行政诉讼证据.docx

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行政诉讼证据

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　　行政诉讼举证目录一、行政诉讼举证责任概述„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（一）行政举证责任的内涵„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„1

（二）行政诉讼举证责任的性质„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2二、我国行政诉讼举证责任的规定与实践„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„2三、我国现行行政诉讼举证责任制度存在的问题„„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（一）行政诉讼举证责任分配原则缺少多元化„„„„„„„„„„„„„„„„„3

（二）原被告的举证责任范围不明确„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4（三）缺少第三人负举证责任的规定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4（四）原被告的举证时限不明确„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„4四、完善我国行政诉讼举证责任制度的对策建议„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（一）确立起多元化的举证责任分配原则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„6

（二）完善原被告的举证责任范围„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7（三）建立起规范的第三人举证责任分配制度„„„„„„„„„„„„„„„„„7（四）完善被告举证时限的程序性规则„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7（五）明确原告举证时限中的两个争议点„„„„„„„„„„„„„„„„„„„7（六）增设法官指导当事人举证的规定„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8（七）完善法院调查取证制度„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8注释„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„8参考文献„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„„9我国行政诉讼举证责任制度在实践中存在的问题及对策　　行政诉讼由于与民事诉讼和刑事诉讼存在着特殊性，所以在举证责任分配制度的研究方法和具体构建上同样应区别对待。

　　从举证责任的基本理论出发，结合行政诉讼的特点分析行政诉讼举证责任独有的特点，同时观察实践中的一些案例来总结目前行政诉讼举证责任的运行状况。

　　通过观察做出关于行政诉讼举证责任制度构建这方面的理论总结，运用比较法的方法探讨目前我国行政诉讼举证责任制度运行中出现的问题并尝试对某些具体问题阐述自己的想法和完善意见。

　　关键词：

行政诉讼举证责任分配原则完善建议行政诉讼举证责任制度是行政诉讼的基本制度之一，是行政诉讼证据制度的重要内容，也是行政诉讼理论和行政诉讼实践中一个重要而复杂的问题。

　　行政诉讼法所确立的举证责任制度有其积极的意义，它既有利于保障原告的合法权益，又有利于促使行政机关增强依法行政的责任心，从而更主动、全面地实现司法对行政的监督，也即有利于促使行政机关依法行政，但是，从司法实践来看，这一制度在实施中尚存在一些不尽人意的地方。

　　完善行政诉讼中的举证责任制度，目的是为了人民法院有一套完整的操作规程，全面、正确、及时地审判行政案件，使人民法院审理行政案件更加规范。

　　本文拟就行政诉讼举证责任制度在实践中存在的问题及完善对策作一探讨。

　　一、行政诉讼举证责任概述

（一）行政诉讼举证责任的内涵举证责任一词最早出现在罗马法中，并且在古罗马的法典中也出现了举证责任的概念。

　　在中国，举证责任最早由《行政诉讼法》第32条引入法律之中，但是缺少对举证责任的含义的界定。

　　由此，行政法学界对于举证责任的概念形成了三种观点：

第一种观点认为，行政诉讼举证责任不是从头到尾都停留在一方当事人身上，而只是当事人在事实调查的某个阶段应当承担的证明责任，而不是一次性和最终意义上的责任。

　　1第二种观点认为行政诉讼举证责任是指承担责任的当事人必须对自己主张的主要事实举出主要证据证明其确实存在，否则就要承担败诉后果。

　　2第三种观点在综合了前两者的基础上提出了类似与英美法系与大陆法系的举证责任分层理论，该观点认为举证责任解决的问题是，诉讼中出现的案件事实，应当由谁提供证据加以证明，以及，在诉讼结束之时，如果案件事实仍处于真伪不明的3状态，应当由谁承担败诉或不利的诉讼后果。

　　从我国现行立法规定来看，《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》规定的举证责任都是推进责任。

　　但在行政诉讼中，学界目前较具有代表性的观点认为举证责任的界定一般仅定位于说服责任或客观意义上的举证责任，同时用提供证据责任指代推进责任或主观意义上的举证责任4。

（二）行政诉讼举证责任的性质行政诉讼举证责任的含义包含着两方面的内容：

第一，证据由谁提出；第二，应当举证的人没有举证的法律后果。

　　目前关于行政诉讼举证责任的性质主要以下几种：

1、权利说。

　　其认为举证责任是当事人的权利，当事人可以行使，也可以不行使。

　　2、义务说。

　　其认为举证责任是当事人应当承担的法律义务。

　　但是义务相对应的是权利，履行了义务才能实现对应的权利。

　　3、责任说。

　　其认为举证是一种责任，并不是权利也不是义务。

　　4、负担说。

　　其认为举证责任对当事人来说是一种败诉的危险负担，在应当举证的情况下不能举证，则负担就该事实所作的不利于己判决的危险5。

　　二、我国行政诉讼举证责任的规定与实践我国行政法制起步较晚，在行政诉讼证据规则方面也远远晚于民事与刑事诉讼证据规则。

　　虽然《行政诉讼法》在借鉴了民事诉讼法证据规则与总结实践经验的基础上有了较为一定的制度创新与完善。

　　但在研究行政法制较发达地区法律中关于举证责任的规定的基础上，应借鉴其合理成分以便将来对《行政诉讼法》的修改做准备。

　　我国台湾地区行政诉讼法第136条规定：

除本法有规定者外，民事诉讼法第两百七十七条之规定于本节准用之。

　　民事诉讼法第277条规定，当事人主张有利于已之事实者，就其事实有举证之责任。

　　但法律别有规定，或依其情形显失公平者，不在此限。

　　根据该条规定的立法理由，台湾地区行政诉讼的举证责任分为主观举证责任和客观举证责任。

　　前者指一方当事人，为免于败诉，就有争执之事实，有向法院提出证据之行为责任。

　　后者指法院与审理最后阶段，要件事实存否仍属不明时，法院假定其事实存在或不存在，所生对当事人不利益之结果责任。

　　行政诉讼法明令规定在撤销诉讼或其他维护公益之诉讼中，法院有权依职权调查证据，当事人并无主观举证责任。

　　然而职权调查证据有其限度，仍不免有事实调查不清之时，所以仍有客观之举证责任。

　　至于其他诉讼，当事人仍有提出证据之主观举证责任6。

　　从立法目的中，我们注意到台湾地区行政诉讼举证责任有两大特点：

第一是法院具有较强的职权调查权力。

　　第二是举证责任分配基本沿用民事诉讼举证责任的规则。

　　台湾地区行政诉讼法第125条规定：

行政法院依职权调查事实关系，不受当事人主张之拘束。

　　第133条规定：

行政法院于撤销诉讼，应依职权调查程序，其他诉讼为维护公益亦同。

　　第134条规定：

当事人主张之事，虽经他造自认，行政法院应调查其他必要证据。

　　从这些规定可以看出，台湾行政法院奉行强职权主义，在诉讼程序中有调查证据的义务，故立法目的提及当事人并无主观举证责任。

　　从以上关于当事人免于主观举证责任的规定来看，台湾行政诉讼举证责任一般意义上指的是客观举证责任。

　　客观举证责任分配的原则是首先应从实体法的规定入手，如果实体法民有明文规定，才可以使用其他法则。

　　具体情形为7：

实体法之明文规定。

　　包括两种情形：

第一，法规明文规定能证明何种事实的；第二，法律上之推定。

　　实体法无明文规定时的举证责任分配规则。

　　具体情形包括：

第一，证明行政处分是否符合法定的构成要件。

　　第二，撤销既存的收益处分时应就撤销之理由及其依据举证责任。

　　第三，就裁量处分需要证明其符合法律规定的范围之内，且符合法律的一般原则以及法律授权裁量的目的。

　　第四，对于不确定的法律概念需证明判断正确而符合经验或法律目的价值。

　　三、我国现行行政诉讼举证责任制度存在的问题笔者认为，行政诉讼举证责任制度在实践中存在以下问题：

（一）行政诉讼举证责任分配原则缺少多元化目前我国行政诉讼举证责任原则在具体案件中的分配具有如下缺陷：

1、对于行政处罚中的合理性问题，法律和司法解释没有作出一种明确的规定。

　　如果按照民事诉讼谁主张、谁举证的规则判定由原告来承担证明是否合理的规定，在目前的行政公开和听证制度功能未完全发挥其功能的情况下，显然有违公平原则。

　　2、对行政不作为诉讼中的举证责任分配不够全面。

　　首先，法律和司法解释只是规定了在被告不作为的案件中，原告有证明其提出过申请的事实的责任，并且规定了两个例外条件。

　　其中关于登记制度不完备的例外条件中还必须符合并能够作出合理说明这项要求才能免除原告的举证责任。

　　此处的合理说明实际上只是减轻了原告对被告因登记制度不完备而提不出申请材料的举证责任，并不等于取消。

　　其次，该条规定也未明确行政机关的拒绝决定是否合法由谁负举证责任。

（二）原被告的举证责任范围不明确1、关于被告的举证责任范围《证据规定》第1条规定了被告的举证责任范围，即提供据以作出被诉具体行政行为的全部证据和所依据的规范性文件。

　　对此，有两个问题需要注意：

第一，关于全部证据的规定比较空泛。

　　全部证据是指与被诉具体行政行为合法性有关的所有的证据。

　　根据《证据规定》第3条关于禁止被告及其代理人在诉讼期间收集证据的规定，全部证据应当仅限于在行政程序中收集的证据。

　　但是从现实来看，以行政程序中已收集作为限定的行政机关的举证责任的范围，有失空泛。

　　第二，关于规范性文件的规定未区分效力等级。

　　2、关于原告的举证责任范围行政诉讼原告的举证责任范围似乎被限定在了法律的范围内，但是实践中遇到的一些特殊案例，如果让被告承担举证责任明显是不现实的。

　　理由主要有：

1、原告承担此项举证责任，符合谁主张、谁举证的原则。

　　2、原告提出此类主张应推定其了解情况并掌握相关证据材料，其具备提供证据的能力。

　　3、原告没有通过举证证明自己的主张成立之前，法院无法判断被告是否没有认定应当认定的事实8。

　　（三）缺少第三人负举证责任的规定一般认为，《行政诉讼法》和司法解释对行政诉讼第三人的举证责任没有作出规定。

　　有学者认为，在行政诉讼中，第三人不承担举证责任。

　　因为第三人提供证据无外乎证明原告或者被告的主张是否成立，并未注意到行政诉讼中当事人诉求的复杂性。

　　其一，在行政诉讼中，第三人需要承担一定的举证责任，比如证明其与被诉具体行政行为具有利害关系、证明其符合参加诉讼的条件；其二，第三人并不一定都是支持原告或者被告，也有可能具有独立的诉讼请求。

　　其三，第三人有可能是与被诉行政机关联合执法的行政机关。

　　在这种情况下，第三人理应负担其行政职权范围内的举证责任。

　　其四，从保护诉讼参加人合法权益以及保障诉讼顺利进行的角度也应适当规定第三人的举证责任。

　　所以法律也应当重视对第三人适当分配举证责任。

　　（四）原被告的举证时限不明确l、关于被告的举证时限《证据规定》第1条在《行政诉讼法》第43条的基础上进一步规定了被告的举证时限。

　　根据该条规定，主要包括以下三方面的内容：

（1）被告举证时限为收到起诉状副本之日起10日内。

（2）被告不提供或者无正当理由提供的，视为被诉具体行政行为没有相应的证据。

　　（3）被告延期提供证据的理由是不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由。

　　这些规定从形式上看对被告提出了严格的要求，有利于保障原告的合法权益。

　　但是从更深一层次看，此条规定中还隐含了两个问题，使得法律对于被告的举证时限规定存在着漏洞：

第一，对于不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由的规定应当如何把握。

　　对此，《证据规定》第1条第2款进行了程序上的限制，即：

（1）提供延期申请应当在举证期限内提出；

（2）被告应当在正当事由消除后10内提供证据。

　　然后，此项程序性的限制忽略了原告的知情权，不能完全防止可能的暗箱操作。

　　第二，对于其他正当事由何时已经消除没有任何操作规则。

　　因此，仅仅让行政机关自己提出申请或者让法院来自行认定行政机关的正当事由已经消除都不足与保证该条规定的立法目的能够很好的贯彻到司法实践中。

　　2、关于原告的举证时限《行政诉讼法》和《行政诉讼法司法解释》对原告举证时限未做规定。

　　据此，《证据规定》第7条对原告的举证时限做了选择性的规定：

（1）原告或第三人的举证时限是开庭审理前或者人民法院制定的交换证据之日。

（2）申请延期提供证据需要正当事由。

　　（3）逾期提供证据的，视为放弃举证权利。

　　（4）在特定的情形下，原告或第三人的举证时限可以延长到第二审。

　　原告或者第三人在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳。

　　此条规定对于规范原告举证规则，防止实践中原告和第三人通过证据突袭影响诉讼进程。

　　但是，该条规定仍然有值得注意的地方，具体如下：

第一，延期提供证据需要正当事由与原告或第三人在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳，这两个正当事由的含义和外延是否相同。

　　有学者认为，此处的两个正当事由的外延不应该相同，应对第二款中的正当事由做比较严格的解释。

　　因为《证据规定》第7条第1款与第2款关于举证期限的规定是相互矛盾的。

　　如果允许法院根据第7条第2款接纳原告提供的证据将使第7条第l款有关举证期限的规定失去意义9。

　　第二，将原告的举证时限放宽至第二审程序可能会带来二审的判决结果与一审的判决结果不一致，此时将出现二审法院如何作出裁判的问题。

　　由此，理论界对此有几种观点：

（1）二审法院不应当撤销一审裁判，因为一审法院根据当事人提供的证据认定事实没有错误。

（2）二审法院应当撤销一审判决，因为一审法院认定事实的结论是错误的，构成认定事实不清。

　　（3）二审法院不宜直接作出判决，而应当发回重审。

　　另有学者在分析了上述三种观点的缺陷后认为从诉讼法学理论上讲，《证据规定》不应当把原告的举证责任放宽到第二审程序。

　　这样在裁判结论上出现两难状况是在所难免的10。

　　四、完善我国行政诉讼举证责任制度的对策建议笔者认为，从坚持司法公正、公开、效益的原则出发，应在原立法和贯彻实施的基础上，对行政举证责任制度进行完善。

（一）确立起多元化的举证责任分配原则关于举证责任分配原则，我国目前的规定已经无法满足实践中各种不同行政行为所具有的差异性。

　　总的来说，笔者同意某些学者的观点，即立足于我国的社会现实和法律环境，确定被告承担举证责任的举证责任制度，摒弃‘谁主张、谁举证’的主张，仍然是现阶段我国行政诉讼举证责任制度的最佳选择。

　　11根据这种分配原则的构想，针对在具体行政行为领域中存在的问题提出如下的完善建议：

1、对于行政处罚中的合理性问题，应当由被告行政机关对合理性问题进行举证，如下：

（1）按照行政诉讼举证责任是行政程序中举证责任延续的原则，行政机关作出行政处罚应当向当事人说明理由，对其处罚中的自由裁量向当事人提供证据，所以在诉讼过程中理应由被告继续履行举证责任。

（2）实践中行政公开和行政听证等配套制度还未完全发挥功能，按照获取证据能力的原则来考虑也应当由行政机关承担举证责任。

　　（3）考察其他国家和地区对裁量处分的规定可以发现，行政机关必须提供裁量处分符合法律依据及一般法律依据，还需符合法律授予裁量权的目的等严格条件。

　　2、在行政不作为诉讼中，首先，应当取消原告的合理说明义务，在被告的受理登记制度已经被证明是不完备的情况下，由被告对原告没有提出申请的事实承担举证责任。

　　其次，对于行政机关对当事人的申请的拒绝决定是否合法不宣一律由原告或被告负举证责任。

　　比较可行的方法是区分事项的性质来分配原被告的举证责任。

　　3、在行政赔偿诉讼中，应当对违法使用武器警械、殴打等事实行为造成损害而引发的行政赔偿诉讼中举证责任根据具体情况进行具体的规定。

　　例如目前实践中非法拘留、非法羁押致当事人死亡的例子。

　　以实践为出发点可以得出，在行政机关违法实施了违法剥夺、限制公民人身自由的行政赔偿案件中，应当由原告对自身受到过侵害负举证责任，如果被告予以否认侵害是由违法行为造成的，必须负举证责任。

　　我认为，这样被告会负担过重的举证责任，造成行政效率的降低，还有可能引发滥诉。

　　同样的，在羁押期间造成了相对人人身权的损害的，根据证据距离和举证能力，应当由原告来承担损害事实的发生，但因果关系的举证责任应由被告承担。

（二）完善原被告的举证责任范围1、建立起案卷排他规则来更好的认定全部证据的范围。

　　为了防止实践中，行政机关采用事后补正、事后补材料的方法来规避举证责任。

　　应当在所有行政领域引入行政案件排他规则。

　　这既是对诉讼中被告举证责任范围的明确，也符合英美法系国家司法审查重视行政记录的特点。

　　2、将规章以下的规范性文件全部纳入证据的范围3、原告不应当对其提出在被告作出被诉具体行政行为时没有认定而与该行为的合法性有关联的事实承担举证责任。

　　（三）建立起规范的第三人举证责任分配制度第三人的举证责任具体分担应遵循以下两个基本原则：

l、就所有诉讼中的程序性事实而言，原则上应当实行谁主张、谁举证。

　　2、就所有实体性事实而言，原则上应当根据不同的诉讼客体具体分担举证责任。

　　这样的分配原则既考虑到诉讼中第三人的特殊地位也考虑到了行政诉讼的证据规则，可以作为将来第三人举证责任分配的基本规则。

　　（四）完善被告举证时限的程序性规则第一，对于被告延期提交证据的申请进行程序性的限制。

　　第二，对于如何判断其他正当事由已经消除进行程序上的限制。

　　可以从以下几个方面对此进行完善：

（1）要求在被告提交的延期申请中对正当事由消除的日期作出规定，如果在规定的日期内正当事由仍不能消除的，需要再向法院提出延长日期，由法院审查。

（2）可以允许原告向法院提交被告所谓的正当事由已经解除，并由法院审查。

　　（五）明确原告举证时限中的两个争议点第一，对于原告延期提供证据需要正当事由与原告或第三人在一审程序中无正当事由未提供而在二审程序中提供的证据，人民法院不予接纳，这两个正当事由的含义和外延应当是相同的，即包括不可抗力或者客观上不能控制的其他正当事由。

　　第二，将原告的举证时限放宽至二审并不会造成二审法院无法作出裁判的问题。

　　最好的方法是二审法院在裁判文书中对此情况进行说明，在判决结论部分可以对一审判决进行改判。

　　如果需要一审法院对相关事实继续调查的，可以发回重审。

　　（六）增设法官指导当事人举证的规定按照《行政诉讼法》第四十三条规定，被告自接到起诉讼状副本十日内不提交有关材料或提交不全者，法官可书面通知被告，重申其应负举证的义务和法律责任，以及指明其应补交的材料内容。

　　因为任何当事人都有取得法律帮助的权利，指导当事人举证，是给当事人以法律帮助的一种。

　　很多当事人不知道怎样收集、提供证据，因而，审判人员应当根据当事人起诉和答辩的情况，初步提出当事人所应承担的举证责任，并告知当事人需要证明的对象、证明的方式、收集证据的方法等，告知当事人有权委托诉讼代理人调查收集证据的范围等。

　　当事人收集证据确有困难的，人民法院应当为其提供必要的帮助。

　　（七）完善法院调查取证制度在行政诉讼中，被告对其作出的具体行政行为有举证责任，这是行政诉讼证据的一个主要来源，原告和其他当事人提供的证据也是行政诉讼证据的一个重要来源。

　　如果一味强调当事人的举证责任，而忽视了人民法院收集证据，势必影响到证据的全面收集。

　　所以强调当事人的举证责任，并不是排斥人民法院以职权获取证据，人民法院在行政诉讼中有充分调查取证权。

　　一方面，法院依职权收集证据往往比当事人举证有许多便利；另一方面，这种权利的行使，将提高人民法院审判案件的正确性，这对提高办案质量，提高人民法院的威信，是十分必要的。

　　举证责任制度是证据规则的核心，也是诉讼之脊梁。

　　对于行政诉讼来说，举证责任制度是否完善关系到双方当事人在诉讼地位上是否平等，举证责任如何分配关系到行政诉讼的功能发挥。

　　我国现行的行政诉讼举证责任制度从方向上来说符合行政诉讼建立的目的，在具体制度细节规定上还有待完善。

　　笔者通过有限的尝试性探讨，最终认为，应当立足证据规则的基本规律，结合我国行政审判的特点及法治发展程度，在加强与借鉴域外先进经验的基础上，逐步构建适应新时期行政审判要求的举证责任规则。

　　注释：

[1]何海波：

《行政诉讼举证责任分配：

一个价值衡量的方法》，载《中外法学》，2003年第2期。