农村宅基地集约利用的实践与创新.docx

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农村宅基地集约利用的实践与创新

农村宅基地集约利用的实践与创新

东阳市政协张卫伟

农村流行一句话“农村工作两台戏，计划生育和宅基地”。

这说明宅基地管理工作与被视为“天下第一难”的计生等工作具有难管的共性，同时也说明农村宅基地管理工作任重道远。

长期以来，由于土地管理机制不健全，土地管理制度不完善，土地管理模式粗放，致使农村宅基地使用与管理不到位，造成乱占滥用土地现象十分严重。

随着我国工业化和城市化的深入发展，土地资源的稀缺，土地供需矛盾的突出，土地经济价值的不断增长，土地的效益越来越明显，农村宅基地集约利用已成为社会关注的热点、焦点和难点问题，关乎稳定与和谐社会的建设，关乎社会主义新农村建设与全面建设小康社会的发展战略。

为了切实加强农村宅基地的使用与管理，努力突破制约农村宅基地管理的瓶颈问题，笔者就当前农村宅基地集约利用的实践和创新，谈谈自己粗浅的看法和建议：

一、农村宅基地集约利用的问题探析

近年来，东阳市委、市政府在实施农村住房改造建设中，充分发挥基层群众的创造精神，充分调动各级党委政府的领导推进作用，大胆创新农村宅基地集约利用机制，在广大农村逐步形成了宅基地集约利用的浓厚氛围。

但不可否认的是，在当前农村宅基地集约利用上，还存在着某些制约因素：

一是历史原因所致。

由于东阳人多地少，且农保率高，部分村庄被基本农田、标准农田和农保地所包围，自然村落与自然村落之间夹杂着农保地，要按新一轮土地利用总体规划规范管理宅基地，难度很大。

二是规划不到位。

许多镇乡、村重经济建设，忽视村镇规划建设，缺乏全面规划、协调发展的长远规划，使村镇规划制定迟慢。

使村庄向外扩展无序，村内宅基地杂乱无章，乱搭乱建现象比较严重。

造成居民点占地面积越来越大，老宅基地闲置越来越多；忽视了对旧宅基地的改造和利用，缺乏统一规划和管理。

三是土地指标紧。

我市在村庄整治和行政村撤并的基础上，通过调整总体规划、集约集聚、合理用地及建设用地复垦等途径，获取建设用地折抵指标，在一定程度上缓解了用地紧张状况，但整体上还是“杯水车薪”。

虽然浙委〔2007〕52号文件明确规定：

“通过整理新增的农村建设用地复耕指标优先用于新农村建设”，但实际上还不同程度地存在着城市和工业的偏向，“优先”政策很难得到真正的落实。

东阳市今年建设用地指标为亩，但东阳市2012安排旧城改造等项目就需要亩，所以，东阳市2012年安排农村农民私人建房土地指标仅为60亩。

按照省委省政府的要求，我市四年内农房改造任务是24200户，即每年要达到的基数是6050户，2011年我市实际拆除危旧房户，在原地基上可安排余户，有将近户农户的住房无法落实，土地指标缺额高达余亩。

二、省内外农村宅基地集约利用的实践与创新

（一）省外

2007年6月，成都和重庆被列为全国统筹城乡综合配套改革试验区，积极开展农村宅基地置换试点，探索农村产权和土地交易，在统筹城乡综合配套改革方面先行先试，取得了显著成效。

1、成都城郊村改造

政府对农村宅基地的所有权、使用权和房屋所有权进行确权颁证，并出资对农户房屋进行“穿衣戴帽”式的外墙改造，完善路网、通讯、引水、供电、供气等基础设施，同时补贴农户进行房屋内部改造。

农户可在政府的指导下自己经营农家乐，也可租赁给集体经济组织或公司经营农家乐。

此外，农户可将自己的承包地转让给村集体经济组织，按年收取租金。

2、成都农村产权交易

成都农村产权交易所于2008年10月成立，交易范围是：

林权、农村土地承包经营权、农村房屋产权、集体建设用地使用权、农业类知识产权、农村经济组织股权等。

不同性质的产权对象，其交易流程有所不同。

以集体建设用地使用权为例，交易首先遵循依法、自愿、有偿、公开、公平、公正和诚实信用的原则，规定流转价格不得低于政府公布的该区域集体建设用地使用权流转最低保护价，且不得用于商品住宅开发。

其次，在审查环节，强调应当符合三个基本条件：

一是村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意出让集体建设用地使用权；二是区（市）、县规划局按总体规划要求对拟出让集体建设用地使用权提出规划设计条件；三是区（市）、县国土资源管理局审查是否依法取得建设用地，是否符合土地利用规划，在此基础上方可委托交易机构挂牌公告。

在交易方式上，集体建设用地使用权交易也可采用挂牌、协议、电子竞价、拍卖、招投标等方式，并在成交后进行结算、登记、备案等环节。

3、重庆农村土地交易

2008年12月，重庆农村土地交易所成立。

交易品种分实物和指标两大类。

实物交易指农村集体土地使用权或承包地经营权交易，被称之为“实盘”；指标交易指建设用地指标交易，被称之为“虚盘”，即“地票”交易，这也正是农村土地交易的创新所在。

地票是由农村宅基地及其附属设施用地、乡镇企业用地、农村公共设施和公益事业建设用地等农村集体建设用地复垦为耕地而产生的指标。

地票交易坚持最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度，坚持依法、自愿、有偿原则，公开、公平、公正交易，依法保障农民的占有、使用、收益等权利。

地票交易根据年度的用地计划，实行交易量的计划调控，且主城区的经营性用地只能使用地票指标来获取，而不再使用国家下达的指标。

地票交易的流程是：

首先由农民自愿提出申请耕地复垦，经农村集体经济组织同意，由区县政府土地整理机构进行复垦及严格验收，产生建设用地指标。

其次，土地交易所对申让方进行资格条件审查后，将待交易的地票纳入交易信息库，并及时向社会发布。

第三，申购者从土地交易所公布的交易地票里公开竞购，交易成功后在土地交易所进行确认，并到所在土地行政主管部门登记备案。

第四，交易完成的地票纳入新增加建设用地计划，拍得地票的主体可在城市总规划范围内有选择性寻找地块，并向政府提出征地建议。

征用即是“落地”，地票持有人申请地票落地经批准后，在征用土地时可冲抵新增建设用地土地有偿使用费和耕地开垦费。

征用完毕后才进行招牌挂出让。

为保护农民权益，市政府将在价格确定环节，在综合考虑耕地开垦费、新增建设用地土地有偿使用费等因素的基础上，制定全市统一的建设用地指标交易基准价格，供交易双方参考；同时，在地票交易的溢价分配上主要分为三块，一是支付复垦成本，对宅基地上房屋给予补偿，对其购买新房给予补贴；二是付予土地所有权人（农村集体组织）类似于土地出让金的价款，用于农民社会保障和新农村建设；三是在上述分配基础上的结余，由区县政府建立耕地保护基金。

（二）省内

1、嘉兴“两分两换”

2008年，嘉兴被列为全省统筹城乡综合配套改革试点区，主要以“两分两换”为综合抓手，在全市确立9个乡镇（街道）开展农村宅基地置换试点。

所谓“两分两换”就是将宅基地与承包地分开、搬迁与土地流转分开，以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式；以宅基地置换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。

2、松阳宅基地整理

2008年，松阳县全面开展农村破旧房改造工作，新兴乡外孟村和叶村乡麻寮村抓住机遇，将破旧房改造和宅基地复垦结合起来，连片拆除破旧房、闲置房，重新规划建新房，多余宅基地复垦为耕地，或用来安置附近山区的移民，探索出宅基地的土地整理置换模式。

3、义乌园中村改造

按照生产、生活用房相分离的原则，农民用宅基地置换住宅和标准厂房，住宅有多层和高层公寓两种，原有住房评估后予以补偿。

住宅和标准厂房统一规划、分步建设，即先建设多层公寓，再建设标准厂房，最后建设高层住宅。

置换标准：

按人头确定农户的建设用地面积×6，得出农户安置房的总面积，农户可在多层公寓、标准厂房和高层住宅中，根据这一总面积自由组合进行置换。

住宅建设分为两个区，一个区供农户自住，一个区供农户出租，其土地性质均为国有划拨，补足土地差价后可进入市场交易。

多层标准厂房的土地性质仍为集体所有，农户参股并成立董事会，组建村集体资产经营公司进行运营。

三、我市农村宅基地集约利用的实践与创新

（一）实践

近年来，我市在实践中充分发挥群众智慧，集思广益，因地制宜创新做法，形成了多种宅基地集约利用的实践模式。

1、中心村集聚型。

以中心村为核心，将本行政村的其他自然村通过拆迁的形式并入其中，既提高了集约用地水平，又降低了公共基础设施建设成本，提高了公共资源的使用效益，改善了居民的生活环境。

以歌山镇林头村为典型，2004年行政村融合时，林头村村集体经济一穷二白，亏空5万多元。

融合后由林一，林二，林三，林四，新溪五个自然村组成林头村，近年来通过农房改造和土地整理，多功能厅、“夕阳红”乐园等相继建成，村容村貌日新月异，村庄的品位得到了进一步提升。

2、新社区聚合型。

通过行政村聚合建设，形成较大的农村新社区。

南马镇花园村与周边9个行政村合并，形成了村域面积达5平方公里、人口达4300多的新花园村。

花园集团投入大量资金，统一建设供水、供电、自来水、绿化、道路等配套设施及公园、医院、学校、广场等公共服务设施。

拆除900多户农户的旧房2900多间，集中新建住房2700多间，农民居住条件得到根本性改变。

3、“立改套”公寓型。

将过去农民建房普遍采用的“一户一宅”有天有地独立式占地建设，改为由村统一建设平面式公寓房，按照农户可依法审批占用宅基地面积的一定比例、以建筑成本价分配给农户。

歌山镇尚侃村建造了一幢高6层、建筑占地面积仅530平方米的农民公寓，可安排20户村民。

东阳江镇横巾村按城市社区标准建成了农民公寓，可安置农房改造的拆迁户30多户。

各地还普遍采用建设“老年公寓”的形式无偿提供给原来住在“空心村”老房中的老人居住，深受欢迎。

（二）创新

要有效破解农村住房改造建设中遇到的“地从哪里来”难题，就必须在实践中注重制度创新。

为此，笔者提以下几点建议：

1、建立农村集体建设用地和宅基地使用权用益物权制度。

将农村集体建设用地和农村宅基地进行分类管理。

农村建设用地的所有权归村农民集体，其用益物权的收益权由土地所有者、土地使用者共享；农村宅基地的所有权归村农民集体，其用益物权的收益权由土地使用者享受。

2、探索建立农村宅基地流转机制。

一是根据市域规划和土地利用总体规划，对符合规划要求并依法有效的农村住房、宅基地和农村集体建设用地进行确权登记，发给农村集体建设用地使用权证和农村房屋所有权证；二是按照严格的审批制度和程序，允许村农民集体所有的建设用地进入城乡统一建设用地市场，允许农村住房和宅基地在一定范围内或在指定人群中流转；三是参照城镇建设用地及房产交易流转的政策及管理办法建立农村建设用地及房产交易流转市场，并与城镇房地产市场对接；四是以体现宅基地区位、基础设施配套、环境质量等差异为核心，制订指导性的农村宅基地基准价或区片价，促进形成合理的价格体系。

3、探索建立农村宅基地退出机制。

在明晰农村宅基地产权的基础上，根据基准地价合理确定退出宅基地的补偿标准，对于进城落户的农户和由于历史原因形成的“一户多宅、超过标准”的农户，退出宅基地的，连同地上建筑给予一定的经济补偿。

4、探索建立承诺“建新拆旧”和闲置宅基地有偿收储机制。

按照“一户一宅”的政策，建立“建新拆旧”承诺金制度。

对历史形成的闲置宅基地建立有偿收储机制，逐步消除“空心村”现象，节约集约利用土地。

5、探索建立中心村建设用地统一征地制度。

中心村建设用地应视作公益性事业用地，承包户要服从用地规划，征地补偿标准按照区片综合价执行。

允许有条件的中心村因集聚点建设需要，经村民代表同意适当调整农户承包地。

6、探索利用自留地发展庭院经济模式。

大力发展庭院经济，农户房前屋后空间不设围墙、不硬化、不破坏土壤耕作层，支持农户利用院落、晒谷场以及周围的闲散土地和水域发展庭院经济，所需土地可列为农业用地。

四、农村宅基地集约利用机制创新的制度保障

农村宅基地集约利用机制创新是一件具有重大意义的事，也是一项需要循序渐进的异常艰巨的任务，需要营造良好的工作氛围，并提供财政投入、政策及法律制度保障。

1、营造鼓励基层探索创新的氛围。

农村宅基地管理机制的改革创新是一项涉及广大农民利益纷繁复杂的工作，必须坚持从群众中来、到群众中去的工作路线，尊重基层和群众的首创精神，依靠群众的智慧攻坚克难，依靠群众的自觉行动相互启发，共同推进。

要深入基层调查研究，鼓励、支持基层和群众大胆改革创新，勇于探索实践，及时总结提炼推广基层和群众在实践中创造的有益做法和新鲜经验，把经过实践检验、比较成熟的做法上升为制度，指导和推动面上工作，逐步形成宅基地节约集约利用的机制，大力营造重视基层和群众创新、鼓励基层和群众善于创新的良好氛围。

2、建立公共财政投入支持制度。

以统筹城乡发展、加快新农村建设为出发点，建立公共财政投入促进农村宅基地集约利用的制度。

节约集约利用土地是政府调整优化经济结构，转变经济增长方式，促进经济发展转型升级的重要内容，也是缓解土地供需矛盾，实现科学发展的必然选择。

建立农村宅基地集约利用机制，是政府职责所在，其必要的投入应列入公共财政保障之列。

同时，完善财政转移支付制度，把建立农村宅基地集约利用机制作为中央和省级政府财政资金投入的重要方面，列入财政转移支付项目。

3、建立促进宅基地集约利用的政策制度。

建立规范的宅基地流转制度是宅基地集约利用政策制度的核心所在。

《物权法》对农民宅基地的使用权属于“用益物权”的法律界定，是对宅基地财产权的首肯。

但只有允许宅基地使用权流转，才能使宅基地的价值得以实现，促进宅基地资源向有效利用主体流动，实现宅基地资源的最优配置。

因此，完善政策制度，促进宅基地流转，是宅基地充分利用的必由之路。

首先，全面开展宅基地确权登记发证工作，实地勘测宅基地的界址，绘制高精度的农村地籍图，为宅基地权属管理提供依据。

对手续齐备、建造合法的农村宅基地及其地上房屋，颁发集体土地使用权、房屋所有权等证书，为建立宅基地流转制度提供基础条件。

其次，明确宅基地合法流转范围，允许宅基地使用者以出卖、出租房屋等形式依法流转宅基地，依法享有连同宅基地出卖、出租或抵押房屋的收益权。

当然，农村村民出卖、出租房屋后，不得重新申请宅基地。

再次，明确农村宅基地流转形式、程序及登记、管理等具体规定，建立规范、有序的农村宅基地产权市场。

最后，以体现宅基地区位、基础设施配套、环境质量等差异性为核心，制订指导性的农村宅基地基准地价或区片价，促进形成合理的价格体系，使市场在农村宅基地的有效配置中发挥基础性作用。

4、完善促进宅基地集约利用的法律制度。

改革开放后，大量农村剩余劳动力由农村走向城市，产生了大量长期空置的住房。

随着城市化进程的加快，尤其是户籍制度的改革，农村空置住房将进一步增加。

有关资料分析，近几年及今后10余年全国每年有1000多万农村人口转移到城镇。

而按目前我国农村居民点人均用地153平方米计算，每年将有占地15万多公顷的农村住房闲置。

按照现行法律的规定，农村宅基地只能在村集体内部流转。

这是造成农村宅基地大量浪费，土地资源配置得不到优化的法律障碍所在。

应当建立和完善农村宅基地流转的法律法规，促进农民宅基地使用权的合理流转，确保流转收益分配的公平和公正。