伦纳德D怀特著《行政学概论》简本.docx
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伦纳德D怀特著《行政学概论》简本
行政学概论
怀特
原序
第一章行政与近代国家
第二章行政之外界关系
第三章行政组织
第四章中央集权之体制与限度
第五章权力汇一之体制与方法
第六章权力汇一之限度
第七章部门之组织
第八章行政机构之改组
第九章人员问题
第十章历史上之回顾
第十一章官纪：
现代行政管理之标的
第十二章人员招考与考试方法
第十三章分级与订定薪俸
第十四章升迁与效率记录
第十五章惩戒与罢免
第十六章退休制度
第十七章公务员之组织
第十八章行政条例与规章
第十九章行政之监督：
立法机关及选民
第二十章行政之监督：
法院
第二十一章现代行政之趋势
作者：
伦纳德·怀特（Leonard·White，1891-1958）美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。
长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。
他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》，这一著作与伍德罗·威尔逊《行政的研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。
此外，他还发表了一系列有影响的论著，如《行政学的最新趋势》，《联帮主义者》和《外国文官制度》等。
在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改进美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。
译者：
刘世传（1894.3.26—1964.3.4）字书铭。
齐鲁大学校长。
中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。
回国后，先后在东北大学、北京大学、中国大学、朝阳大学任教。
著有《国际公法大全》等书。
1935年，任齐鲁大学校长。
1937年“七七”事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进行抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。
回国后，他克服重重困难，秘密主持“齐大”迁址，在四川成都华西大学借地复课。
国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。
在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已发展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为真正的民主和真正的效率是统一的。
又把官僚制度及其组织和管理问题作为研究重点，力图通过对行政现象的科学分析，发现行政管理的原则和规律，并尝试为行政学说确立一个基本理论模式和学科体系。
原序
序言中指出（直至20世纪20年代），美国的政治制度评论家从未对国内的行政制度有系统分析；有之，也只有由法学界立论而已。
在序言中，他提出了建立行政学的四个基本假定：
“第一，假定行政为单一之程序，无论何处所见到之重要特质，均大体相同，并因此免除市行政，邦行政或联邦行政等之分别研究。
（共性）
第二，假定行政之研究应始自管理之基础，而不宜始自法律之根据，并因此搜罗美国管理协会之材料，较多于各级法庭之判决。
（实践性）
第三，假定行政在大体上，仍系一种技术，但于转变之为一科学之重要趋势上，极端着重。
（科学性）
最后，假定行政业已成为，且将继续为现代政府问题之中心。
”（重要性）
这四个假定反映了怀特对行政学的基本看法和基本研究方法。
怀特对自己工作的探索性、暂时性有相当深入的认识，没有把自己的研究视为定论，没有把自己的体系加以深入封闭，“吾人之目的，乃在拟设问题，而不在贡献结论。
”“并保留其提出问题之学者最高特权，直至取得所有证据之后。
”
第一章行政与近代国家
管理已逐渐变为一种专门业务。
其工作之困难，责任与复杂，日行增多；直迄今日，业已接触一切之科学，自化学与机械学，以至于心理学于医学。
是故管理方面，罗致富有才智与理想，高深科学资格，及组织上与领导上健全能干之男女人员，以备服务。
现行之管理，则在雇佣律师与医士，会计师与技术家，而管理之本体，适正由于指导此辈之工作，形成一种最高业务，在此中，含有促成标准、资格、训练及技术上进步之种种意义。
——雪尔敦《管理哲学》
第一节行政之范围及其性质
无论是在市政府、州政府，或是联邦政府行政过程都具有一种基本的一致性，所以无须对此问题作“层次”上的分类。
如果用市行政、州行政或联邦行政等名词来表示某种区分的话，那么这种区分实际上并不存在。
书中认为，行政是一个单独的过程，即不是把行政想象为市行政、州行政或联邦行政，而是把行政当作各级政府的一种共同的过程。
行政中的基本问题，包括公务员创造才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、合作、财政、监督、领导资格、纪律以及各级政府的行政程序等均属于行政学研究之范围。
怀特认为，国家行政管理的目标或目的有五个方面：
（1）行政的目的“系管理人员与物料，俾完成国家创设之目的也。
”
（2）行政的目的在于官员和雇员的处置下，对各种资源加以最有效能的利用。
各种资源中，既包括物质资源，也包括人力资源。
（3）行政是公务的执行，良好的行政千方百计地追求的是：
消除浪费、保护材料和能源，迅速而圆满地完成公众的目标，既要节约又要保证雇员的福利。
（4）行政法主要属于法律的范畴，其主要目的是对个人权利的保护。
而公共行政的目的，则是对公共事务进行有效能的管理。
（5）增加行政权力也需要增加防止滥用权力的保障措施。
只要官员犯错误、偏私、贪功的可能性存在一日，保障个人权利作为一个目标，就与某些政策的实行同样重要。
他认为，研究公共事务的学者，实际上都逐渐把行政视为现代政府的中心问题。
书中预言，传统上以立法为政治三权中的核心看法，在不久的将来必将被一种更现实的分析所取代，这种分析将建立政府作为行政的任务，政府是在与立法与司法划定的范围内运行的。
第二节行政之由来
怀特认为：
美国的行政制度自然是来源于英国，美国的地方政府即效仿的是17世纪英国的模式。
地方分权、自治，“乡绅”占有支配地位，这些被证明很适合于新大陆的经济与社会条件。
时至今日，美国行政结构的主要轮廓仍可反映出受英国渊源的影响，以致在美国各州中都没有欧洲大陆国家式的总督或省长。
第二，工业革命已不可避免地使整个社会在一定程度上加强合作，在这种情况下，放任主义已变为不可能了。
同时，新的环境又逐渐在人们的头脑中建立起了对国家任务的新观念，即国家应按照现代生活的条件来定其功能。
这些新观念中有：
承认国家作为社会合作的最大机构，而且也是制定社会规则的机构。
因此，国家就成为使社会改良计划实现的一个重要手段。
第三，现代国家的任务正向各个方面扩展，由于国家每项新计划都要反映在行政活动的增加上，从而使行政的范围也在向各方面扩展。
包括制定最低工资水平，限制劳动时间，规定工作卫生条件；制定各种规章和禁令（包括香烟，麻醉品，酒精的销售及审查）；制定针对政党活动和贪污行为的限制条例，等等。
最后，政府急速增长的费用，“公务支出方面的空前泛滥”，反对高额税收的重负、及全国行政在经济方面引人注目的努力，都在强调政府应有较高的效率。
第三节科学与行政
通过大量举例，在农业，教育，卫生，建筑等行业，通过引入科学技术来提高本行业水平的事实来证明，政府运用科学方法提高效率的必要。
他认为，“科学不仅备制行政进行所需之工具，且使行政方法由旧日粗疏之经验论，演变为确定之原则。
所谓科学管理，已成为领导者之说，业已实现。
工作上‘唯一最善方法’之追求，已促成研究技术之陆续发展，及研究方法之日益精纯。
”“以此吾人可以假定，当前各种更细微更复杂之问题，均将赖科学方法之助力而解决。
”
在具体实施方面，此书认为：
“应于内阁之中，成立一负责之部，专司研究有关一部或数部之科学事宜，而辅助各部研究工作之不足。
”与此同时，工作环境及雇佣情形的设备也同样重要，以此方能使政府获得“堪胜厥任”的政府雇员。
第四节公家行政与非公家行政
怀特认为：
“美国行政之过程，大异于美国商业之过程。
”原因在于“职禄分赃制”在行政事务中的影响极大，把持着权威，因此不免在吏务的本体上遗留其痕迹。
政府既没有像商业般的利益吸引，也没有像欧洲诸国那样的竞争。
而能够激励政府行政效率高效的产品，“须自他方求得之”。
因此，政府不得不遵守一致性原则。
而商业方面虽有几乎同样的困难，但是美国商业机构因利润吸引而形成竞争，因此不得不进行改进。
一致性原则适用于各个范围、各个时期的各个行政事务中。
一致性原则即公正性和标准化原则。
在人员待遇问题上，政府也承担道德上一致的任务；而商业机关只以获利与否为是否解雇的标准。
公共事务与非公共事务之间，仍有一点不同，即前者的一切行为须谨遵法律并受严重监督，国会议员有权力发现任何违法的事实。
而后者则不然。
公共行政因其待遇优厚，位高权重，以致吸引众多出类拔萃的年轻人向往政府工作。
因此，对于新进入政府机关的工作人员条件盖以严苛之条件限制之，结果使公务员成为各等职业中最尊荣者。
怀特认为，政府固然应该给公务人员供给一定薪俸，及退休之准备，而更应以精神激励和光荣地位成为公务员的特殊价值。
他认为，“国家将来定能逐渐筹划一种优越之终身职位，介于可能之范围内，罗致每代之杰出人物。
”
第二章行政之外界关系
此书认为，政府工作由会议、议决及执行无穷延续，三者互为因果。
如果将行政与立法司法两者的关系加以叙述，则可证实此三者在一切活动上，没有显著的区分。
第一节立法与行政
立法与行政的基本关系，即后者受制于前者。
依惯例而言，除宪法特别限制外，各国制宪会议几乎都赋予立法机关充分自由，藉以处置其制定的法律。
在理论上，立法机关不仅是行政机构的渊源，而且是最后负责的中心；既发议，更监督。
至于使行政机关中的自由与议会的指导及监督，均达到适当平衡的境地，则是政治上最困难，而又涉及政府成功与否的紧要问题。
在总统制国家的政治史中，都满载立法与行政两部门的冲突，及两部门权力分配失当的事件。
立法之于行政，向来主张监视；然而其所用的方法和手续，多成为行政发展的障碍。
第二节司法与行政
第一款类似行政机关之法院
“政府司法机关，对行政之贡献，实非浅显。
就职务而论，司法方面首则用以保障人权；而次则宛若行政直接代理机关。
”
第二款类似法院之行政机关
“行政方面，接受类似法院之工作，亦为同等正确之事实。
现下其类似司法之职务，已属重要；今后日将变本加厉。
此种实例，可自各级政府中取得之。
”
第三款类似审核机关之法院
“法院对行政最显著之权威，即前者审核后者之行为是也。
此种审核权之基础，夙存于宪法之条文中；如禁止政府，不依正当法律手续，剥夺人民之生命，自由与财产，及保证法律上之平等庇护等是。
法院审核之主要目的，乃系按行政官员之行动，与其法定权限相比较，以图保障民权，而免除行政官吏破坏法纪之举动。
通常法官之监督行政，概由官吏之错误手续，及僭越职权两方着手。
”
第三节政党与行政
怀特认为，美国各级政府中，党人霸政，已成定例，政党与行政官吏间的关系与法律所规定的截然不同。
他希望有一种好的方法，即在某党掌握政权时，对其党人加以细密的限制。
美国政府的考绩制度，沿用五十余年，在每届总统上台时，仍得委任2000以上的高级官员。
同时，美国的48个邦中，仅10邦对兼理党务的在职公务员稍有法律上的限制。
所谓约克逊主义，即“职禄为胜利党之战利品”，尚支配行政之大部，即胜利党为谋求当下利益，而置行政微弱于不顾。
怀特希望有一种坚强忠实的行政出现，以施行其赖以博得民众拥戴的党纲，而根据该党向民众的宣言，改革政治及社会之程序。
但同时他也意识到实现这一理想的困难。
第四节国家行政与平民组织
怀特认为，公私两方，“尤须长期合作，方可应付特殊之社会情况，以减免两方之冲突，且利用两者各之特长。
”并指出，“多种平民组织之首要任务，概在改善行政上之工作方法”，“其他平民组织之旨趣，则在督促社会改革计划之实现，且对各等官吏之特殊职务方面，有所贡献。
”在这一点上，怀特的视野已经超出了他的前人，把行政研究传统注重的政治环境扩大到了社会环境。
第三章行政组织
此章主要注重关于普通组织问题中的多种形态，如中央集权与权力汇一的趋势，以及行政单位内部组织与其管理等等。
第一节决定组织之适当机关
文中指出，在决定行政组织的适当机关的实施方面，美国比欧洲各国更为繁琐。
按欧洲惯例，内阁握有组织上的发动权，然后再发动之后，呈交国会批准，以领取各项新设机关的经费。
而美国各邦的制宪会议，对行政组织虽可略加干涉，各州长也负有一些类似任务，但大权仍多握在议会手中。
但立法机关在行使其组织裁量权时，事实上必须将细微诸点让与执行机关及行政官吏。
按美国当时通例，总统不得命令新增部门，但自联邦政府而下，政府阶级越低，遵守程度也越轻。
不经议会特殊立法而新设部门，而借支领经费的手续也得到议会的默认。
说明国会赋予行政方面较大的自由权。
第二节行政组织之体制
怀特认为行政组织体制上的分类是困难极大的问题，而通过分析比较，创设其标准又异常重要。
此节认为，行政制度一种最基本的区分，是自治范型与官僚范型两种。
前者范式下，行政官吏多由民选任职，对选民直接负责，期限颇短，且没有再度被选的希望，也称为人民自治。
在相反范式下，一般属僚都由长官委任，属僚对长官负责，若官吏行为端正，即可继续在职，甚至终身在职。
自治范式中，无阶级政治的意味，而在官僚范式中，金字塔化职权是其特质之一。
作者认为美国行政制度具有民治倾向；而欧洲大陆各国则是官僚阶级统治。
第三节责任与权力之分配
书中认为，政府效率依靠行政组织中责任与权力的适当分配为基础。
并分为两类机关做初步区分。
一、主要任务类似司法性质，如公用事业委员会。
二、主要任务纯粹为行政性质，如邮务部及公共建筑部。
对前者机关，多赋予较大的自主权，负责官吏均规定长期在职，而其罢免则为例外；且其职责的赋予也根据法律条文，而不基于行政长官命令，因此其地位显然在普通行政各部之外，可视为“独立机关”，除非重大渎职情况，行政长官并不负责监督责任，而在实际事务方面，也很少有机会影响到他们。
怀特认为权责一致原则绝非易事。
原因在于：
（1）行政长官的权力对此等官署没什么太大影响。
对于民选官吏，由民选而来，因此长官不得罢免其职，也不受长官监督,缺乏固定的负责系统。
（2）行政工作由行政委员会主持，其责任很容易混淆不清。
（3）行政职权分配不当。
（4）同一种行政事务如果由两个以上官员办理，若出现失误，每人都有不负责的理由。
（5）行政机关之间常有冲突事件发生，除非设立协调机关，否则权责关系将陷入混乱状态。
（6）行政机构设置过多导致行政机关职责不清、工作范围模糊，使行政机关领导有机会越权，造成部门间的对抗。
（7）参谋咨询机构超出了自身职责范围，试图取代行政领导工作。
因此怀特提出，适当的权力必须与确定的责任同时存在。
第一，表示适当法定权力的实施，须有立法根据；第二，表示必有充分财源以适应法定的状况。
第四节专门行政者与客串派行政者
行政机关中每部门内都由专门官吏和名士派管理。
专门官吏，以服务国家为其终身职业，而客串派官吏是短期在职，对行政业务属于门外汉，这两种角色所负的责任按政治制度不同（官僚或自治）而不同，但在近代行政中都有相当的地位。
怀特认为，美国行政的效率已因客串派势力的畸形扩大且侵入专家领域，而罹受其害。
但客串派行政者，仍可期待无限良机，以应用其特殊的贡献，而在地方行政机关中尤为重要。
他认为中央政府及各邦中重要行政部门领导若以客串派任之，则较之专门官吏更为满意。
例如名士派商务部长，可以维持本部与外界关系，尤其是与立法机关，与一般民众，以及新闻界等。
这种人才不是本部门中长期培养所能获得的。
至于客串派官吏的职责，并非管理，而仅为观察行政是否有效，同时给与相应咨询及建议；并在部门内部纠纷中做出仲裁。
而专门官吏的任务，可以概括为：
（1）执行本部门工作。
（2）监督本部门工作完成情况。
（3）支配行政人员，分配工作。
（4）以财政及其他各种报告，详陈本部工作成绩。
（5）给本部门领导提出建议。
（6）当领导决定行政政策时，若对技术上有所咨询，得供给其需要。
第五节行政分部之原理
怀特认为，各部职权的决定与分配，根据两种条件，即按人员或等级而分配，以及按应实行的任务而分配。
由实际方面而论，还有两种基础，即按地域和实行工作的性质分配，或者按行政方法而分配。
他认为，行政分部能使政府的各种服务机关，相互0依靠，造成坚强的权力汇一，以及联合一致的行政机构；树立的有效制度；确定行政权力及责任，布置免除行政首长管辖组织上、规则上、设备上、人员上及活动上重复弊端的基础，使在同一范围内活动的各服务机关有保持合作关系的可能；提供一种防止或修正权限相互抵触的方法；可在行政方法上和手续上，极易订定标准；顺应关于普通事务实施方面的集权，及购置材料等事务。
但怀特指出，组织的一般原则至为简易，而实施则颇为困难。
第六节协调之机械
（1）他提出应该精简机构，减少协调工作的数量和难度。
“协调的困难是行政单位数目增加，因此，现代行政发展的新趋势是缩减行政部门的数目，一方面归并工作性质相近的各行政单位，一方面削减多种独立局。
”
（2）怀特认为应该设置行政协调机关。
（3）他认为要通过精密的协调来获得较好的协调结果，进而提高行政效率。
（4）在协调过程中，行政首长的裁定就是最后的决定，这不可避免地会遇到矛盾乃至冲突，各部门在协调过程中总是争诉各自的理由。
为了及时有效地协调，他特别强调首长裁定是最后结果，但遇到不合理时可以向上申诉。
（5）怀特还提出实行协调的原则，即对任何事件均由主管会制定完整政策，用以领导相关各部。
规划这种政策是附设专门的协调委员会，各部门有专人参加，形成联合规划中的协调部分。
第七节优良行政组织之体验
书中总结，行政组织的繁杂，就实际方面而言，政府确是人类事务组织中最大者，虽然不能整个全部商业原则来运用，然而大部分工作是属于能采用商业原则的性质的。
书中认为创造行政机关最优秀的人才是专职行政官吏自身。
而组织范式，不外乎人民自治与官僚政治；中央集权与地方分权；权力汇一或权力散漫；单数执政或复数执政。
从科学角度看，我们从没见过有任何行政组织的适当标准，或合理精确的计量方法，能用来决定某种组织的影响。
但这种计量方法已引起政治学者的重视。
书中指出，促成评价标准的初步手续已经着手进行，以期待评定政府的行政效率。
但这种方法的实际运用成熟或成功与否，还需要时间的考验。
第四章中央集权之体制与限度
中央集权的倾向，是依垂直线进行；而权力汇一的趋势，则循水平线而发展。
对于中央集权的研究，学者们偏重于该问题的政治方面，而忽略了其行政方面，书中则更侧重对行政问题的研究，而政治方面，作者认为是表示一种特殊趋向，即集合唯一绝对的最高权力于立法机关，而决定国家政策的一切问题。
实际而言，世界各国堪称无一在政治上是中央集权的国家。
怀特认为，行政方面的中央集权与地方分权问题，即是中央行政总枢及其外署相互关系上的问题。
第一节中央集权之趋势
行政上的中央集权或地方分权的差别，其范围之广泛，已经与各级政府间的政治关系相近。
书中指出，美国当时近半世纪的行政潮流，已经渐次向中央集权的方面进行，开始仅出现于地方政府与邦政府间，后来又深入到各邦政府与中央政府之间。
在北美尚未建国之时，其地方分权程度举世惊奇，邦政府屈服于各县政府，各县政府屈服于各城镇，而各城镇又受制于各区。
那时美国的交通运输业障碍繁多。
美国独立之后，分权情形也未见好转。
民众对地方政府仍很信赖。
南北战争之后，各邦政府在中央集权的程度上才有长足进展。
中央集权的程序，一方面包括对地方官吏实行监督权；一方面则将某种行政权限的一部分或全部，由地方政府转移至邦政府，或由邦政府转移至中央政府。
美国宪法第14条和第18条增修条文，造成全国系统的大规模中央集权化。
前者在行政关系上，没有任何变动，而后者已成为中央集权的有力代表。
20世纪，已昭示一种国家行政中央集权的必然趋势。
由工业革命潮流推动而产生的一种崭新社会，无论是微小的行政地域，抑或是较大的行政中心，均先后与其紧密关联。
曾经地方负责处理的事物转交于邦政府，或进而划归中央政府权限之内。
第二节中央集权之体制
英国：
1、在某项要求达到后，中央政府拨给补助金。
2、有关于地方行政事务的法规、命令及规章的发布。
3、对地方官吏行政上的赞同，借使发生效力。
4、判决地方官吏所判决案件或争执的上诉，而诉讼当事人一方须为地方官员。
5、当地方官吏非法完成行政事务或渎职时，对其进行惩罚与课定。
6、民意的征询，报告的要求，及知识的散播。
法国：
中央监督权的行使，由内务部及其外署官吏，即省长与副省长执行。
全国省县的整个管理系统，均由其指挥监督，而地方自治行政机关，仅能监督县级政府，甚至对县级政府的监督也有来自上级的监督压力。
总之，法国制度表现了大陆方式的特质，其唯一例外，只有普鲁士中央与地方行政范围有清晰的划分。
美国：
1、中央政府对地方政府建议与辅导。
2、放任地方政府自由完成任务，但必须向上级政府呈递报告。
3、“无监督特权之调查”。
中央官吏有调查或建议地方官吏之权，但无权力强迫其实行。
4、附带扶助金条件的调查。
即“扶助金制度”。
（详解见后）
5、账目的检查。
6、事前同意的取得。
在很多事件上，地方政府须事前请求高级官吏以获得其特别允许之后，再开始实行。
7、审核严厉。
8、附有强制执行权的命令。
在这种情形下，其行为的发端，由地方官吏转移给中央官吏。
9、攫取一部分或全部的地方政府工作。
第三节扶助金制度
美国国家范围内中央集权程序的最近形态，是根据联邦政府对各邦政府扶助金范围的扩大。
无论何邦，要想由联邦政府承受扶助金时，就要履行联邦主管此类款项各官吏所规定的条件。
同样的扶助金方案，早已由各邦政府有效地实行了，而施用于其直辖的各地方政府。
中央监督各邦使用其扶助金，邦政府若不能达到某种效率的标准，联邦官吏握有停止其扶助金的权力。
同时，某邦或某地方必须筹备与联邦扶助金总额等量的款项。
在这种制度下，联邦官吏显然拥有很大的自由裁量权，其可以任意对各邦政府的政策及其行政方法施以严厉的监督。
但在实际执行上，演变为中央对地方的咨询及合作的行为。
第四节行政中央集权之诸般问题
1、胜任。
概括而言，联邦政府的官吏，比各邦官吏更多，而各邦官吏又较地方官吏更有效能。
联邦官吏素质之高，可概括为：
职责范围广大；专攻机会之多；威望价值之隆高；联邦政府对雇员待遇之丰厚。
因此，赋予较高官吏较大权力的趋势，正在加强。
2、创制之中心。
政府允许服务人员自由运用其创新的才能，是良好行政组织中的主要问题之一。
所谓过度的中央集权会压制公务员潜力。
因此长官要给予下级官吏更多的激励。
3、一致。
很多行政行为上，须以一致原则为主旨。
4、行政领域。
中央集权的趋势，不过是以较大的行政范围替代原来较小的行政范围。
中央集权在行政领域的扩张，是基于相互的作用，因特定目的适当选择行政领域的行为，也是提高效率的一部分。
5、官僚气。
行政组织为处理无限多的微屑事务而变的机械化。
如果机械化的程度越深，则与民众直接接触越少，而陷入的困境与危险也越大。
所以实行中央监督各地方政府多表现为延宕状态。
6、监督。
中央集权程度越深，则领导官吏方面所拥有的权力也越大，行政组织本体也越演变为独立职权的中心，则更易于在民治政体下人民进行监督。
第五节中央集权之限度
书中认为，中央官吏行使权力之所以合理，是依据两种原则，即：
关于全国民众利益的任何事务，必须由中央政府或其代理人处理，即使是最低限度，也须由这种机关加以监督；若地方官吏显示其人力不能有效处理其所受委托的事务，则此事务应给与较能胜任的官吏处理。
第二，地方政府与邦政府间的关系，应视为有机体，而不能视为机械式。
当前的问题，是承认双方的独立性与责任。
中央集权不应含有吞并与融合的性质，而地方分权，也不应含有分化与独立的性质。
同时，必须要有充分的中央集权藉以树立邦政府的自主权；又须有充分的地方分
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