宪法实施与宪法监督的强化.docx
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宪法实施与宪法监督的强化
Ⅴ.宪法实施与宪法监督的强化
刘志刚
一、宪法实施
（一）、宪法实施概说
宪法实施是法律实施的一种具体形式，是指宪规范在现实生活中的贯彻落实，即将宪法文字上的、抽象的权利义务关系转化为现实生活中生动的、具体的权利义务关系，并进而将宪法规范所体现的人民意志转化为具体社会关系中人的行为。
宪法实施反映着宪法指定颁布后的实际运行状态，是宪法调整特定社会关系的基本形式。
法律的生命在于它的实行，制定好的法律，并且严格实施这种法律，被古希腊哲学家亚里士多德认为是法治的两个重要条件。
美国法学家博登海默指出：
“如果包含在法律规定部分中的‘应当是这样’的内容仍停留在纸上，而不影响人的行为，那么法律是一种神话，而非现实。
另一方面，如果私人与政府官员的所作所为不符合社会需要的行为规则、原则或准则的指导，那么是专制而不是法律，会成为社会中的统治力量。
因此，遵守规范制度而且是严格遵守规范制度，乃是法治社会的一个必备条件。
”宪法的实施是实现宪法的作用与目的的前提条件。
宪法是国家的根本大法，依法治国从本质上来说是依宪治国，一部具有正当性的宪法对于宪政的实现具有重要的意义，但是，静态的、规范意义上宪法的存在并不意味着宪政的必然实现。
宪政的实现不仅要有前述所说之宪法的存在，而且必须通过一定的方式将该种具有正当性的宪法付诸实施，让具有正当性的宪法切实发挥其对国家权力的调控功能，并进而使宪法成为国家公权力机关的行动指南和人们保障自身宪法权利的凭借。
因此，宪法实施是实现宪政的核心和关键。
在依法治国，努力建设社会主义法治国家的新时期，切实实施宪法是我国实现宪政和法治的前提和基础。
当然，同时也应该看到，作为立宪产品的宪法是不可能自动地转化为现实的宪法秩序的，宪法要真正付诸实施，发挥其社会功能，需要一系列的内外条件作为前提，只有这些条件具备了，“纸上的宪法”才能有效地转变为“现实的宪法”。
否则宪法实施就是一句空谈。
宪法实施是一项复杂的社会系统工程，是整个国家具有高度综合性的社会问题，涉及国家和社会生活的方方面面。
因此，宪法实施要受各种社会因素的影响和制约；宪法实施的客观环境从根本上说是各种社会因素交互作用的状态。
这就决定了宪法实施条件必然具有高度的综合性和复杂性。
历史的经验和教训告诉我们，宪法实施的条件会随着社会条件的进步而逐渐改善，它与国家政治生活的民主化和法治化进程息息相关。
那种指望通过某一方面的强力推进和深入改革来加强宪法实施的想法和做法是不切合实际。
从宪法实施的内容上来看，宪法实施主要由两部分构成：
第一，宪法的适用。
宪法适用是指特定的国家机关根据法定的职权和程序，具体运用宪法处理和解决相关问题的活动。
它既包括国家立法机关对宪法的适用，同时也包括行政机关、司法机关对宪法的适用。
从宪政实践来看，由于各国的宪政文化背景及宪政体制的不同，宪法适用机关也有着不同的定位。
在我国，一般认为立法机关是宪法适用的主体，“立法机关依据宪法规范所进行的立法活动，是一种主要的和基本的宪法规范的适用过程。
”行政机关是否属于宪法适用的主体，宪法规定的不甚明确，学界也有许多不同的认识。
我国宪法第89条规定，国务院有权根据宪法和法律，规定行政措施，发布决定和命令。
那么，国务院作为国家最高行政机关在为上述行为的时候，应该依据宪法呢？
还是应该依据法律？
或者应该同时依据宪法和法律？
如果国务院可以直接依据宪法为上述相关行为的话，它就当然地属于宪法适用的主体了。
反之，则不属于宪法适用的主体。
从理论上讲，国务院作为最高国家权力机关的执行机关，应当根据法律而制定行政法规，规定行政措施，如果它可以直接依据宪法来从事上述相关行为的话，就无法理解国务院作为执行机关的性质。
司法机关是否属于宪法适用的主体，我国宪法没有作出明确的规定，学界也存在不同的认识，下文中笔者将作出学理上的分析，此处不赘述。
第二，宪法的遵守。
宪法遵守是指一切国家机关、社会组织和公民个人严格依照宪法的规定从事各项行为。
宪法遵守是宪法实施最基本的要求，也是宪法实施最基本的方式。
宪法遵守通常包括三层含义：
一是享有宪法赋予的权利；二是履行宪法规定的作为义务；三是遵循宪法规定的禁止性命令。
关于宪法遵守的主体，我国1982年宪法序言明确规定：
“全国各族人民，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。
”依据该条的规定，我国宪法遵守的机关是比较多元的，然而，从宪政实践来看，在宪法遵守的主体方面却存在着很大的争议，一个较为突出的问题是：
既然公民属于遵守宪法的主体，那么，他是否应该属于违宪的主体呢？
对此，有学者认为，“个人不能成为违宪的主体，因为宪法的价值不在于追究普通公民的责任和制裁普通公民，而在于限制政府和政府官员，限制掌握公共权力的人是宪法的使命。
”“尽管宪法关系的主体是国家和公民，但违宪责任主体只有国家和国家机关，原因在于国家或国家机关在宪法关系中享有权力和承担责任，公民享有宪法基本权利和承担宪法基本义务，国家或国家机关作为宪法关系的一方所承担的责任在宪法里有直接的制裁形式，而公民的违宪一般是由其他法律加以调整。
”既然公民不能成为违宪的主体，那么，从逻辑上来讲，他就不应该属于宪法遵守的主体。
（二）、我国宪法的司法适用性
宪法的司法适用性，实际上就是人民法院能否作为宪法适用的主体，在审理案件的时候，能否直接适用宪法来裁断具体的案件。
对此，我国宪法学界主要存在以下三种看法：
1、否定说。
持此说的学者认为，宪法不能成为法院审理案件的直接依据。
主要理由是：
（1）、1955年7月30日，最高人民法院研字第11298号对当时的新疆高级人民法院曾经作出批复，即《关于在刑事判决中不宜引用宪法做论罪科刑的复函》。
该批复指出：
“你院（55）刑二字第336号报告收悉。
中华人民共和国宪法是我国国家的根本大法，也是一切法律的‘母法’。
刘少奇委员长在关于中华人民共和国宪法草案的报告中指出：
‘它是在我国国家生活的最重要的问题上，规定了什么样的事是合法的，或者是法定必须执行的，又规定了什么样的事是非法的，必须禁止的’。
在对刑事方面，它并不规定如何论罪科刑的问题，据此，我们同意你院的意见，在刑事判决中，宪法不宜引为论罪科刑的依据。
”
（2）、最高人民法院在1986年10月28日给江苏省高级人民法院《关于制作法律文书应如何引用法律规范性文件的批复》[法（研）复（1986）31号]中，认为法院在制作的法律文书中应引用的法律规范性文件是法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例，不可引用的规范性文件包括国务院各部委发布的命令、指示和规章，各县、市人民代表大会通过和发布的决定、决议，地方各级人民法院的意见和批复等，同样将宪法排除在可以引用的规范性法律文件之外。
3、宪法虽然是国家根本大法，具有最高的法律效力，但是它不能成为司法机关进行检察和审判的依据，因为宪法只规定原则性的东西，未明确规定定罪量刑的问题。
2、折中说。
持此说的学者认为，法院在审理案件时，由于宪法未明确规定如何定罪量刑的问题，因此，在刑事判决中单独援引宪法条文作为论罪科刑的依据，自属不宜，中国和其他一些国家的审判实践证明了这一点。
但对于民事案件的审理，在民事法律法规未做具体规定的情况下，考虑可以援引宪法条文，是值得研究解决的。
3、肯定说。
持此说的学者认为，宪法作为法院判案的直接依据，不仅是可行的，而且是必须的。
主要理由是：
（1）、从理论上讲，宪法作为国家的根本大法，在国家所有的社会生活中都具有最高的和直接的法律效力，在司法领域当然也是如此。
既然宪法也是法，那就应该具有法律效力。
法律效力主要表现为司法效力，如果没有司法效力，所谓的法律效力就是空话。
任何一部法律（尤其是宪法），如果不能在司法机关得到执行，不能在实际中运用，那就是一纸空文。
（2）、从世界各国的宪法实践来看，当代宪法的调整领域已经由传统的公法领域逐渐扩展到“私法”领域，即宪法不仅调整着国家与公民之间的关系，也调整着公民与公民之间的私人关系。
因此，宪法规范作为司法机关处理案件的直接依据，不仅在理论上是成立的，而且已经被或者正在被当代各国的宪法实践所首肯。
特别是当私法上的救济已经穷尽的时候，我们必须考虑使用公力救济来解决问题。
（3）、从中国的历史和现状来看，我国目前已经有了不少的法律，但由于我国建国时间不长，比较完备的各种法律制度和诉讼制度，不能在短时间内完全建立起来。
即使对于已经颁布的刑法、刑事诉讼法等法律，司法机关在适用时，宪法仍具有指导作用。
在法律没有具体规定的情况下，既然可以依据政策乃至习惯，为什么在具体法律没有规定但宪法确有规定时，不可以引用宪法来判案？
这是无法解释的。
（4）、最高人民法院作为由全国人大产生，并对其负责、受其监督的国家审判机关，只能执行由享有立法权的最高国家权力机关——全国人大制定的法律，而无权拒绝适用。
由最高人民法院规定法院系统判案不直接依据宪法，显然是越权了。
这与中国的“议行合一”原则不符。
5、从中国法制建设的现状看，现在有些方面还只有宪法的原则规定，缺乏部门法的具体规定，在这种情况下，如果法院仅仅通过适用刑法、民法和不完善的行政法来保障宪法的实现，那么，宪法中没有被具体化的一些条款就落空了。
应允许法院在部门法没有具体规定，而宪法有规定的情形下，引用宪法。
（6）、在判决书中引用宪法条款，既是强调了宪法在审判活动中的指导作用，也是针对具体问题对公民进行宪法教育的必要形式。
对于这种意义上的宪法司法适用，笔者原则上持反对意见。
其原因是：
宪法的司法适用归根结底是宪法的‘私法’适用，即运用宪法来解决民事争端，对刑事诉讼和行政诉讼中，宪法实质上无能为力的。
在刑事诉讼中适用宪法的规定，是和刑法中的罪行法定原则相冲突的。
在我国，行政机关的行为依据是法律，而不直接地表现为宪法，否则就和行政机关的执法机关性质不相容。
因此，法院在审理裁决行政行为合法性的时候，就不能引用宪法来评判具体行政行为的合法性。
而在‘私法’诉讼中，宪法原则上是不能被司法适用的。
其原因是：
（1）、宪法的‘私法’（司法）适用将导致权利相杀的现象，从而使基本权利体系限于混乱化状态。
正常情况下，公民的宪法权利必须待立法机关将其具体化之后，方才能够成为私人间权利防范的凭借，之所以如此，是因为宪法中所确定的公民之诸项宪法权利往往存在彼此间的冲突，如果直接用来调整私人之间的权利义务关系的话，难免会发生不同属性权利间的冲突和碰撞，从而使担负救济责任的司法机关处于尴尬难择之地。
诚然，宪法并不体认宪法权利的绝对性，宪法中也已为宪法权利的行使确立了界限，但是必须注意的是，宪法之原则性注定其不可能担当起具体协调的重任，而施加具体法律之规制的理念又往往会由于诸多因素的掣肘而诱致的立法缺位而无法现实地为法院提供行为的凭借。
在宪法可以被“私”用的前提确定下来之后，对不同宪法权利之协调的职责将结构性地转移到现实地承担司法救济责任的各层级法院的身上，由于普通法院（不包括宪法法院）的泛化存在，对多元权利平衡的混乱局面由此将不可避免地出现。
（2）、宪法的性质和功能决定了它不能被‘私法’（司法）适用。
在性质定位上，传统宪法学理论认为，宪法中规定诸项自由权利的意图仅仅是为了防范国家公权力的侵害，但是，从20世纪开始，西方各国宪法在继续确认传统的政治权利和自由权利的同时，又增加了对经济、文化及社会等方面权利的规定，这种宪法权利在范围上的扩展，标志着传统宪政理念的重大转变。
在转变了的宪政理念背景下，对国家来说，自由权的意义不再仅限于消极的不作为，而更在于积极的保护落实。
国家不仅不能积极地侵犯公民所享有的各项宪法自由权利，而且还必须采取切实措施来满足宪法中所规定的人民的受益权。
将原本由国家承担给付之责任的受益权扩充适用到对私人团体行为的规范，无疑会摧毁私法所由以存在的平等基础。
而且，对受益权的现实满足本质上属于一种国家政策之决策行为，立法、行政机关在为相关之决策的时候，必须考虑到现实统治秩序的承受能力，将这种政策性决策功能结构性地转移到普通司法机构的身上，必将使保持独立的私法机构介入到政策决断的层面，从而不仅会影响到其由以安身立命的正统性基础，而且有可能危及到国家的现实统治秩序。
在宪法权利的功能方面，宪法中所规定的“自由权决定民法的规范空间，这可以称之为宪法权利的“领域界定效力”。
因为从社会生活整体来看，宪法权利对国家公权力的垂直抗拒功能同时决定了平行社会关系的空间范围，也就是说，宪法中所规定的自由权利越多，以其中之一部分为立法基础的民法的稳定性程度就越高，立法者创制民法的自由度就越大。
如果宪法上没有给予自由权以特殊的保障，就难以防范由于规制不力而出现的立法恣意，这无形中等同于说在宪法中先期作了承诺以后，再由立法者以法律的形式变相地取回，由此使我们奉之为圭臬的宪法形同为一纸空文。
如果将宪法私法适用的话，其传统的防御国家公权力侵害的功能必然会受到削弱，因为在这种情况下，我们将很难辨别被私法适用的宪法权利的性质，这一方面是由于适用该宪法权利机关的泛化，另一方面是由于有些国家宪法中所确立的“剩余权利归属原则”的存在。
由于这种宪法私法适用所导致的宪法权利之公权属性的降低，宪法权利就很难发挥出台湾学者苏永钦所说的那种相对于民法的“领域界定效力”，这无形中等同于说：
我们在本着保障人权之切实实现的宗旨而将宪法权利私法适用的时候，却在无意中摧毁了私法权利赖以存在的制度基础。
张千帆教授指出：
“宪法的直接效力在于调整公民与政府以及政府机构之间的关系，对于纯粹的私人关系则只具有间接影响”。
将宪法权利的效力“集中在政府身上，一方面有助于公民权利对政府权力的制衡，另一方面则为私法的自治留下了空间。
把宪法的直接效力限制于公法领域，同时也有助于妥善处理宪法与法治、立法机构与宪法审查机构之间的关系，并有助于保证民主、防止司法专制”。
对此，笔者深表赞同。
笔者认为，在传统宪政理念发生了变动的情势下，当世界各国宪法都面临着功能调适之压力的时候，却基本上都固守着宪法权利的传统机能不为所动，这不能不说是其中的一个重要原因。
当然，由于国家职能的结构性转移和立法不作为的现实存在，某些基本权利内在地需要被用来解决‘私事’争端，但是，这种内在需求应该通过在‘私法’中注入宪法理念的方式，而不能通过直接适用宪法的方式，而且在程序的操作上也应该有所限制。
因此，在我国，宪法是不具备司法适用性的，相应地，它也就不属于宪法适用主体。
二、宪法监督
（一）宪法监督概述
宪法监督是宪法制定者通过一定的制度和程序对依据宪法规定有权解释宪法、修改宪法和实施宪法的特定主体（主要是国家机关）所进行的解释宪法、修改宪法和实施宪法的特定主体（主要是国家机关）所进行的宪法解释、宪法修改和宪法实施活动的过程和结果所进行的监督活动，其目的旨在使宪法的规定得到准确实施和完全实现，从而实现宪法制定者的立宪目的。
宪法监督是宪法制定者保障宪法准确实施和完全实现的调控宪法效力的活动。
从宪法实施的过程和环节来看，宪法所规定的国家权力的机关是否按照宪法的要求去行使国家权力和保障公民权利必须由宪法制定者予以监督。
没有这样的宪法监督制度的存在或者这样的监督制度不能有效地发挥监督作用，那么就会存在由宪法所授权的国家机关违反宪法规定和宪法制定者立宪意图，不认真履行相关宪法职责的可能。
所以，从保障宪法规定得到准确实施和完全实现的角度来看，对于国家机关依法实施宪法的过程以及由此产生的相应的结果都必须予以必要的宪法监督。
对宪法的监督是否得力与有效，是衡量一个政治稳定程度以及民主与法制健全程度的重要标尺。
监督宪法实施主要有三个方面的内容：
（1）、审查法律、法规及法律性文件的合宪性；
（2）、审查国家机关及其工作人员的行为的合宪性；（3）、审查各政党、团体、企业事业等组织以及全体公民的行为的合宪性。
为保证宪法的权威性及统一的宪法秩序，各国均根据本国的历史传统、特定的政治理念，特别是独有的政治体制，建立了相应的违宪审查体制。
大体而言，世界上有四种类型的违宪审查体制，即
（1）司法审查制。
由普通法院在审理个案过程中，对作为该个案审理依据的法律等规范性法律文件的合宪性进行审查，若法院认为该规范性法律文件违宪，在所审理的个案中拒绝适用。
这种类型以美国为代表。
（2）宪法法院审查制。
这种类型以德国为代表。
（3）宪法委员会审查制。
这种类型以法国为代表。
（4）代表机关审查制。
由作为代表机关的“议会”、“最高苏维埃”、“全国人民代表大会”等审查规范性法律文件是否违宪。
这种类型在19世纪以欧洲大陆法系国家为代表，20世纪以后以社会主义国家为代表。
我国第一部宪法即1954年宪法以后的历部宪法所确立的违宪审查制，均为代表机关审查制。
1954年宪法起草时主要参考了原苏联1936年宪法，其第27条第3项规定：
全国人大有权监督宪法的实施。
即由全国人大适用宪法审查和判断一切宪法行为的有效性。
“文革”中制定的1975年宪法对宪法适用主体未作规定。
“文革”结束不久制定的1978年宪法恢复了1954年宪法的做法。
现行宪法仍然保留了这一体制，但与前两部宪法相比较，具体内容有所发展：
（1）确立了违宪审查的总的原则。
宪法序言规定，本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法，具有最高的法律效力。
宪法第5条规定，一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；一切组织都必须遵守宪法和法律；一切违反宪法和法律的行为必须予以追究；一切组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。
（2）增加了违宪审查的组织机构。
现行宪法在原规定由全国人大监督宪法实施的基础上，增加规定全国人大常委会也有权监督宪法实施。
（3）增加了协助全国人大及全国人大常委会监督宪法实施的机构。
在现行宪法上，全国人大之下成立了若干委员会，包括专门委员会和根据需要设立的临时性调查委员会，并规定这些委员会的一项重要任务是协助全国人大及全国人大常委会行使监督宪法实施的权力。
（二）、我国现行宪法监督制度的评述
我国现行宪法所确立的违宪审查体制，虽然在内容上与以前相比较，有很大发展，但是，从操作性上看，仍然存在一些问题。
其中，三个方面的问题比较突出：
（一）、违宪审查的主体模糊不清，违宪审查机构至今未能实际建立起来。
现行宪法规定，全国人民代表大会修改宪法，监督宪法实施，有权改变或者撤销全国人大常委会不适当的决定；全国人大常委会解释宪法，监督宪法实施，有权撤销国务院及省、自治区、直辖市国家权力机关制定的违宪及违法的行政法规、地方性法规及其他规范性文件。
从宪法的这些规定来看，我国违宪审查的主体应是全国人民代表大会及其它的常委会。
但是，宪法又规定，国务院改变或者撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；地方各级人民代表大会在本行政区域内保证宪法的遵守和执行，有权改变或者撤销本级人民代表大会委员会不适当的决定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；县级以上地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政府的不适当的决定。
这些表面上非常健全的规定实际上矛盾百出：
这些规定给人的印象首先是，似乎我国的违宪审查权并不专属最高权力机关，国务院、地方权力机关及地方各级人民政府都享有一定的违宪审查权，因为上面所谓的“不适当”的各种规范性文件当然而且首先指的是违宪的规范性文件，但是，无论是国务院还是地方权力机关、地方行政机关都没有宪法解释权，我国的宪法解释权是归属全国人大常委会，而宪法解释权是违宪审查权的前提，没有宪法解释权就无法审查规范性文件是否与宪法相抵触，因而，这些规定不仅使我国的违宪审查权的归属变得模糊，而且在实践中无法操作，从而形成了违宪审查“谁都可以管理，但实际上谁都不管”的局面。
宪法规定由全国人大及全国人大常委会监督宪法的实施，但是，全国人大是非常设机构，全国人大常委会实际担负着最高国家权力机关的职能，其职权有21项之多，同时，在一定意义上说，其也属非常设机构。
因此，实际上全国人大及全国人大常委会没有精力和时间来审查规范性法律文件是否违宪的问题。
况且，违宪审查的专业性、技术性、经常性及司法性与最高权力机关的职能及活动方式相去甚远，由最高权力机关直接行使违宪审查权既不可能亦不现实；
（二）、宪法监督欠缺相应的启动机制，违宪审查无法实际提出。
违宪审查制度存在的前提是宪法争议的存在，而宪法争议作为法律争议的一部分其处理和解决必须遵守一般法律争议纠纷的处理规则包括程序规则。
在宪法法院审查制和宪法委员会审查制下，宪法法院和宪法委员会是专门实施违宪审查权的机构，因此，各国相应地建立了具体的实施违宪审查的程序。
在司法审查制下，普通法院在审理案件过程中，附带地实施违宪审查，即按照司法程序进行违宪审查。
代表机关审查制下，代表机关的主要职权是行使立法权和对其他机关的监督权，从理论上说，在没有专门违宪审查程序的情况下，按照立法程序进行审查。
但是，违宪审查与立法、违宪审查与一般地行使监督权，存在很大的差异，完全依照立法程序进行违宪审查，使违宪审查的启动、基本原则、审查及具体决定的内容等，实际上存在空白。
相比较而言，我国的违宪审查应如何启动包括谁可以针对宪法争议提起审查、应按照什么程序什么方式提起审查、应向哪一个机构提起审查，诸如此类的问题在现行宪法上找不到答案，在实践中也没有解决。
因此，在实践中，即使发现了违宪案件或者发生了宪法争议，也因为欠缺相应的启动程序而使这些争议纠纷无法实际进入违宪审查阶段甚至不了了之。
（三）、宪法缺少可适用性，违宪审查没有赖以实施的根基。
长期以来，我国将宪法的作用局限在为具体的立法提供法律依据方面，它不具有可适用性。
法院在审理具体的刑事、民事及行政案件中不能直接引用宪法条款或运用宪法原则去审查拟将作为裁决依据的规范性文件的合宪性，也不能受理和审理当事人以宪法为依据提起的宪法诉讼案件，同时宪法也不能直接运用于审理具体的纠纷案件，因而，法院在适用一般的法律文件审理争议纠纷时是不可能发现这些法律文件与宪法有抵触的；而作为最高权力机关，尽管在法律上它有违宪审查权，但是，由于它仅仅是制定法律，并不直接适用和执行法律，因此，如果没有其他因素的推动，它自身是无法发现违宪案件的。
（四）、法律适用与宪法及法律解释相分离，导致违宪审查权虚置。
我国的司法体制特别是法院的构架类似英美法系国家。
在我国，适用法律解决具体争议纠纷的机关是法院，在理论上它是一个有能力进行法律解释和违宪审查的机关，但是，在法律上它没有法律解释及违宪审查的权力；宪法和法律的解释权属于全国人大常委会，监督宪法实施的权力属于全国人大及其常委会，但全国人大及其常委会并不具体适用法律。
由于全国人大及其常委会并不具体适用法律，因此，对于宪法及法律在具体适用和执行中所可能碰到的问题并不了解，因而，很难感受到宪法解释的必要性和重要性，即使它想解释也做不到，因为它并不清楚哪些原则和内容在适用和执行中会产生分歧，需要解释，这就是全国人大常委会事实上很少行使宪法解释权的主要原因。
从实践中来看，法院在审理各类案件的过程中事实上碰到许多违宪的法律、法规和规章，但由于法院本身没有审查权，这15年里，最高法院从没有正式向全国人大常委会提出过对某些违宪法律的审查请求。
这些违宪的法律一直被不加审查地运用。
全国人大法制工作委员会和国务院法制局在草似《行政处罚法》的过程中进行过特别的调查，结果令人深思。
对北京、天津、上海、广东、四川、辽宁、宁夏7个省、市、自治区颁布的地方性法规和规章的调查结果表明：
7省、市、自治区在1994年共颁布地方性法规199件，其中有25件创设的行政处罚超出了法律、行政法规规定的处罚种类；同年颁布的120件规章规定了行政处罚，其中只有19件有法律、行政法规和地方性法规作依据。
国家计委、民政部、劳动部、农业部、广播电影电视部、国家工商局、新闻出版署7个部门1994年共颁布规章95件，没有法律、行政法规作依据而自行设定行政处罚的有33件。
而根据宪法的规定，国家工商局和新闻出版署根本就没有制定规章的权力。
对上述违宪、违法的行政规章和地方性法规的监
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