在烟草专卖系统法规体改工作会议上的讲话.docx

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在烟草专卖系统法规体改工作会议上的讲话

在烟草专卖系统法规体改工作会议上的讲话

同志们：

这次全系统法规体改工作会议的主要任务是，传达今年全国烟草行业法规体改工作现场会精神，总结“十一五”期间全系统法规体改工作，部署下一阶段法规工作。

下面，我讲两个问题。

一、“十一五”时期全系统法规体改工作回顾

“十一五”时期，全系统深入贯彻落实科学发展观和依法治国基本方略，认真践行“两个至上”行业共同价值观，深入实施“三大战略”，按照“上水平，创一流”的要求，深化母子公司体制改革，大力推进“三个依法”，即依法行政、依法管理、依法生产经营，为全系统实现持续健康发展提供了动力和保障。

（一）认真贯彻落实57号文件精神，顺利完成体制改革工作

十一五期间，全系统按照国办发[2005]57号和国烟办[2006]126号文件精神，于20XX年底全面完成了64个县级烟草公司取消法人资格工作，统一调整了市级公司的经营管理制度。

今年9月，国家局批复同意了省局制定的《中国烟草总公司江苏省公司建立母子公司体制改革的实施方案》和《中国烟草总公司江苏省公司章程》。

按照“理顺产权、调整职能、规范运作、高效运行”的要求，省公司投资设立13个市级全资子公司，市级烟草公司在县级行政区划内设立营销部。

通过理顺产权关系、修改公司章程、调整职能定位、协调地方利益，建立起了“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的总公司、省公司、市公司三级母子公司框架。

20XX年全系统县级行政区营销部名称进行了统一变更，原县级行政区营销部更名为分公司。

体制改革后，省公司全面履行“指导、服务、协调、监管”的职能，市级公司逐渐成为充满生机和活力的市场经营主体。

（二）适应形势发展需要，不断加强法规机构和队伍建设

“十一五”期间，全系统在市级局设立了法规处（与办公室合署办公）、在县级局设立了专（兼）职法规员，截止今年5月末，全系统共有专（兼）职法规工作人员113人，其中市级局32人，县级局81人。

本科以上学历91人，占总人数的80.5%，法律专业37人，占总人数的32.7%。

各单位重视法规工作人员的学习培训、培养使用。

全系统法规队伍依法承担起了工作职责，特别是在烟草专卖执法和行政处罚的事中、事后监督方面发挥了重要作用。

（三）全面贯彻落实依法行政纲要，深入推进“三个依法”

1、修订地方法规，维护法制统一

《烟草专卖许可证管理办法》和《烟草专卖行政处罚程序规定》发布后，为避免地方法规与部门规章的冲突，省局提请省政府法制办对《江苏省烟草专卖管理办法》相关条款进行了充实和调整，协调省政府法制办完成了对《江苏省烟草专卖管理办法》的修改，今年1月7日江苏省人民政府令第68号公布了《江苏省人民政府关于修改〈江苏省烟草专卖管理办法〉等21件政府规章的决定》。

2、强化培训考核，提升法律素养

全系统坚持以深入学习烟草专卖法律为主线、以各级领导干部、法规及专卖执法人员为重点对象，以集中培训考试、法律知识竞赛为抓手，努力培育全员法律素质，提升贯彻落实“三个依法”的意识和能力。

建立领导干部带头学法用法制度，分级组织领导干部法律知识培训。

针对专卖执法人员等重点对象，坚持不懈开展大规模法律培训。

20XX年省局举办全省首届烟草专卖执法人员法律知识竞赛。

20XX年，省局组织了8期专卖管理人员法律法规知识及执法技能培训班，参培人数1000多人。

20XX年，省局举办了两期法制工作者培训班，组织了“两高”司法解释专题视频学习培训，参培人数2520人，集中举办了6期烟草专卖管理人员法律法规知识及内管工作培训班，参培人数732人，举办了6期真假烟识别专题培训，参培人员280人。

各地还切实加强执法技能鉴定工作，组织网上远程培训，聘请专家辅导，强化模拟考试，目前全省通过专卖管理人员岗位技能鉴定人员2473人,占执法人员总数的78%。

3、健全制度体系，推进依法行政

一是完善行政执法评议考核机制。

根据国家局《关于烟草行业全面推行行政执法责任制的实施意见》，省局制定了《江苏省烟草专卖局关于在全省烟草系统全面推行行政执法责任制的实施意见》、《江苏省烟草专卖执法责任追究办法》。

在梳理执法依据、分解执法职权、确定执法责任等方面建立了评议考核机制。

二是完善依法行政保障机制。

新的《烟草专卖行政处罚程序规定》实施后，省局下发了烟草专卖行政处罚立案制度、调查取证制度、听证制度等十四项与烟草专卖行政处罚密切相关的制度，构建了统一的行政处罚制度体系。

三是完善依法行政监督机制。

省局对烟草专卖执法及其实施行政处罚的事中和事后监督职责、途径、程序加以明确。

在事中监督方面，省局制定了行政处罚合法性审查制度，按照一般程序实施行政处罚案件，在作出最终行政处罚决定前，对涉嫌违法行为的定性意见、处理建议及其法律依据等，均由法制部门进行合法性审查并签署意见。

制订了重大复杂行政处罚案件集体讨论制度，对于重大、复杂案件，均由案件审理委员会集体讨论决定。

在事后监督方面，省局制定了行政执法内部监督制度，加强烟草专卖行政执法抽象行政行为和具体行政行为监督检查；制定了行政执法层级监督制度，对行政执法的合法性和适当性、重大烟草专卖行政处罚决定备案的上报、自由裁量权制定和执行情况进行监督检查；制定了行政执法案卷评查标准，对行政执法案卷的主体、事实、证据、适用法律、程序合法性等内容进行检查。

十一五期间，全系统办理行政处罚案件138109起，依法办理烟草零售许可360638宗，未发生具体行政行为被复议机关撤销、变更、确认违法或者被责令履行法定职责的情况，行政诉讼败诉案件为零。

四是完善规范性文件审查机制。

省局制定了全系统规范性文件制定程序规定和备案规定，对规范性文件的制定主体、程序、备案监督和备案途径作了明确的规范，有效保证了规范性文件的统一协调和合法有效。

各市、县局对涉及行政相对人权利义务的规范性文件进行了全面清理，对与法律法规和国家政策相抵触或不适应经济社会发展要求的，及时进行修改或废止；对其中涉及公民、法人及其他组织权利义务的规范性文件，听取专家意见，组织开展听证，及时向社会公布，规范性文件的管理走上了规范化、科学化、民主化的轨道。

4、开展创建工作，发挥示范作用

去年3月，省局在高淳召开深化全省依法行政示范点建设工作座谈会，就扎实推进依法行政示范点创建工作提出了具体要求。

目前，徐州、连云港、泰州三个市局和东台、高淳、溧水三个县级局被确定为“省级依法行政示范点”。

各单位坚持以制度建设为突破口，围绕科学民主决策、规范性文件监督管理、规范行政执法行为、强化行政执法监督等重点环节，建立起严格规范的配套制度体系，推进依法行政示范点创建工作。

本月初，省级机关依法行政示范点评查组对省局创建省级机关依法行政示范点工作情况进行评议检查，对全系统的依法行政及示范点创建工作给予了充分肯定，认为江苏烟草依法行政工作基础扎实,成效显著，在省级机关处于领先水平。

（四）加大内外监管力度，推进依法治烟进程

一是坚持依法科学民主决策和管理。

对工程投资、物资采购、宣传促销项目，严格落实管理程序规定。

对专业性、技术性较强的重大事项，通过专家咨询、风险评估和合法性审查进行论证。

各单位认真落实去年在淮安召开的办事公开民主管理推进会精神，编制公开目录，完善各类制度，发挥职代会的作用，畅通职工行使知情权、参与权、表达权、监督权的有效渠道，激发了职工参与民主管理的热情。

二是积极推行明示承诺制度。

开展“向人民承诺、请人民监督、让人民放心”活动，积极推行明示承诺制度。

通过聘请行风监督员、开展网络评议、接受客户咨询投诉等方法，使烟草专卖行政执法行为置于全社会的监督之下。

2009至20XX年，省局投诉中心接受行政执法咨询2041起，对于投诉问题积极寻找解决办法，努力化解矛盾，做到事事有回音、件件有着落。

三是全面加强内部管理监督。

在坚持内部管理监督工作基本格局的基础上，切实加强法规部门监督，在决策前进行法律及政策可行性分析、风险性评估论证，加强合同管理，强化合法性监督，形成以事前防范为主、事中控制和事后法律救济为辅的监督机制。

四是健全专卖内管长效机制。

省局制定了《全省烟草行业内部专卖管理监督实施办法》、《江苏省烟草专卖局内部专卖管理监督工作考核办法（试行）》、《江苏省烟草专卖局贯彻落实内管工作规范实施细则》，明确了职能配置、监管制度、监管流程、内部控制和检查考评等重点环节的工作内容，扩大监管覆盖面，加大监管力度，延伸监管触角。

突出加强同级监管，组成内管检查组，对工商企业的卷烟规范生产经营、专卖内管工作开展等情况进行重点检查和工作考核。

省局坚持每月一访查、两月一通报制度，通过明察暗访，及时发现问题，督促责任单位限期整改。

五是始终保持对非法制售假冒卷烟行为的高压态势。

对公开摆卖假私卷烟、乱渠道进货、无证运输、“名烟”回收等非法经营行为重拳出击，多次开展市场集中专项整治活动。

十一五期间，全系统共查处案件13.8万起，其中假烟案件7.51万起；查处违法卷烟18.46万件，其中假烟10.26万件；出动打假75.39万人次；罚没款1.48亿元。

去年破获符合国标的网络案件50起。

省局连续五年荣获国家烟草专卖局和公安部颁发的“全国卷烟打假工作特殊贡献奖”称号，为建设和谐江苏、法制江苏、平安江苏做出了应有贡献。

（五）扎实推进“五五”普法工作，努力优化法治环境

在“五五”普法工作中，全系统始终把加强领导和狠抓落实作为首要任务，建立了“统一领导、部门协作、分工负责、全员参与”的工作机制，将“五五”普法工作与企业中心任务同规划、同部署、同落实，夯实了普法工作的基础，保证了普法工作的深入开展。

省局（公司）多次举办处级以上领导干部法律法规培训班，集中进行《烟草专卖许可证管理办法》、新修订的《烟草专卖法》、《烟草专卖行政处罚程序规定》、《“两高”司法解释》、《劳动法》、《劳动合同法》等法律、法规、规章和司法解释的培训。

在20XX年行业经营管理人员法律知识考试中，全系统参考人员都顺利通过了测试。

全系统积极搭建法制宣传平台，通过网络、报刊、广播、电视等媒体开展常规宣传；通过“法律进社区”、“法律进商业网点”等活动，增强卷烟经营户遵纪守法、诚信经营的意识；通过开展全省涉烟大要案件的宣传报道，震慑了制售假烟等违法犯罪活动；通过开展“3.15”、“6.29”、“12.4”等纪念日主题宣传教育活动，树立了“责任烟草、诚信烟草、和谐烟草”的良好形象。

去年，省局在盐城召开“五五”普法检查验收工作现场推进会,组织对各市局“五五”普法工作的开展情况进行检查验收。

全系统通过了国家局的检查验收。

20XX年初在江苏省首届行政执法人员法律知识竞赛中,省局代表队荣获二等奖。

20XX年在省政府法制办组织的“依法行政在江苏”图片展中，省局展板荣获最佳展板奖。

五年来，全系统各级法规体改部门依法认真履行职责，积极发挥职能作用，积累了经验，锻炼了队伍。

广大干部职工依法办事意识明显增强，全系统“三个依法”的制度机制正在形成。

在充分肯定成绩的同时，必须清醒地看到法规体改工作中存在的不足。

主要是：

全系统法治建设进展不平衡，一些方面还比较薄弱；“三个依法”的规范化运作机制有待完善；法规部门的职能建设、工作机制建设有待加强，队伍水平有待提高。

这些都需要今后认真加以解决。

二、下一阶段法规工作安排

在全国烟草行业法规体改工作现场会上，国家局张辉副局长对今年的行业法规体改工作作了部署安排，这就是：

一、有序推进、认真落实深化改革任务；二、统筹协调，认真落实打叶复烤企业重组整合任务；三、突出重点，认真落实担负的法治烟草建设任务；四、加强领导，全面加强法规体改机构职能和队伍建设。

四项工作，前两项主要是针对工业企业的。

结合全系统实际，下一阶段要重点抓好以下工作。

（一）提高认识，加强领导

尉局长在今年全系统工作会议上指出：

“十二五”时期是烟草行业发展至为关键的时期，也是全面建设现代烟草的重要战略机遇期。

提出了“十二五”时期全系统要以科学发展为主题，以加快转变发展方式为主线,以“走在行业前面，展现一流水平，全面建设现代烟草”为主要任务,以“四个引领”为目标，以“三大战略”为依托，全面推动各项工作上水平、创一流。

这为我们做好下一阶段法规工作指明了方向。

要切实增强对法规工作的认识。

过去的工作实践表明，只有坚持“三个依法”，江苏烟草商业系统才能科学发展、和谐发展、健康发展，才能落实好六个“上水平、创一流”发展规划，实现“四个引领”的目标，才能避免和化解法律风险，保证生产经营和日常管理的有序运行，保证干部职工队伍的安全、实现持续发展，才能赢得人民群众的信任和满意，树立企业形象。

反之，已经取得的发展成果就会得而复失。

近年来系统内极个别人法制观念淡薄，以身试法，最终身陷囹圄，教训深刻。

因此，全系统各级领导和有关人员都要树立法制意识，想问题、办事情、作决策都要有法制观念，坚决做到有法必依、执法必严、违法必究，坚持不懈地深入推进“三个依法”，为“卷烟上水平”基本方针和战略任务的实现提供保障。

要切实加强对法规工作的领导。

各级领导要高度重视法规工作，切实把加强法规机构、职能和队伍建设放在规范权力运行、打造阳光烟草的大局和高度认真加以落实。

要身体力行，率先垂范，为依法决策、依法管理和依法组织生产经营创造宽松的环境。

要关心法制工作者的成长，多为他们提供施展才华的舞台。

（二）强化机构，明确职能

一要加强法规机构建设。

根据国家烟草专卖局《关于加强烟草法治建设的实施意见》和今年全国烟草行业法规体改工作现场会的要求，地市级局（公司）要有独立依法行使法规体改部门职责和行政复议职责的机构，县级局要设立专职法规员。

会后，有条件的市级局可以先行设立独立的法规处和行政复议处。

条件不成熟的，要创造条件尽快设立独立的法规机构。

法规处和行政复议处合合署办公。

市局要根据法规机构的特殊性和专业性，配备政治素质高、法律业务精的负责人和专职法制工作人员，各市局法规处至少要配备一名有法律专业背景的人员。

各县级局要设立法规科，县级局的法规科与县局办公室合署办公，每个县局都必须设立专职法规员，法规员的设立要做到岗位明确、职责清晰、人员固定。

二要加强法规队伍建设。

从事法规工作的同志要制订学习计划，系统学习法律知识和管理知识，努力成为工作的行家里手。

要明确相关的工作制度、工作程序和运作协调机制。

要注意理论与实践相结合，开展调查研究，提高分析问题、解决问题的能力。

要按照国家局姜成康局长在近期国家局党组中心组学习时讲话的要求，要在认真上下功夫，工作中体现高标准；要在严格上下功夫，工作中体现原则性；要在创新上下功夫，工作中体现前瞻性。

通过狠下“三个功夫”，提高自身素质，建立一支素质高、业务精的法制工作队伍，不断提高法律监督和法律服务的质量和水平。

三要全面推进职能建设。

这次全国烟草行业法规体改工作现场会上，国家局张辉副局长在讲话中明确了法规机构十项工作职责和任务，主要包括：

探索完善现代企业制度；组织协调依法建立完善落实“三个依法”的管理监督制度和运作机制规范；具体承担对烟草行政许可、专卖执法、烟草行政处罚活动的事中和事后监督；具体承担本级行政复议工作；具体组织协调重大决策事前事中依法审查和事后决策风险评估工作；具体负责烟草生产经营业务活动的事前事中的合法性监督审查及合同审查工作；承担文件制订过程中合法性审查、对下级备案规范性文件合法性审查；负责行业领导干部企业管理人员和专卖执法人员的法律知识培训考核，以及专卖执法人员法律资格认证管理工作；承担本级普法领导小组办公室对普法依法治理工作的规划、计划、组织协调工作，具体承担法律宣传教育工作；承担法律咨询、法律交流等非法律诉讼事务及法律诉讼事务工作。

各单位要以制度化形式确定法规机构各个岗位具体职责和工作流程，构建规范化运行机制。

严格依法履行职责，不越权越位，不消极缺位，在当好参谋、抓好落实、当好卫士三个方面发挥作用。

（三）健全制度，创新机制

一要提高制度建设质量。

制度建设是建设法治烟草的基础和根本。

要围绕“三个依法”的要求，重新审视现有的制度，突出重点，强化效果，提升质量，保证制度的合法性、合理性、针对性、有效性和可操作性。

要突出抓好严格规范烟草专卖执法程序的制度建设，制订烟草专卖执法程序指导意见。

在明确执法主体、权限、依据的基础上，细化执法流程，明确执法环节和步骤。

要细化调查取证的活动规范，坚决杜绝违法取证行为的发生。

要加强规范性文件评估、清理工作，特别是涉及人民群众利益的规范性文件，要坚持合法、科学、民主、及时原则，按照合法、合理、协调的标准进行全面评估和清理。

要严格规范性文件备案审查制度，全面提高规范性文件报备率、及时率、规范率,做到有件必备、有备必审、有错必纠。

二要创新行政执法机制。

要全面落实行政执法责任制和责任追究制，积极探索更为和谐、有效的执法方式和手段。

在卷烟市场监管、行政处罚中坚持教育指导为先，坚持处置与疏导结合。

把对零售户的日常管理同打击制售假烟违法活动区别开来，针对不同性质的问题采取不同的方式方法。

要全面推行全程说理式执法、行政监管劝勉、执法事项提示、轻微问题告诫、突出问题约谈、重大案件回访等柔性执法方式。

要进一步优化行政执法自由裁量基准制度，细化量化专卖执法裁量权，健全行政裁量权基准动态完善和有效应用机制,控制执法弹性，公开执法过程，减少自由裁量的随意性和人为因素。

三要依法履行监督职能。

要加强对专卖执法的监督检查和评议考核工作，加强对烟草行政许可、烟草专卖执法活动和实施烟草行政处罚的事中、事后监督，切实履行好对专卖执法的监督职能。

要加强对工程投资、物资采购和宣传促销过程中的依法监督，切实履行好在经营活动中的法律监督职能。

要加强行政复议工作，推进行政争议案前解决机制，提高复议质量和效率，切实履行好层级监督职能。

要做好重大行政处罚上报备案、审查工作，切实履行好行政案件监督审查职能。

（四）普治并举，整体推进

在全系统大力开展法制宣传教育，对于落实依法治国方略，进一步提升全系统法治建设水平，促进全系统各项工作“上水平、创一流”，服务全省社会经济发展大局，具有十分重要的意义。

根据国家局“六五”普法规划，省局制定了《关于在全系统中开展法制宣传教育的第六个五年规划》。

要按照“围绕中心、服务大局，以人为本、服务群众，分类指导、务求实效，学用结合、普治并举，与时俱进、开拓创新”的原则，落实好“六五”普法的十项任务，即深入学习宣传中国特色社会主义法律体系和国家基本法律。

深入开展社会主义法治理念教育。

深入学习宣传烟草专卖法律法规。

深入学习与生产经营管理密切相关的法律法规。

深入学习宣传保障和改善民生的法律法规。

深入学习宣传有关社会管理的法律法规。

加强反腐倡廉法制宣传教育。

深入学习宣传严格规范烟草生产经营管理的法律法规。

积极推进烟草法治文化建设.扎实全面推进“法律进机关”、“法律进乡村”、“法律进社区”、“法律进企业”、“法律进网点”主题活动。

深入开展全系统依法治理工作。

要按照省局统一规划，今年6月底前完成动员部署工作，从7月份全面转入实施阶段。

要加强组织领导和经费保障，加强领导干部、烟草专卖执法人员和生产经营管理人员的学法守法用法，进一步深化面向社会开展的烟草法律法规宣传教育，把“六五”普法工作不断引向深入。

要坚持普法与治理并重。

要牢固树立“两个至上”行业共同价值观，始终不渝保持对烟草不法经营行为的高压态势，进一步加大打假破网工作力度，加强对公开摆卖假私卷烟、乱渠道进货、无证运输、“名烟”回收以及无证经营卷烟行为的监管和打击，努力营造放心消费的市场环境。

要扎实推进办事公开、民主管理工作，认真抓好工程投资、物资采购、宣传促销程序管理规定的落实，要严格加强各项内部管理监督，努力提高依法管理水平。

同志们，法规工作任务艰巨，责任重大。

推进依法行政、建设法治烟草，是历史赋予我们的光荣使命，我们要以满腔热情、富有激情、充满智慧、奋力创新的精神状态，为提升依法行政和依法管理水平，实现“走在行业前面，展现一流水平，全面建设现代烟草”和“四个引领”的目标作出更大的贡献。