建立我国统一规范的税务信息公开制度.docx

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建立我国统一规范的税务信息公开制度

建立我国统一规范的税务信息公开制度

行政公开化是20世纪中期以来西方各国行政发展的一个

重要趋势,是行政民主化的突出特征.党的十五大强调,要”坚

持公平,公正,公开的原则,直接涉及群众切身利益的部门要实

行公开办事制度.”税务机关作为政府的重要职能部门,如何适

应政府行政改革的这一发展趋势,在积极推进税务行政公开的

同时,确保信息的安全,确保国家和人民的利益不受到损害,是

当前和今后一段时期内必须认真研究的一个重要课题.目前,

我们在公开办税方面作了许多有益的尝试,但税务信息公开缺

乏法律和制度保障,税务信息公开的内容不统一不明确,公开

行为不规范等问题也较突出,必须建立规范统一的税务信息公

开制度.

（一）加快立法,从法律制度上保障税务行政公开的依法

进行

政府行政公开,既涉及公民知情权的保护问题,也涉及政

府信息的保密和安全问题,因此是一个十分严肃和重大的事

情,只有在严密的法律控制之下,政府行政公开才能够依法进

行.为此,可以从以下几个方面人手:

首先,应当在总结现行政

府行政公开的做法和经验的基础上,加快制定我国的《政府情

报公开法》,以明确政府行政公开的基本原则,价值取向,实施

主体,实施范围,实施程序,法律效力,法律后果等;其次,应加

快《税收基本法》的制订步伐,该法作为税法体系中的母法,应

当将税务公开作为一条基本原则确定下来;再次,应当对《征管

法》的有关内容进一步加以完善,其重点一是明确向纳税人公

开税收信息是税务机关的法定义务,以及税务机关不履行该义

务的法律后果.二是明确税务公开的法律效力.一般来讲,由政

府依法向社会公开的信息都应当具有公示力,确定力,拘束力

陈光宇口图/李飞

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和执行力,公民通过政府或法律,法规规定的渠道获取的政府

信息应当具有合法性,有效性.三是要明确税务机关和纳税人

在税务公开过程中的权利和义务,特别应当完善纳税人因为获

取信息被拒绝应当享有的法律救济措施.最后,在前述规定基

础上,可以考虑由国家税务总局制定《税务信息公开办法》,各

地也可以根据当地实际制定有关实施办法,以明确税务行政公

开的有关具体问题,从而建立起一个系统,完备的税务信息公

开法律,法规体系.

（二）进一步完善税务行政公开的制度体系

首先,应当建立税收立法公开制度.在国外,税法的制定一

定是公开的,这是因为税法关系到每个公民的切身利益,所以需

要公民的广泛参与.加拿大政府就积极鼓励公民参与税收立法

的讨论,每制定一项税收法律时,全国性的媒体都会及时发布相

关信息,以使纳税人了解情况,提出建议,供有关部门参考.我国

是社会主义国家,国家的一切权力属于人民,因此税收立法更应

当全面反映人民意愿,鼓励人民参与.当前,应当借鉴国外税收

立法的这一成功经验,在税收立法中建立完善公开机制.首先,

应当确立税收立法信息的发布制度,通过规范的渠道及时将税

收立法的信息公诸社会,使纳税人及时了解税收立法的意图,进

程和基本情况.其次,应当建立税收立法意见征求制度.目前,国

家税务总局已经在《税务行政规章制定实施办法》中明确规定,

“税务规章的内容直接涉及公民,法人或者其他组织的重大切身

利益时,起草单位应当将税务规章草案向社会公布,征求有关机

关,组织,公民或者法人的意见.必要时,应当公开举行听证会.”

这是我国税收立法向公开和民主迈出的重要一步.但是,这一制

度的适用范围还比较狭窄,应当进一步扩大到税收法律,税收行

一2002重庆税务

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政规章,地方性税收法规等的制定和修改过程之中.只有这样,

我国税收立法才能更好地反映人民的意志和利益,体现我国社

会主义制度的优越性.

其次,要建立税法公告制度.一是要明确税法公告的内容

和范围.我们认为,税法公告的内容既要包括全国人大及其常

委会制定的税收法律,也要包括国务院及其有关部委制定的税

收行政法规,部门规章,以及地方人大及政府制定的税收地方

性法规和规章,除此之外,还要包括其他虽然不具有规章效

筒恿

纳税人的陈述申辩权,听证权,实行集体讨论决定,避免个人裁

断.再次,要公开执法的结果,改变目前执法结果只向有关领导

和上级机关报告的局面.当前,重点是要公开涉及多数纳税人

利益的税收执法结果和税务机关较多运用自由裁量权的执法

结果,以及容易导致执法不公甚至产生腐败的执法行为的执法

结果.实际上,公开执法结果,既是税务机关展示工作业绩,取

得纳税人理解和支持的重要方式,也是税务机关主动接受纳税

人和社会监督,进一步改进工作作风的重要方式.三是要建立

力,但直接涉及纳税人切身利益的涉税规范性文件.当然,在

决定公开的范围时,还必须正确处理税法公开与保守国家秘密

的关系,但基本的原则应当是以公开为主,以不公开为例外,

而且对不予公开的例外情形应当有法律,法规的明确规定,更

不能因此限制纳税人的知情权.其次,要使税法公告制度化,

经常化.由于现行税收法规数量众多,专业性强,加之我国正

处于经济体制转轨和进一步深化税制改革和征管改革的关键

时期,税收法规,税收政策的变化比较频繁,如果税法公告不

能做到制度化,经常化,一切公告与不公告的决定权都由税务

机关自行掌握和控制,就会极大地限制纳税人对税收法规和税

收政策的了解,影响纳税人依法纳税意识的提高,不利于税收

征管的正常进行.

再次,要建立税收执法公开制度.公开,公平,公正是税收

执法的基本原则,但基础在于公开,没有执法的公开,执法的公

平和公正就失去了保证.一是要建立公开办事制度.要向纳税

人公开税务机关的机构设置,部门职责,岗位职责,办事依据,

办事规则,办事程序,办事时限.二是要建立执法信息公开制

度.首先,重大执法行为应当在事前向纳税人公开,以让纳税人

了解执法的原因,背景,依据,目的,要求,并作好有关的配合协

助工作,改变目前对税收执法的安排和布置都依靠税务机关内

部文件运作的局面.当前,尤其应当作好税收执法检查,税收专

项检查,所得税汇算,税收核定征收,税收减免缓管理等重大税

收执法行为的事前公开.其次,要公开一些重点执法环节和执

法过程,强化对执法过程的监督,以减少执法中的暗箱操作和

违规操作.特别是纳税人应纳税额的核定,减免缓税的审批等

要公开进行,增加透明度;对重大税务案件的处理要充分尊重

重大税务案件通告制度.目

前,对重大税务案件实行的

是备案制度,而不是向社会

公开制度,社会各界对重大

税务案件的查处情况知之甚

少.这种情况,既不利于对重

大税务案件的监督,也不能

充分发挥重大税务案件特有

的教育和警醒作用,因此应

当予以改变.我们认为,除了

涉及国家机密,商业秘密,个

人隐私的案件外,其他重大税务案件的基本案情,查处过程,查

处结果,甚至查处过程中存在的分歧或不同意见,都是可以向

社会公开的,没有必要由税务机关内部捂着.

第四,要建立税收收支情况公开制度.从民主政治的角度来

说,纳税人既然负有依法纳税的义务,也应当享有监督税款使用

的权利.在美国,州或者联邦法院都认可纳税人享有请求停止违

法管理和支出公金（主要是税款）的权利,并以判例法的形式将

其确定下来.我国纳税人既缺乏这方面的权利,也缺乏这方面的

意识,其根源就在于我国长期缺乏民主理财的观念,缺乏纳税人

权利观念.随着社会主义民主政治进程的加快和公民参政意识

的增强,建立政府支出公开制度,提高财政收支的透明度,赋予

纳税人对税款使用的监督权,就显得十分重要而迫切.

第五,要完善纳税人权利救济制度.税务机关不依法向纳

税人公开与纳税有关的信息,或者对纳税人申请提供国家税收

法律,行政法规的规定以及与纳税程序有关的情况的请求加以

拒绝,实际上构成了对纳税人知情权的侵犯,进一步也可以构

成对纳税人其他权利的侵犯,因此,应当依法赋予纳税人必要

的救济手段.首先,应当在《行政复议法》和《行政诉讼法》中明

确将政府机关不依法公开政府信息纳入行政复议和行政诉讼

的受案范围,赋予行政管理相对人就此提起行政复议和行政诉

讼的权利;其次,应当在《国家赔偿法》中将公民,法人和其他组

织因政府机关不依法履行信息公开义务而遭受的损失,纳入国

家赔偿的范围.再次,适当的时候应当引进国外已经实行的事

前裁定制定,对符合条件的纳税人依据从税务机关或其他合法

渠道获取的税收信息所进行的涉税事项,可以在其从事之初由

税务机关确定其在税法上的效力,并非经法定程序不得加以改

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变,以最大限度地维护纳税人的信赖利益.

（三）规范税务信息公开的行为方式

首先,要统一税务信息公开的主体.税务信息公开本质上是一种行

政行为,只有具有合法资格的税务行政机关才有权实施.但是,由于税

务信息公开不仅涉及税收立法的公开,还涉及税收执法,税款支出等的

公开,如果将其实施主体局限于税务机关,既不利用税务公开的正确实

施.也难以协调各部门之间的关系.因此,在确定税务信息公开的主体

时.应坚持以税务机关为主,其他有关机关和部门为辅的原则.具体说,

税收立法行为.由法律,法规的起草部门和审议机关负责公开;税收执

法行为.根据行为涉及的范围,分别由国家税务总局和地方各级税务机

关负责公开;税款的收入和支出情况,根据分税制财政体制的要求,由

国家财政部和各地财政部门负责公开.其他单位和个人,包括税务中介

机构.非经法律,法规和有关行政机关的授权,不得擅自公开税务信息,

但可以利用已经依法公开的信息,提供有关税收信息的服务.

其次,要规范税务公开的渠道.由于税务公开的目的是满足纳

税人等对税收信息的需要,因此,税务公开的渠道的确定既要考虑

税务信息的特点,又要考虑给纳税人提供一定的方便,使之具有规

范性和多样性.目前,《立法法》已经明确各级人大常委会公报,各地

政府及部门公报以及公开发行的报刊为法定的法律,法规公开渠

道,当前的主要任务是按照《立法法》的要求,进一步作好规范工作.

对税务公报而言,一是在编发主体上应当确定为省级以上税务机

关,省级以下税务机关,税务中介机构和其他任何单位都不得编发

税务公告.以改变目前税务公告编辑发行中的混乱,减轻纳税人的

负担;二是在名称上应当尽量统一,不能在一些地方叫税务公告,在

另一些地方叫税法公告或其他名称;三是内容上除公开税收法律,

法规规章及其他规范性文件之外,还应当将税收执法信息,税收大

案要案及纳税服务等内容纳入其中,但都应当具有准确性和权威

性.具有争议性的以及学理性的内容不能刊登;四是在收费上应当

考虑纳税人的负担能力,只收取成本费,不能走商业化的路子.除此

之外,由于税务公报具有定期性,不能满足税收信息及时公开的需

要,因此,还可以将其他一些公开发行的报刊,如各地党报,政报等

纳人税务公开的渠道范围.此外,随着税收信息化进程的加快,互联

网在不远的将来也有望成为税务公开的重要渠道.

再次,要规范税务公开的程序.一般而言,税务公开的程序主要有

两种,一是法定公开即依据税收法律,法规规定必须公开的内容,应当

按照法律,法规规定的程序进行公开.目前,有关法律,法规对法定公开

的程序尚未作出明确规定,应当尽快加以完善.另一种是申请公开,即

当事人为了获取某种特定的信息,向税务机关提出申请后,由税务机关

予以公开有关信息.在此,法律一是应当明确当事人申请税务机关公开

信息的资格条件,申请形式,具体要求,二是要赋予税务机关一定的审

查权,以审查当事人是否具有申请资格,申请公开的信息是否属于需要

保密的范围,三是要明确此类公开是否应当向所有纳税人公开,或者是

向特定的当事人公开,四是要明确当事人对因申请而获得的信息在使

用方面应当履行的义务及其法律责任,五是要明确税务机关对当事人

申请不予答复的法律责任.◆

一2002重庆税务

GDP分配格局是指GDP

在政府,企业,个人三者之间的

分配关系和分配比例.税收收

入是政府收入的主要组成部

分,通常将税收收入总额占

GDP的比率作为衡量宏观税负

水平的指标,被称为宏观税率

或税收比率.这一比率的高低

反映出政府在国民经济总量中

集中程度的大小,反映了政府

社会经济职能和财政职能的强

弱,很大程度决定了GDP分配

格局的形成,在GDP分配中居

主导地位,对社会经济发展有

很大影响.我国的政府收入除

税收收入外,还包括国有资产

管理收入,规费,罚没收入等少

量其他收入（构成财政收入）,

以及大量预算外和制度外收入（构成政府收入）.为了研

究问题需要,有些学者将税收收入,财政收入,政府收入

占GDP的比重分别定义为小,中,大三种口径的宏观税

负.本文主要从政府收入角度考察近年来GDP分配格局

变化,探讨近年来政府收入占GDP比重,即大口径宏观

税负快速上升对未来国民经济发展和财政收入增长可

能产生的影响.

一

改革开放以来GDP分配格局变化的简要回顾

1978年以前我国实行的是计划经济体制,国家扮演

了总企业家和总家长的角色,在GDP分配上体现为统收

统支,财政收入占GDP比重高,1978年占31.2%.改革开

放以来,从总量分析,GDP分配格局变化分为两个阶段,

即1979—1995年,财政收入占GDP比重大幅下降,到

1995年,下降为l0.7%,17年平均每年下降1个百分点.

1996年以后趋于稳定并逐步回升,且回升速度有加速趋

势:

1996—20XX年分别是为10.9%,11.6%,12.4%,14%,

14.9%,16%;财政收入占GDP比重1997年以来平均每

年上升一个百分点.[资料来源《中国统计年鉴》]

我国经济体制改革是以分配体制改革为突破口

的.1979年以来相继采取一系列措施调整GDP分配格

局,通过提高农副产品和工矿产品价格,增加对居民价

格补贴;提高职工工资水平;对企业减税让利等方式使

GDP分配向企业和个人倾斜,对财政收入产生了巨大

影响,占GDP比重急剧下降.GDP分配格局变化的显

着特征是向居民个人倾斜,作为微观经济主体的企业,

收入增幅不大.1995年与1978年相比,国家,企业,个

人三者收入占GDP的比重由1978年的32.8:

16.1:

51.1

转变为l3.4:

17.5:

69.1,企业所占比重变化不大,仅上

升1.4个百分点[参见国家计委课题组有关报告].显

然,这一统计口径并未将政府收入中的制度外收入包

括在内.

1993年中央采取整顿措施以后,财政收入占GDP

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