司法权监督问题研究.docx

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司法权监督问题研究

司法权监督问题研究

在目前国家政权体制框架下，审判权属司法权范畴。

对司法权的监督与制约主要是指对审判权的监督和制约，且对审判权监督制度建设一直是近年来学界讨论的热点问题。

笔者以审判机关为主体视角基点，通过对审判权司法地位及对其监督运作模式的辨析，阐述对司法权监督问题的思考。

  一、司法权的概念及对司法权监督的必要性

司法权是指特定的国家通过开展依其法定职权和一定程序，由审判的形式将相关法律适用于具体案件的专门化活动而享有的权力。

它从广义上看是包括检察院在内的，但目前通说认为，人们提到的“司法权”多指狭义司法权，即虽包括检察权在内、但却明显偏重于审判权，或仅仅指审判权（即以法院为相应机关）而言。

孟德斯鸠在《论法的精神》一书中指出：

“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验”。

可见，权力必须受到监督和制约是任何一个奉行民主政治的国家里公共权力运作的基本规则，不受制约的权力必然导致腐败。

司法权是为社会排忧解难，掌握公民生杀予夺大权的国家权力，是主持社会正义的最后一道防线，是依法治国、建设法治国家的关键一环。

然而司法不公、司法腐败，已经成为现今困扰我国司法领域的一大顽疾。

江泽民同志曾说：

“官吏的腐败、司法的腐败，是最大的腐败，是滋生和助长其他腐败的重要原因。

”这是因为行政再腐败，只要司法不腐败，就有惩治腐败的希望，而一旦腐败在司法领域大面积蔓延，它所带来的就不仅仅是社会腐败风气的加剧，或整个权力体系和法律秩序的紊乱、失控，或公民维权机制的崩溃，而是一种信念的失落——对法律。

如果说行政腐败毁坏了政府在民众中的公正形象，那么司法腐败的恶果则是，在民众层面上，它加深了人们对法律权威的轻视和对诉讼活动的不信赖感。

这只能使“法治社会”的理想离我们越来越远。

要遏制司法腐败、确保司法公正，其根本途径在于完善对司法权的监督制约机制。

二、司法权的现有监督运作模式

　　从人民法院内部和外部视角看政权结构设计对人民法院审判和执行两权监督的模式，第一是本级法院内部的监督模式有：

程序法规定的自身审判监督职能和前述本级法院内部行政化管理监督方式，上级法院的审级监督。

　　从外部政权结构对法院的监督设置看，有八种监督模式：

1、司法监督模式，即由上级人民法院近年来实行的审判质效管理和人民检察院行使的执法监督，人民检察院的监督途径主要为抗诉方式、出庭和参与审委会式的监督，后两种监督方式已经相当弱化了。

2、党纪监督模式，各级党委都在人民法院设立纪检组，从党纪视角对人民法院的审判和管理活动进行监督，这一监督方式始终保持平稳发展态势。

3、政法委监督模式，各级党的政法委员会对人民法院的审判和执行活动有指导、监督和协调公检法三家有争议的案件的功能。

其中早期主要是对刑事案件进行指导和监督、协调，现在由于人民来信来访的原因，政法委也对民事等各类案件视来信情况进行监督，为维护当事人的合法权益做了不少的有益工作，特别是对民事类案件的监督发展的较快。

4、人大监督模式，国家政权结构决定了各级人大及其代表对人民法院的审判和执行工作、人员任免工作行使监督权。

此类监督方式主要从宏观角度行使的，人民法院对人大及其代表的个案监督是非常重视的，上级法院也经常把这项工作作为质效考核的重要指标之一。

5、政协质询案形式监督模式，政协的参政议政功能其中议政功能是新时期发展的主要方面，参政的功能有所弱化，是因当事人乐于信访上级党政机关有关，质询案的监督方式自然就越来越少了。

6、当事人监督模式，当事人对案件的监督主要通过上诉、申请再审、申诉和人民来信上访等方式行使，监督范围仅限于自身案件，是直接的面对面的监督。

7、社会监督模式，是指各种宣传媒体对案件的讨论和评价，以及普通公民对某一案件的理解和公开评价。

8、法官自我监督模式，这种方式是近五年来法院内部为适应审判质效管理形势，由法官组成质量管理评估组织，不定期对案件质量进行抽查，并作为法官业绩考核的关键指标形成的新型监督模式。

对督促承办法官克服就案办案，粗放型办案，形成自我监督的习惯，减少“次品”案件的发生，起到了不可低估的监督作用。

其中1至5项监督模式属于强势监督模式，后3项属于弱势监督模式。

应该说上述八种监督方式共同运作，构成了对人民法院审判和执行职能的监督网络。

然而，“迟到的公正即是不公正”、“司法不公”的议论仍然不绝于耳。

人民群众和社会对司法行为的满意度还不能尽如人意，司法机关内部违纪违法案件尽管持年均下降趋势，司法的公信力和权威仍然受到不同程度的伤害。

三、我国司法权力监督机制的现状分析

司法公正——司法权的永恒追求。

要实现司法公正，必须从体制上加以完善和创新，目前我国司法体制弊端较多，并缺乏监督，直接导致司法不公。

从司法实践出发，现行司法权力的监督制约方面存在的主要问题可以分为两个方面：

一是司法权力内部自我制约机制不健全，二是外部对司法权力的监督不力。

（一）司法权力内部制约机制存在的问题

1、司法体制行政化，缺乏独立性

我们法院的设置较少考虑司法权自身的运行规律，建立一套自上而下、层次分明的司法体系，司法管辖与受理体制均是比照行政体制设置的。

由于司法机关对行政机关存在着一定的人力、财产依附关系，致使宪法和法律规定的独立地位得不到切实有效的保障，也就难以形成确保司法公正所必需的抗干扰机制。

试想，地方法院的法官升迁、去留均由同级人大和政府决定，地方法院的财政又受制于同级政府，那么在审判工作中，当局部利益与国家整体利益、所在地区的利益与其他地区的利益发生冲突时，地方法院的法官优先虑、照顾本地区利益不也是在所难免的吗？

公允地说，法院搞地方保护，裁判不公，固然有利益驱动的因素，但在多数情况下是不得已而为之，不是法院愿意这样做，而是它处的外部生存环境迫使它不得不这样做。

地方保护主义不是队伍的纪律作风问题，而是体制问题，是由现行司法体制的弊端和缺陷所共同造成的一种体制性弊病。

2、司法程序形式化，客观损害了当事人的权利

首先表现为法官权责不一，法官责任制流于形式。

实行法官责任制是法院内部实施自我监督与制约的一种方式。

审判员应权责一致，然而实践中往往出现审判员有权审案，出了问题没人负责的现象。

究其原因，在于当事人所能够见到的并争讼于其面前的法官，往往不具有决策权，而能够决定案件最终结果的人却大多不参与案件实际审理，也就是人们常说的:

“审者不判，判者不审”。

法官在判案过程中缺乏应有的独立性，并非均因其缺乏独立办案的能力，而是与我国司法决策过程中的集体决策制密切相关。

受我国政治文化传统的影响，在判案过程中，我们更多地倡导集体审议和整个机构负责，这直接致使法官独任审判制、合议制流于形式，尤其在遇到重大复杂疑难案件时，大都要经审委会讨论决定，甚至对有些案件审委会的讨论、决定发生在合议庭开庭之前，这样就导致了两个弊端：

一是对经审委会讨论决定后合议庭作出的判决结果，看似由合议庭与审委会共同负责，其实谁都不负责，这样也就难以落实错案追究制；二是因为权责分离，错案追究难以实行，法官独立思考的积极性和公正司法的积极性容易被挫伤，所以实践中审委会与合议庭有时不仅难以发挥其遏制个人主观故意与任性、防止司法腐败的功能，甚至反倒为他人干涉司法、对司法发号施令提供了“合法”的外衣。

其次表现为两审合一，实质上剥夺了当事人的上诉权。

两审终审制，是我国法定审级制度，法律赋予公民的上诉权应得到尊重与维护。

然而，在审判实践中存在的案件请示汇报制度却剥夺了当事人的上诉权，使二审流于形式，妨碍了上级法院对下级法院的真正监督。

尤其是当上级法院答复错误时，一审法院据之作出了错误的裁判，当事人不服向二审法院提出上诉。

此时，二审法院或事实上难以意识到自己的答复有错误，或即使意识到自己的答复有误，却不愿意承认或改判，这就导致上级法院一旦答复错误，在二审时很难得以纠正，在事实上对当事人的合法权益造成侵害。

上级法院对下级法院具体案件的提前介入，虽然可以使一审法院少担风险，甚至在个案中实现实质公平，但整个司法制度却要为此付出极大的代价：

下级法院难以独立行使审判权，当事人的上诉权难以真正实现，上级法院的监督作用难以真正发挥，容易导致司法不公的严重后果。

3、司法队伍素质不尽人意，难以做到自我制约

“徒法不足以自行”，再好的法律制度最后都要靠人来实施，建立独立、公正、廉洁的司法制度离不开一个高素质司法队伍，这是抵御、抗衡其他社会力量干扰和影响司法、维护司法公正的前提条件。

我国目前司法队伍素质不尽人意，法院的人员成份庞杂，其中很大一部分由转业军人、招干人员、行政管理人员组成，法官素质不高，尤其是一些基层法院人员文化程度参差不齐，真正法律专业出身的法官所占比例较小。

由于司法队伍人员构成复杂，政治素质、业务素质良莠不齐，加之现今法官待遇不高，难以真正做到自我制约，致使在执法过程中出现很大的随意性，难以在法律的规定下掌握自由裁量权，因为：

“无限自由载量权是残酷的统治，它比其他人为的统治手段对自由更具有破坏性。

”另外，在法院的领导层面上，由于非法律专业的领导过多，因受其专业知识的限制，法院领导难以在业务上把好关，也就难以充分发挥对普通法官的监督作用。

（二）司法权力外部监督机制存在的问题

1、人大的监督总体悬置，个体欠妥

我国宪法明确规定人大有权监督同级法院的工作，并列举了监督的途径和方式：

一是法律监督，国家立法机关通过制定法律、法规，确定司法机关的行为法律责任，从而控约司法机关；二是通过代表视察和人大开会期间对法院工作报告的审议，对司法机关工作成效进行监督；三是通过对法官的任免，实现对司法工作的监督；四是依照法定程序提出质询案，对司法工作进行监督；五是成立调查委员会，通过对特定问题的调查，对司法工作进行监督。

应该说宪法的规定是比较全面的，但是目前人大的监督主要局限于审议“一府两院”的工作报告，缺乏经常性、全面性、制度化的监督渠道。

由于宪法的规定未制度化、细则化，一定程度上导致了权力机关对司法机关监督悬置。

近几年，人大运用了一种新的监督与制约方式，即个案监督。

笔者对个案监督是持审慎态度：

第一、任何形式的监督或制约都必须是在制度允许的范围内进行。

目前的个案监督是在没有法律依据的情况下进行的，实际上已超越了现有制度；第二、个案监督不具备形成制度化的条件。

如个案监督由谁提出？

在什么时候提出？

是事前、事中，还是事后？

监督欲达到什么结果？

司法机关是否必须服从？

……这一系列问题均未在理论上和制度上加以解决；第三、这种监督形式违背了人民法院的裁判终局性的基本司法准则，有损司法的权威；第四、进行个案监督的人是否都熟悉司法机关处理问题的方法和谁则？

若不熟悉，又如何保证监督的合理与正确？

2、检察院监督重刑轻民行，有失偏颇

国家专门法律监督机关——人民检察院，对人民法院的监督权主要表现为两方面：

一是通过对刑事案件提起公诉、支持公诉制约审判机关；二是通过对人民法院刑事、民事、经济、行政审判活动进行合法性监督来制约审判机关。

但从司法实践看，检察院除了在刑事司法活动方面已形成比较具体有效的监督制度外，对于民事、经济、行政审判活动的监督却流于形式，收效甚微。

检察机关把“严打”、“反贪”作为第一位的工作，而从未把“监督”放在首位或中心位置，把衡量检察工作的主要标准放在查办贪污贿赂案件和批捕、起诉案件的数字上，淡化了检察机关作为国家法律监督机关的法律监督职权和责任。

此外，检察机关自身的司法活动缺乏有效的外部监督，也制约着检察机关对人民法院监督作用的有效发挥。

3、党的监督缺乏专业，收效甚微

中国共产党是执掌中国政权的党，是中国社会主义事业的领导核心。

党对司法机关及其工作人员的监督主要表现在政策监督、思想监督与组织监督上，然而，政法委作为党对司法系统进行监督的一个具体部门，政法委的领导及其成员往往不懂法，致使政法委对司法系统的监督不能专业化，造成外行领导内行、外行监督内行的尴尬局面。

4、舆论监督障碍重重，褒贬不一

公众舆论是司法公正最有力、最可靠的保证。

因为，司法公正的最大受益者是广大的社会公众，只有社会公众才会持之以恒地关注并捍卫司法公正；其次，社会公众没有自己的特殊利益，不受部门观念的驱遣，具有较强的中立性和客观性。

但实际情况是舆论界对公、检、法的批评障碍重重，受到压抑，部分领导认为对公、检、法的批评、揭露其不公会给国家抹黑，产生副效应，因而有关涉及此类的案件，非经主管机关审批，不得在报纸、电视上公布，这实际上对司法腐败起了姑息作用。

传媒对某些案件的监督是有助于司法权更公正地行使的，尤其是涉及某些权力部门或豪强人物的案件，巨大的舆论压力有助于案件在司法机关公正而迅速得到解决。

现今司法腐败与新闻舆论未能有效发挥其“第四种权力”的监督作用是分不开的。

当然，这不是新闻界的过错，“舆论监督利剑的铸就及其功能的充分发挥，不可能一蹴而就，它是一个与政治体制改革和依法治国进程相适应的渐进过程，民主法治和人权是铸就舆论监督这把利剑的熔炉。

”但与此同时，也应该看到如果舆论得不到有效的规范和控制，也有可能会影响司法权的正确行使，造成所谓的“舆论判案”。

四、司法权监督机制的完善

﹙一﹚完善对司法权力的自律性制约机制

1、确保司法独立原则真正实现

孟德斯鸠说过：

“如司法与立法、行政不分离，则无自由可言”。

因为与立法、行政相比，“司法几乎没有什么权力”，只有司法独立，才能“免受其他两方面的侵犯”。

司法独立的基本含义是法官审判只服从法律，不受任何行政或个人干涉。

在我国司法独立应当包括三方面的独立：

司法机关独立于其他国家机关；下级法院独立于上级法院；法官独立于本法院。

司法机关如何独立于其他国家机关？

笔者认为：

首先，保障司法经济独立。

改变目前司法经费由地方财政拨付的状况，逐步实现司法专项拨款由国家财政列支。

俗话说：

吃人嘴软、拿人手短，司法经费受制于地方，事实上就使法院不再是设在地方的国家法院，而只能是体现本地利益的地方法院。

司法经济独立还意味着确保司法款项的纯洁性，不允许法院借口办案经费不足，从其他非法渠道筹措资金。

其次，构建独立保障机制。

法院独立保障机制的建构，要处理好司法机构与行政机构的系。

在我国现行宪政结构中，司法与行政是地位平等、相互制约的权力主体，但实际上司法却依附于行政。

为了使法院摆脱行政的束缚，就必须收回各级行政机关对司法机关人财物的决定权和供应权，改由中央统一管理。

同时，将法院的行政管理事务分中央和地方两级进行管理，省、自治区、直辖市的司法行政管理机关行使对基层和中级法院的司法行政管理权，中央级司法行政管理机关行使对各高级和最高法院的司法行政管理权。

2、不断提高司法人员整体素质

首先，从严把好司法队伍的人员入口关。

要健全制度化的、正常的进入渠道，杜绝利用职权和关系向司法机关塞进不合格人员的现象。

要严格司法人员的任职资格，并逐步把公开招考录用作为唯一途径，改变大量部队转业干部复员进司法部门的现象。

此举有助于从根本上提高司法人员的整体法律素质和业务水平。

我国新近实施的《法官法》对此做了比较全全面的规定，如若执行到位，必将极大的提升司法人员的整体素质。

其次，加强对司法队伍的培训与管理。

司法干部定期进行培训的制度，是提高司法人员素质的必然要求和有效手段。

培训内容应围绕培训目的合理设计，从整体上看，除了介绍新颁布的法律、法规，传授法律知识外，还要培养法官、检察官处理问题的技能和忠于职守的意识，并应同时提高其职业道德政治素质。

此外，各级法院加强与律师行业监管部门的联系，及时通报律师引诱、腐蚀法官的行为，性质严重的建议吊销其执照，这样也有助于司法人员政治素质水平的提高。

3、确立法官独立审判原则制度

法官独立原则是司法独立原则的必然延伸。

根据西方的学说认为，法官独立是指法官审判案件，只服从法律，不受外来干涉。

一般包含以下主要含义:

⑴法官独立以法院独立为前提，没有法院独立就不会有法官独立。

法官有自己从业的机构——法院，法院有独立的组织系统，不受其他组织系统的领导指挥；⑵上级法院也不能干涉下级法院的法官审判案件，而只能在其判决作出后，依上诉程序或上告程序变更其判决；⑶法官独立行使审判权，不受行政机关和立法机关的干涉；⑷法官在审理案件中只服从法律，不受各方面意见包括本法院其他法官的意见和影响。

实行法官独立审判是诉讼规律的内在要求，因为要正确裁判，裁判者——法官必须直接听取诉讼双方的质证和辩论，取得案件的第一手材料，才能去伪存真，由表及里，作出正确的判断。

因此，在许多国家都实行法官直接和言词原则，即法官不直接听取诉讼双方的质证和辩论就不能对案件进行裁判。

这是诉讼规律的反映。

因此，应尽快实现法官独立审判。

笔者建议我国宪法和三大诉讼法应尽快确立法官独立审判原则。

其表述为：

“法官依法独立审判案件，只服从法律。

”用“只服从法律”替代“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”，意味着可以抵御任何外部干涉，比“不受行政机关、社会团体和个人的干涉”所抵御外部干涉范围大。

（二）加强对司法权力的他律性监督机制

1、改革人大对司法的监督方式

人大作为权力监督者应当从全局和整体的高度，着眼于司法权力的行使是否符合司法公正的要求，准确定位人大监督司法工作的法治功能；对监督司法法律制度和整体运行情况进行全局性的系统研究，深入研究现行监督司法法律制度存在的不足，深入研究容易产生司法不公的具体环节，不仅要在现行体制和制度的架构之内寻求办法，而且应该从体制改革和制度创新中寻找出路，通过立法完善司法制度，促进“公正高效权威的社会主义司法制度”的实现。

切实加强对司法人员的人事监督，严格司法人员的任职资格，建立对司法人员客观公正的考核制度，加强司法公开制度建设，把人大监督与社会监督结合起来。

对于具体的案件，人大轻易不要介人，而应由司法机关通过正常的司法程序加以裁决。

若确实发现某些案件的处理有问题，则可运用职权，督促司法机关启动相应的司法程序来解决。

2、将司法监督作为检察机关中心工作

检察机关作为国家的法律监督机关，充分运用法律上赋予的各种监督权力，全面履行法律监督职责，维护司法公正是其义不容辞的职责。

为了纠正检察机关监督工作有失偏颇的现象，今后检察机关除了对刑事司法活动继续进行具体有效的监督外，应加大力度对民事、经济、行政审判活动进行监督。

有些人认为民事诉讼是由私权冲突引起的，所以，民事诉讼的发生、发展是当事人的事，国家不应介入其间。

而事实上，在我国司法腐败现象比较严重的情况下，当事人遭遇不公裁判时，因其势单力薄，申请理由未必能得到足够重视，而致使其申请再审障碍重重。

但此时若由检察院提出抗诉，则必然进入再审。

可见，在我国检察院对民事、行政审判活动监督也是很有必要的。

笔者认为检察机关可以从以下几个方面完善对司法权力的监督工作：

一方面做好对有错误的判决、裁定的抗诉工作；另一方面注重对民事、行政案件庭审过程的监督，包括是否从实质意义上做到了公开审判、举证责任是否错位以及判决认定事实的证据是否均进行了庭审质证、当庭认证。

3、正确发挥舆论对司法权力的监督作用

“在西方国家，人们习惯于将舆论监督与行政权、司法权、立法权并列，称之为第四种权力”，称新闻记者为“无冕之王”。

舆论监督“即是公民监督制约国家公权力腐败现象的利剑，同时又堪称保障公民私权利不受非法限制和侵犯，进而维护公民这一私人自治领域高度的独立性和自治性的盾牌。

”公共舆论在维护司法公正上具有双重功能:

一方面它是司法机关或人员抵制、对抗法外势力干涉的坚强后盾；一方面它又能约束司法权力，防止司法权走向异化或专横。

因此，抓住一些官员“不怕上告，就怕上报”的弱点，加强舆论监督的力度，对遏制司法腐败和裁判不公大有裨益。

然而在现实中，舆论监督尤其是新闻媒体对司法的监督缺乏一个宽容的、正常的环境，司法机关、司法人员动辄以侵犯其“名誉权”相抵制。

因此应尽快出台《新闻法》，一方面用法律手段保障新闻的舆论监督权，保证记者正当的采访权；另一方面，鉴于可能出现的“舆论断案”现象，通过《新闻法》加强对新闻媒体的法律制约，正确发挥舆论监督作用，既要给司法腐败现象不断曝光，又不令法院听命于舆论、受制于舆论。

总之，随着社会形势的不断发展变化，新情况新问题层出不穷，我们必须充分认识建立完善对司法权监督制约的长效机制，是一项艰巨、复杂和长期的工程。

司法权权的监督机制要与国家法制框架接轨。

若从长远眼光考虑司法权监督机制形成及运作的改革，首先是恢复司法权应有的国家地位，真正实现“一府两院”在一个层面上对权力机关负责。

具体包括司法权彻底从实际运作中摆脱地方化，使司法机关真正成为国家直属机关。

其次是对司法机关组成人员的选拔、培训、提升、物质待遇、管理调配完全司法化。

第三是搞好国家政权权力的分配和平衡，形成权力运行的法制化，为人民掌好权，为国家平稳运行掌好权，进一步适应市场经济发展的需要，适应全体国民公正感、幸福感，以及司法公正和效率的历史需要。