论农村宅基地利用权制度.docx

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论农村宅基地利用权制度

论农村宅基地利用权制度

关键词:

农村宅基地利用权/用益物权/物权

内容提要:

农村宅基地利用权是我国特有的一项独立的用益物权,是农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造衡宇及其附属设施,并对宅基地进行占有、利用和有限制处分的权利。

它具有严格的身份性、无偿利用性、永久利用性、从属性及范围的严格限制性等特点。

其取得方式有原始取得与继受取得,消灭形式有绝对消灭与相对消灭。

农村宅基地利用权人享有权利并负担义务。

我国农村宅基地利用权制度存在许多缺点,亟待完善。

[Abstract]Therighttousetheruralresidentialbasesisaspecialandindependentusufructinourcountry.Itisarightthatruralresidentsmakebuildingsandancillaryfacilities,andpossess,useandrestrictedlydisposethebasesthattheruralresidentslegallygetfromthecollectiveeconomicorganizations.Thecharacteristicsofitarerestrictedofidentitynature,usingforfree,usingforever,dependencyandrangebeingstrict,andsoon.Thewaystogetitareoriginalformandsuccessiveform；thewaystoabolishitareabsoluteformandrelativeform.Therighterhasrightsandburdenobligations.ThesystemoftherighttousetheruralresidentialbasesinChinahasmanydeficiencies,whichneedsimproved.

　[Keywords]therighttousetheruralresidentialbases；usufruct；realright

2005年6月26日召开的十届全国人大常委会16次会议第三次审议通过的物权法草案（以下简称“三审稿”）设专章规定了宅基地利用权。

但由于我国目前在城市尚未宅基地利用权制度,国有土地上只有建设用地利用权,因此“三审稿”和后来的“四审稿”中的“宅基地利用权”事实上确实是指农村宅基地利用权。

到目前,众所注视的物权法尚未出台,但草案中关于“宅基地利用权”部份的规定应该可不能有多大转变。

农村宅基地利用权所涵盖的内容很多,单靠寥寥无几的几个法条是无法全面归纳的。

何况,我国的农村宅基地利用权制度极为不完善,存在许多漏洞,有必要对其进行研究。

一、农村宅基地利用权的概念和特点

（一）农村宅基地利用权的概念

农村宅基地利用权是一项独立的用益物权,与土地承包经营权、建设用地利用权地役权等处于并列地位,它是中国法律特有的内容,对我国法律体系的完善起着重要的作用。

沈宗灵先生说过:

“法律概念在法律体系中具有其独特的功能,它对法律的制定、执行和适用均具有重要的意义,它与权利和义务紧密关联,要构建现代国家的法律体系,其中最重要的一步确实是设定一整套符合逻辑的、和谐而无矛盾的法律概念体系。

”[1]因此必需在物权法中明肯概念农村宅基地利用权。

“三审稿”在第一百五十八条规定:

“宅基地利用权人依法享有对集体所有的土地占有和利用的权利,有权自主利用该土地建造住房及其附属设施”。

这一规定并无直接对农村宅基地利用权下概念,只是通过对宅基地利用权人的权利的规定影射出了农村宅基地利用权的概念。

依据法律说明学,从体系上、文义上对这一条文进行分析咱们能够看出:

（1）农村宅基地利用权的主体仅为农村居民,城镇居民是作为建设用地利用权的主体而规定的；

（2）农村宅基地利用权的客体仅指集体所有的土地,国有土地是建设用地利用权的客体。

尽管在城镇计划进程中,存在农村居民转变成城镇居民的现象,但这并非意味着转变后的城镇居民仍然享有宅基地利用权,因为现在的土地已从集体所有转为国家所有,国有土地不设立宅基地利用权；（3）农村宅基地利用权的内容有:

依法取得、占有、利用土地,在宅基地上建造衡宇和附属设施,受法律爱惜,在行使权利时不得妨碍公共利益和他人的合法权益等。

可是,农村宅基地利用权的内容还应当包括权利人能够有限制的处分农村宅基地利用权,因为农村宅基地利用权是一种民事权利,权利人能够对它进行处分,考虑到农村宅基地利用权特殊性,权利人的处分应当是有限制的,而这一点在“三审稿”第一百五十八条中却没有涵盖。

综上所述,应付农村宅基地利用权作如下概念:

农村宅基地利用权是指农村居民在依法取得的集体经济组织所有的宅基地上建造衡宇及其附属设施,并对宅基地进行占有、利用和有限制处分的权利。

（二）农村宅基地利用权的特点

从我国目前有关农村宅基地利用权的法律规定来看,农村宅基地利用权有如下特点:

1、严格的身份性。

农村宅基地利用权是基于利用权人的特殊身份而取得的。

只有集体经济组织内的成员或由其他法规规定的身份的人材有资格向其所在的集体经济组织申请农村宅基地的利用权。

非本集体内的成员除法律专门规定外,不得在本集体内申请宅基地。

这要紧考虑了农村和城镇的计划,便于行政治理。

同时也是对集体成员权利的一种保障,幸免本集体内的宅基地外流。

2、无偿利用性。

农村宅基地利用权的取得是无偿的,是国家给农人的一种福利。

只要符合法定的申请条件,就能够够取得宅基地利用权,而且利用权人不需要支付利用费。

3、永久利用性。

农村宅基地利用权事关农人的大体生活保障,农村居民在取得农村宅基地利用权后能够世代利用,没有时刻限制,而且这种利用是受法律爱惜的,任何单位和个人不得随意侵犯。

宅基地上的衡宇消灭后,利用权人对宅基地的利用权仍然存在,能够从头建造衡宇。

固然,农村宅基地利用权人必需服从集体和国家的统一计划,当自己的宅基地被征收后,有权要求集体再批给其相应的宅基地。

4、从属性。

农村宅基地利用权依附于衡宇所有权,不可单独流转,但衡宇所有权转移时,农村宅基地利用权也随之转移。

法律禁止单独对农村宅基地利用权进行出卖、出租、抵押、赠与等流转行为。

5、范围的严格限制性。

农村宅基地利用权人对宅基地的利用范围是有严格限制的。

《土地治理法》第62条规定:

“农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

国土资源部在2004年11月下发的《关于增强农村宅基地治理的意见》中强调,要坚决贯彻“一户一宅”的法律规定,农村村民将原有住房出卖、出租或赠与他人后,再申请宅基地的,不得批准。

二、农村宅基地利用权取得和消灭

（一）农村宅基地利用权取得

农村宅基地利用权的取得,犹如其他用益物权的取得方式一样,从不同的角度能够做出不同的分类。

从取得的性质来看,能够分为原始取得和继受取得；从取得缘故上来看,有基于法律行为取得的,也有基于法律行为之外的缘故取得的。

笔者仅从“取得的性质”这一角度来分析我国农村宅基的利用权的取得方式。

1、原始取得

农村宅基地利用权的原始取得是指不以他人的权利和意思为依据,依照法律的规定直接取得宅基地利用权。

由于我国宅基地利用权的特殊性,其原始取得的情形大体上只有审批取得一种,而且大部份农村宅基地利用权都是通过审批的方式取得的。

基于我国土地公有制的特殊性,《土地治理法》规定了严格的审批程序和审批条件,并做出了一些限制性规定。

依据审批的方式取得农村宅基地利用权,前提必需具有主体资格,即必需是本集体经济组织的成员或其他法律明确规定能够取得宅基地利用权的人[2]。

城镇居民、一户多宅的人和把原有住房出卖、出租或赠与他人的农村居民不得申请农村宅基地利用权。

《土地治理法》第六十二条规定:

“农村村民住宅用地,经乡（镇）人民政府审核,由县级人民政府批准；其中,涉及占用农用地的,依照本法第四十四条的规定办理审批手续”。

具体而言农村宅基地利用权的申请程序如下:

（1）农村居民向所在的村民委员会提出宅基地利用权申请（以户为单位）；

（2）村民委员会依照村镇计划,对宅基地利用权申请进行审核,经村民会议或农村集体经济组织全部成员讨论同意；（3）经乡（镇）人民政府审查后,报县级人民政府土地行政主管部门审核,由同级人民政府批准。

农村居民必需对宅基地利用权进行申请,取得批准后才能够利用宅基地,不得在未获批准前擅自利用宅基地。

2、继受取得

农村宅基地利用权的继受取得是指以他人的权利和意思为依据而取得农村宅基地利用权。

尽管法律严禁农村宅基地利用权的流转,可是农村宅基地利用权继受取得的现象仍普遍存在,要紧表现为随房流转,具体情形如下:

（1）出租。

农村宅基地利用权人在衡宇建成后将衡宇出租,出租衡宇的同时也出租了宅基地利用权。

农村宅基地利用权人享有衡宇所有权,固然能够对其自由处分,由于农村宅基地利用权的从属性,将衡宇出租的,宅基地利用权同时发生转移,承租人在取得衡宇利用权的同时取得了农村宅基地利用权。

这是继受取得农村宅基地利用权的最普遍的方式。

（2）赠与和遗赠。

衡宇所有人将衡宇赠与、遗赠给他人时,该他人取得了衡宇的所有权,同时也取得了该衡宇宅基地的利用权。

（3）继承。

继承人继承了被继承人的衡宇的同时继受了宅基地的利用权。

（4）生意。

衡宇所有人或抵押权人将衡宇出售或拍卖、变卖后,买受人取得衡宇所有权的同时享有宅基地的利用权。

（二）农村宅基地利用权消灭

农村宅基地利用权的消灭分为绝对消灭和相对消灭。

1、绝对消灭

农村宅基地利用权的绝对消灭是指农村宅基地利用权不存在了,即农村宅基地利用权的客体——宅基地不仅与其主体相分离,而且他人也未取得其权利。

要紧有以下两种情形:

（1）宅基地灭失。

宅基地是农村宅基地利用权的客体,宅基地因地震、火山喷发、河流改道、山体滑坡等自然灾害的阻碍,不能恢恢复状,不能继续利用或灭失的,农村宅基地利用权归于消灭。

固然若是只是宅基地上的建筑物或其他附属设施灭失的,不阻碍宅基地利用权的效劳。

[3]

（2）国家和集体的征收。

国家和集体为了公共利益的需要,对农村宅基地进行征收,并改变了该宅基地的用途的,该农村宅基地利用权消灭,任何人不能再取得对该地的农村宅基地利用权。

2、相对消灭

农村宅基地利用权的相对消灭是指农村宅基地利用权的原主体权利丧失和新主体权利的取得。

简单的说农村宅基地利用权相对消灭的情形即是农村宅基地利用权继受取得的情形,要紧表此刻因衡宇的出租、出卖、继承、赠与和遗赠等行为而引发的原宅基地利用权人的利用权消灭和另一方对该利用权的取得。

另外,农村宅基地利用权的抛弃也能够致使农村宅基地利用权的相对消灭。

农村宅基地利用权是利用权人的一种民事权利,尽管必需经由政府部门的审批才能取得,但利用权人能够以抛弃的方式对农村宅基地利用权进行处分。

原农村宅基地利用权经抛弃而归于消灭,“抛弃宅基地利用权的,不得再申请新的宅基地利用权”[2]P384。

农村宅基地利用权被抛弃后,该宅基地上的所有权恢复圆满状态,能够再设立新的宅基地利用权。

三、农村宅基地利用权人的权利和义务

（一）农村宅基地利用权人的权利

1、建造衡宇、添加附属设施的权利。

农村宅基地利用权人有权在依法取得的宅基地上建造衡宇及添加附属设施,比如茅厕、猪舍、工棚等。

同时,宅基地利用权人还有权在利用权范围内的宅基地上种植树木、花草等。

2、相邻权。

《民法通那么》第八十三条规定:

“不动产的相邻各方,应当依照有利生产、方便生活、团结合作、公平合理的精神,正确处置截水、排水、通行、采光等方面的相邻关系。

”农村宅基地利用权是在不动产上享有的权利,它在衡宇建成后附属于衡宇所有权,固然适用不动产相邻关系的规定。

而且,相邻权随着宅基地利用权的发生而发生,并随着宅基地利用权的消灭而消灭。

农村宅基地利用权人有权行使相邻权,保障权利的充分行使。

当自己的相邻权受到侵害时,有权要求相邻关系的另一方停止侵害、排除妨碍并补偿损失。

3、无偿且永久利用权。

农村宅基地利用权是保障农村居民生产、生活的大体权利,国家出于形势政策的考虑,规定了农村宅基地利用权无偿利用的制度,没有时刻限制,并受法律的爱惜。

也确实是说,农村宅基地利用权人在取得宅基地利用权后不需交纳任何宅基地利用费即可永久利用。

尽管这一点有着明显的政策性偏向,可是据我国目前的农村宅基地利用权制度来看,其仍不失为一个鲜明的特点。

4、有限制的处分权。

农村宅基地利用权人对宅基地享有的仅仅是利用权,不享有所有权,宅基地的所有权归集体经济组织。

因此农村宅基地利用权人不能随意处分其利用权。

我国现行法律中禁止宅基地利用权的单独转让,可是建筑物以出售、赠与、继承、遗赠等方式流转的,宅基地利用权随之流转。

从法理上讲,农村宅基地利用权是利用权人的一项权利,固然有权对其进行处分；而且在实践中,随着经济的进展,对宅基地利用权进行单独转让的行为超级普遍,法律的这一限制性规定愈来愈受到挑战。

5、受法律爱惜的权利。

农村宅基地利用权是一项用益物权,法律规定的各类物权请求权都能够适用:

在权利不明时能够提出宅基地利用权确认之诉,被侵夺时可提出宅基地利用权返还之诉,受妨害时提起宅基地利用权排除妨害之诉,依次类推还能够提出排除危险之诉等,而且能够要求适当的补偿。

当国家或集体对宅基地进行征收时,宅基地利用权人有权向集体经济组织申请从头取得新的宅基地利用权,并能够要求给与合理补偿。

（二）农村宅基地利用权人的义务

1、依照规定的用途来利用。

农村宅基地利用权人必需依照规定的用途来利用宅基地,不得随意变更宅基地的用途。

农村宅基地是用来建造衡宇供作居住的,不得以其他的方式利用宅基地。

农村宅基地利用权人在对宅基地利历时必需尽到仁慈治理人的义务,对宅基地进行合理利用,注意治理和修缮,不得损害所有权人的利益。

同时,法律明确规定农村宅基地利用权人不得出租、生意、抵押或以其他形式非法转让宅基地。

2、一户一宅,不得随意扩大利用面积。

农村村民一户只能拥有一处宅基地,面积不得超过省（区、市）规定的标准,各地应结合本地实际,制定统一的农村宅基地面积标准。

宅基地利用权人只能在批准的宅基地面积范围内行使利用权,不得以任何方式直接或变相的扩大既有的宅基地利用面积。

[4]

3、注意相邻关系的义务。

《民法通那么》第八十三条规定:

“给相邻方造成妨碍或损失的,应当停止侵害,排除妨碍,补偿损失”。

农村宅基地利用权人在行使权利时有义务保护公共利益和他人的合法权利,其行为不得损害公共利益和他人的合法权益,造成损害的应承担补偿责任。

4、服从乡镇的统一计划和国家的政策安排。

《土地治理法》第六十二条规定:

“农村村民建住宅,应当符合乡（镇）土地利用整体计划,并尽可能利用原有的宅基地和村内空闲地”。

集体经济组织为了村镇的计划或其他事关国家和集体利益的缘故等要收回宅基地的,农村宅基地利用权人有义务保全大局,捐躯个人利益,服从集体的安排,配合集体的工作,不得以任何理由拒绝搬迁。

国家因公共利益需要征收农村宅基地的,利用权人也应当及时搬迁。

5、及时办理记录。

为方便农村宅基地利用权的治理,健全宅基地治理制度,宅基地利用权人有义务在宅基地利用权取得、转让或消灭的情形下及时办理记录。

四、我国农村宅基地利用权制度的现存缺点

农村宅基地利用权制度是在我国土地公有制的特殊环境下产生的,是中国特有的制度,显现的比较晚,也没有其他国家的模式能够借鉴,现行法律尽管规定了与宅基地利用权相关的一些内容,可是没有形成完整的农村宅基地利用权制度,这一制度存在很多缺点。

（一）法律标准少,效劳层次低,社会有效性差。

现时期我国对农村宅基地利用权的治理存在法律空白,法律标准数量极少,而且大部份是一些标准性文件,效劳层次比较低。

《民法通那么》和《土地治理法》的调整力度不够。

1993年国务院公布实施了《村落和集镇计划建设治理条例》,用来调整农村衡宇建设,但仅仅规定了申请宅基地的程序及审批条件,没有对农村宅基地利用权的流转及纠纷的解决做出规定；国家土地治理局《关于增强农村宅基地治理工作的请示》尽管是对农村宅基地利用权的直接调整,但由于其效劳层次低,对衡宇流转和记录等重要内容一样未作规定。

[5]为了增强农村宅基地治理,正确引导农村村民住宅建设合理、节约利用土地,切实爱惜耕地,国土资源部于2004年11月2日制定了《关于增强农村宅基地治理的意见》,其中提出了很多合理性建议,但无法全数落实。

在“三审稿”中,虽把宅基地利用权作为独立的一章加以规定,但也仅仅只有八条的内容,[6]而且没有涉及农村宅基地利用权的流转问题。

农村宅基地利用权流转的现象很普遍,若是法律不加以系统规定,必然会引发各类纠纷,增加法院的工作压力,继而要挟着农村的安宁。

（二）记录制度不完善。

目前农村衡宇所有权和宅基地利用权治理混乱,很多房地产及其产权产籍归属不明。

[7]“三审稿”第一百六十五条规定:

“已经记录的宅基地利用权转让或消灭的,宅基地利用权人应当及时办理变更记录或注销记录”,可是由于法律禁止农村宅基地利用权的流转,致使农村宅基地利用权人在转让利用权后规避法律的可能性专门大,给以后的产权纠纷埋下了隐患,同时也造成了司法和治理上的困难。

（三）“一户多宅”现象严峻。

由于农村宅基地利用权实行的是无偿、永久利用的制度,诱使一部份经济条件好的人通过各类手腕获取宅基地利用权。

再加上农村宅基地利用权治理的混乱,显现了农人超标准建房,建了新房也拒不交出闲置下来的旧宅基地情形,同时村镇干部中也存在利用权利、关系多占宅基地的问题,致使农村变成了“空心村”,造成了土地资源的严峻浪费,给本来就很紧张的集体土地资源又增加了压力。

（四）利用目的单一。

农村宅基地利用权设立的目的是为了知足农村居民的住宅需要,农村居民不能随意改变宅基地的用途。

但随着市场经济的进展,农村城市化的进程加速,农村房地产关系日趋复杂,对宅基地的利用仅限于居住已不能知足农人的需要。

法律严格限制农村宅基地利用权的流转,再也不符合市场经济的要求,没有表现出效益优先的价值取向。

[8]宅基地不能抵押、入股,不能以其他合理的手腕进行流转,农人融资困难,严峻阻碍了农村经济的进展和农村居民生活水平的提高。

五、完善我国农村宅基地利用权制度的假设干建议

（一）增强立法力度,完善农村宅基地利用权的立法体系,全方位、多角度的规定宅基地利用权,使农村宅基地利用权有法可依。

我国农村宅基地利用权的健全缺乏法律依据,若是没有一套完整的法律规定加以保障,农村宅基地利用权制度是不可能健全的。

就立法来讲,应当制定一部完整的《农村宅基地利用权法》,其中详细规定农村宅基地利用权的概念、取得方式、内容、行使、消灭、流转、法律责任及其他法律应当规定的条款。

构建一个完整的农村宅基地利用权的法律体系是完善农村宅基地利用权制度的前提。

（二）成立完善的农村宅基地利用权记录制度。

在农村,宅基地利用权记录混乱,无益于对农村居民合法权利的爱惜,我国现行法中又没有规定农村宅基地利用权的记录机关,因此有必要成立完善的农村宅基地利用权记录制度,明确权利人的权利,减少纠纷。

梁慧星先生明确指出,中国此刻的问题是不动产记录制度存在多个记录机关,多头记录。

乃至有的记录机关,藉记录以牟取不妥利益。

不动产记录尽管由国家设立的记录机关办理,但本质上属于“效劳行政”性质,与行政治理权之行使无关,更不该允许异化为一种“权限”并用来取利。

因此,中国物权法所假想的不动产记录机关,应当同时解决记录的统一问题和与行政治理权脱钩问题,成立一个统一的、与行政治理脱钩的不动产记录制度。

实现法律依照、法律效劳、记录机关、记录程序、权属文书的统一,并使记录机关没有行政治理权。

[9]从实质主义记录原那么、公示要件主义原那么动身,不动产记录机关应该是司法机关,而不是行政机关。

[10]我国农村宅基地利用权的记录机关应该与行政治理相脱钩,统一到县级人民法院。

[11]同时,应明确记录与否并非阻碍农村宅基地利用权转让合同的效劳,只是不能对抗善意的第三人。

（三）成立农村宅基地利用权的有偿利用制度。

我国现行的农村宅基地利用权制度实行的是无偿利用制度。

我国曾经在1990年试行过农村宅基地的有偿利用制度,可是为了减轻农人的负担,在1993年7月中共中央办公厅、国务院办公厅“关于涉及农人负担项目审核处置意见的通知”中取消了农村宅基地有偿利用收费和农村基地超占费。

但随着市场经济的进展和人民生活水平的提高,无偿利用的制度日趋暴露出短处。

这是因为,无偿利用宅基地是基于“一户一宅”的规定,由于现时期“一户多宅”的现象严峻,若是再贯彻无偿利用的原那么必将鼓舞农村居民多占、超占宅基地,阻碍农村宅基地资源的合理分派,造成宅基地资源的紧张,进而占用耕地。

因此,笔者以为应成立农村宅基地有偿利用的制度,而且有的地址已经实践了这种制度（山东省淄博市淄山区实施了拍卖宅基地利用权的方法有效制止了宅基地利用进程中的混乱现象,而且成效显著[12]）。

需注意的是“有偿利用”专指对“一户一宅”之外的宅基地的利用进行收费,标准面积内的宅基地的利用是无偿的。

换句话说确实是只对多占、超占的宅基地的利用进行收费。

如此,既考虑了国家减轻农村居民负担的政策,又能够约束居民多占、超占宅基地行为,进而能够节约土地资源,增进宅基地的有效利用,幸免占用耕地。

有偿利用的具体方法如下:

对在标准面积范围内的宅基地不收取任何费用；对超过标准面积的宅基地收取超占宅基地利用费；不交超占宅基地利用费的,集体经济组织能够给予合理的宽限期,在宽限期内仍没有合法理由拒不交付的,集体经济组织有权收回超占的宅基地；集体经济组织收取的超占宅基地利用费应用于集体公共设施建设,不得挪作他用；集体经济组织成员有权对集体经济组织的行为进行监督。

（四）成立农村宅基地利用权流转制度。

目前,农村宅基地利用权的流转是被严格禁止的,宅基地利用权不能出租、出卖、抵押、入股或以其他形式非法转让。

这一规定已经不适应市场经济进展的需要了。

而且,由于这种禁止流转的规定引发了许多问题,比如:

宅基地非法交易市场的形成；宅基地利用权归属混乱；农村居民贷款困难；进城落户的农村居民出售宅基地利用权困难；想回农村居住的城镇居民又无法取得宅基地利用权等等。

现实经济的进展状况迫切需要成立农村宅基地利用权交易市场。

要成立合理的农村宅基地利用权流转制度,必需作好以下几个方面:

1、放宽农村宅基地利用权人身份的限制,非本农村集体经济组织成员的人能够通过转让、承租等非申请的方式取得农村宅基地利用权；2、对超占、多占的宅基地的利用要缴纳利用费；3、通过立法,明确规定农村宅基地利用权能够单独出租、出卖、抵押、赠与及入股等,并同时规定,通过以上方式丧失农村宅基地利用权的不得再申请宅基地；若是移转的宅基地属于原利用权人多占、超占的宅基地的,移转后的宅基地利用权人仍需向集体经济组织缴纳多占、超占宅基地利用费；4、农村宅基地利用权的取得、变更及消灭,都必需到县级人民法院进行记录,不记录不能对抗善意的第三人；5、成立农村宅基地利用权流转市场,标准流转行为,对采纳非法手腕进行暗箱操作的要进行重办；6、明确规定不论宅基地利用权辗转于谁手,宅基地的所有权仍属本集体经济组织所有,利用权人应无条件同意集体组织的治理。

六、结语

我国农村宅基地利用权制度是一个新生的制度,是中国特色的社会主义市场经济进展到现时期的必然产物,咱们应当正确看待它,而不能刻意的进行遏制,不然就违抗了市场经济进展的规律。

农村宅基地利用权制度事关9亿农人的切身利益,是解决