程中又直接或间接形成一股对法治建设的抵消力，这样的制度安排和社会现实之间的巨大反差，使得政府和民众两方面都陷入了困境。

虽然政府为解决信访难题已经付出了高昂成本，却仍然没有化解一浪高过一浪的“信访洪峰”，也未能满足民众对信访制度的过高期许，这其中是否值得我们追问和反思呢？

四、信访制度的完善和改革

1、现阶段信访工作的问题和原因

2、

徐崇德：

《宪法》，中国人民大学出版社，1999年版

卢梭：

《社会契约论》，商务印书馆，1980年版