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附件
国土资源环境承载力评价技术要求
（试行）
国土资源部
2016年7月
总目录
•国土资源环境承载力评价技术要求（试行）（土地部分）……1
土资源环境承载力评价技术要求
（试行）（地质部分）
....29
国土资源环境承载力评价技术要求（试行）
（土地部分）
第1章总则5
1.1适用范围5
1.2定位与任务5
第2章评价原则
2.1科学性6
2.2协调性6
2.3差异性6
2.4层次性6
2.5动态性6
2.6可行性7
第3章评价程序7
3.1明确评价单元与底图7
3.2收集资料与数据整理7
3.3剖析资源环境突出问题8
3.4划分资源环境类型区8
3.5开展基础评价8
3.6进行修正评价9
3.7分析承载状态空间差异9
3.8提出承载力提升对策
第4章成果要求11
4.1成果形式11
4.2报告内容11
4.3图件要求12
第5章成果应用13
5.1应用方向13
5.2层级要求13
第6章附则14
6.1符合国家其他有关标准和规范要求14
6.2加强部门协调和公众参与14
6.3使用法定计量单位14
6.4本技术要求的解释14
附录A土地综合承载力评价指标体系15
附录B土地综合承载力基础评价方法16
附录C土地综合承载力修正评价方法23
1.1适用范
本技术要求规定了上地综合承载力评价的原则、内容、程序、指标方法和成果要求。
本技术要求适用于国家和地方土地综合承载力评价工作。
各省级、市级、县级国土资源行政主管部门可依实际需要，可在不与本技术要求相抵触的前提下，制定相应的省级、市级、县级上地综合承载力评价技术细则。
1.2定位与任务
土地综合承载力是指，在一定空间区域内，一定的社会、经济、资源、生态、环境条件约束下，区域土地资源所能支撐的最大国土开发规模和强度。
土地综合承载力评价，是国家岀台土地调控政策的重要依据，也是编制各级上地利用总体规划、国上规划等空间规划的必要基础性工作，可为规划方案的形成及合理性评判提供重要支撐。
上地综合承载力评价的基本任务是在区域资源禀赋、生态条件和坏境本底调查等基础上，通过识别国土开发的资源环境短板要素，开展综合限制性和适宜性评价，判定区域土地综合承载状态，提出区域土地综合承载力提升対策。
第2章评价原则
2.1科学性
土地综合承载力评价应当从实际出发，在分析区域上地利用的压力和限制性的基础上，客观评价区域土地综合承载力，为决策提供科学依据。
2.2协调性
土地与人口、经济、社会、资源、生态环境要素一道，共同构成区域国上空间利用系统，上地综合承载力评价应当全面考虑经济社会发展和生态环境保护战略，并与相关规划和政策相协调。
2.3差异性
上地综合承载力在设计指标体系和选择评价方法时，除了选取能反映土地承载力的共性指标外，同时还应参照区域的性质、功能定位与发展目标，充分考虑区域的特殊性。
2.4层次性
土地综合承载力的评价对象是一个复合系统，评判体系应是一个包含目标层、系统层、要素层、指数层、指标层等的多层次体系。
2.5动态性
上地综合承载力水平与经济社会发展、科学技术进步、要素空间流动等因索息息相关，具有动态特征。
开展评价时，应选择一些具有动态特征的量化指标，以更好地反映上地综合承载力的变化趋势。
2.6可行性
上地综合承载力评价应采用适当的评价指标和评价方法。
评价指标设计应充分考虑基础数据的可获取性，数据统计的实用性和真实性；评价方法应根据区域研究基础和数据情况，选择应用普遍、精度可靠的方法。
第3章评价程序
3.1明确评价单元与底
评价范围应覆盖区域全部国上空间，其中基础评价的建设开发限制性及适宜性评价，原则上采用评价时点所在年份的土地利用变更调查成果为评价底图，以二次调查成果图斑为单元；基础评价的其他部分以及修正评价，以町获取的资源环境要素评价成果底图图斑为单元进行评价汇总，省级评价分市、县行政评价单兀进行汇总分析。
3.2收集资料与数据整理
梳理土地利用总体规划、城市总体规划、主体功能区规划、生态功能区划、坏境功能区划、林业发展规划、草原发展规划等规划成果,收集上地利用年度变更调查、耕地后备资源调查评价、农用地产能核算、农用地分等定级、耕地地球物理化学调查、永久基本农田划定等成果和资料，水利普查数据等水资源数据，生态保护红线（各类自然保护区、森林公园、湿地公园等）、人气环境质量监测、水环境质量监测、土壤污染调查监测等生态环境数据，地质灾害调查评价和地下水调查评价等成果数据。
对有矢量数据的成果尽量直接收集矢量数据，对于没有矢量数据的成果资料进行数字化，统一为二次调查数据库所釆用的1980西安坐标系，建立评价基础数据集。
3.3剖析资源环境突出问题
依据资料收集及基础调查工作，全面分析区域资源环境本底情况，包括地形地貌、气候、水资源、丄地资源、地质环境、生态保护、坏境安全、经济与社会发展等方面，梳理资源环境要素特点及存在的突出问题。
3.4划分资源环境类型区
结合区域经济社会发展情况和生态文明建设要求，以及主体功能定位，将评价区域划分为城市地区、资源地区、生态地区和农业地区等不同类型地区，以便针对不同类型地区发展定位确定指标阈值，得出科学的评价结果。
3.5开展基础评价
基础评价是主要针对土地资源要素，重点从建设开发和耕地开发利用两个方面，初步判定土地资源承载状态的评价过程。
基础评价应以二次调查成果图斑为最小评价单元，开展建设开发限制性及适宜性评价，测算区域建设用地现状开发程度及现状建设用地布局兀配度：
整合耕地后备资源评价、耕地质量等级年度更新及农用地产能核算成果，形成建设用地压力状态指数及耕地开发压力状态指数。
并在综合考虑区域资源环境本底、土地利用方式、主体功能定位等因素的基础上，确定差异化的评价指标理想值及承载阈值，初步判定土地资源承载状态。
（具体评价方法详见附录B）
以林业或牧区为主的县级行政单元在开展基础评价过程中，可探索建立相应的评价指标及方法，判定林地开发压力状态或草地开发压力状态，替代耕地资源开展评价。
3.6进行修正评价
修正评价是从水资源、生态条件、坏境质量等其他资源环境要素岀发，分析其对国土开发的限制性，据此对基础评价结果进行修正的评价过程。
修正评价应结合基础评价结果及社会经济发展状况，测算分要素的承载指数，对基础评价结果进行修正，判定区域土地综合承载力状态，划分为可载、临界及超载三种类型。
（具体评价方法详见附录C）
3.7分析承载状态空间差异
汇总分析评价结果，编制区域土地综合承载状态分布图及汇总表。
阐释区域上地综合承载状态空间差异，重点分析超载和临界超载地区的资源环境本底、人口集聚与城镇化水平、经济发展与产业结构特征，分析区域国丄开发的资源环境主导约束性，并揭示其超载成因。
3.8提出承载力提升对策
针对上地综合承载力评价结果，有针对性地提出土地可持续利用建议。
与区域土地利用的压力、状态相对应，着重从土地资源供给、
水资源保障、生态环境安全等方面，提出改善区域土地综合承载力的政策响应措施。
IU刮性评价
分级分析
基础需
开发利用综合限刨性评价
开发利用绿令适宜性评价
叠加分析
空间分析
综合承載伏总
图1土地综合承载力评价过程图
第4章成果要求
4.1成果形式
评价成果包括评价报告、评价图件及其他材料。
其中，省级评价报告主要描述以市域和县域为评价单元的土地综合承载状态评价思路、方法、判定结果及政策建议；评价图件包括各市、县土地综合承载力评价图集；市、县级评价可以参考省级评价成果形式，以基础评价为本底，通过修正评价，形成综合评价成果。
各地可根据工作开展情况，形成基础资料汇编、工作报告等相关其他材料。
4.2报告内容
4.2.1
区域资源环境概况及存在问
简述区域资源环境现状和特点，剖析存在的主要问题。
4.2.2土地综合承载力评价思路与技术路线
根据区域资源环境本底条件和发展特点，提出符合实际的上地综合承载力评价的思路与步骤。
4.2.3土地综合承载力评价指标体系及数据
根据区域特征构建多层次评价指标体系，明确指标体系构建的原则和内容，阐述使用的评价数据、数据来源等信息。
4.2.4土地综合承载力评价结果
从土地资源、水资源、生态条件与环境质量等各个方面，阐述区域土地承载力状态的基础评价和修正评价结果，分析承载状态在空间上分布的差异特征。
4.2.5土地综合承载力提升对策
重点针对超载区域，从自然禀赋条件、经济社会发展、资源环境管理等方面分析超载成因。
着重从控制国上开发强度、优化空间结构和布局、强化空间管控等方面，提岀改善区域土地综合承载力的政策响应措施。
4.3
件要求
省级土地综合承载力评价图集应包括以下必备图件：
省域建设开发限制性单因了评价图，建设开发综合限制性评价图，建设开发适宜性评价图；各市、县建设开发限制性单因子评价图，建设开发综合限制性评价图，建设开发适宜性评价图；以市域、县域为单元的单要素承载状态分布图和综合承载状态分布图。
市级土地综合承载力评价图集应包括以下必备图件：
市域建设开发限制性单因子评价图，建设开发综合限制性评价图，建设开发适宜性评价图；中心城区建设开发限制性单因子评价图，建设开发综合限制性评价图，建设开发适宜性评价图等；以县域为单元的全市单要素承载状态分布图和综合承载状态分布图。
县级上地综合承载力评价图集应包括以下必备图件：
县域建设开发限制性单因子评价图，建设开发综合限制性评价图，建设开发适宜性评价图，现状建设用地布局匹配度评价图等；城关镇和重点镇建设开发限制性单因子评价图，建设开发综合限制性评价图，建设开发适宜性评价图等。
各地还可根据工作基础及评价成果表达需要，编制其他相关图件。
第5章成果应用
5.1应用方向
土地综合承载力评价结果，主要应用于以下方面：
编制各级土地利用总体规划、国上规划等空间规划；开展“多规合一”工作，划定城市开发边界、永久基本农田和生态保护红线等工作；审查各级土地利用总体规划、国上规划等空间规划方案的合理性；拟定土地管理和调控政策。
5.2层级要求
省级国土资源行政主管部门编制和审批土地利用总体规划、国土规划等空间规划，以及制定上地管理和调控政策，要重点参考以市域和县域为评价单元的土地综合承载状态评价成果；市、县级人民政府编制和审批丄地利用总体规划、国上规划等空间规划，要重点参考以二次调查成果图斑为评价单元的建设开发限制性、适宜性评价等成果。
第6章附则
6.1符合国家其他有关标准和规范要求
土地综合承载力评价工作除遵照本技术要求外，还应当符合国家其他有关标准和规范要求。
6.2加强部门协调和公众参与
土地综合承载力评价过程中应当加强部门沟通，广泛征求公众意见，依法做好与相关部门的协调和衔接。
6.3使用法定计量单位
土地综合承载力评价成果屮的数据统一使用法定的计量单位。
6.4本技术要求的解释
本技术要求的解释权归国土资源部。
附录A土地综合承载力评价指标体系
以县（区）为单位开展的土地综合承载力评价，评判指标体系共分为目标层、系统层、要素层、指数层、指标层五级。
其中，目标层为土地综合承载状态，为达到这一测度冃标，分别从土地资源本底基础评价系统与水资源、生态条件和环境质量等修正评价系统两个系统四个要素分别构建指标体系。
四个要素指标既相互独立又相互联系，尤其是基础系统与修正系统之间的相互关系是直接影响土地资源承载能力及状态的重要因素。
各要素层又向下分为指数层及指标层，最终形成7个指数、14个具体指标的综合承载力指标体系。
各地在操作过程屮可结合实际调整E5至E14o
表1土地综合承载力状态评价指标体系
目标层
系统层
指标层
土地
综合
状态
抬标
A
茶础
评价系统
B1
土地资
C1
D1
建设用地压力状态描数
E1
建设用地现状开发程度
E2
现状建设用地布局匹配度
D2
耕地开发圧力状态折敌
E3
人均耕地生产能力
E1
人均基本农田生产能力
E5
耕地开发利用程度
修正
评价系统
B2
D3
水资源承穀指数
E6
可利用水资源潜力
E7
农业水资源利用量
E8
生活和工业水资源利用議
D1
水土资源匹配描数
E9
农业用水与耕地匹配拆数
E10
生活利匸业用水耳城镇匸矿用地匹配折数
生态条件
C3
D5
生态退化描数
E11
土地退化折数
E12
生态用地|加枳变化描数
环境
C1
D6
大气环境质量描数
E13
空气质昴二级以上天数比取（灰孫天数）
D7
水环境质
E14
劣V类水体比例
附录B土地综合承载力基础评价方法
B.1土地资源开发建设基础评价
B.1.1建设开发限制性要素筛选与分级
按土地资源、地质环境、生态坏境等资源环境要素，分析优质耕地、天然牧草地、生态红线区、地形坡度、地壳稳定性、突发性地质灾害、釆空塌陷、地面沉降等因素对土地开发建设的影响，并根据影响程度与资料获取情况筛选要索，对各要索进行评价分级。
B.1.2建设开发限制性评价
各种因素对开发建设的影响或限制程度不同，如生态红线、优质基本农田、基本草原等对开发建设的限制性较高；相同因素的不同级别对开发建设的影响也不同，如质量等级高的耕地对建设开发的限制性强于质量等级低的耕地，突发地质灾害高易发区对建设开发的影响高于中低易发区。
根据对建设开发的限制程度将因素分为两类：
强限制性因了与较强限制性因子。
强限制性因子包括：
生态红线、永久慕本农田、行洪通道、采空塌陷区等，以及永久冰川、戈壁荒漠等难以利用区域。
较强限制性因子包括：
优质耕地、园地、林地、人工草地、地裂缝、地震活动及地震断裂带、地形坡度、地质灾害、蓄滞洪区等。
B.1.3建设开发适宜性评价
根据建设开发适宜性程度对评价因了进行量化分级。
釆用专家打
分法对各评价因子赋值。
对于强限制性因子，进行0和I赋值；对于
较强限制性因子，采用专家打分法，对不同限制等级进行0、100赋
值。
表2为赋分示意表。
表2建设开发适宜性评价因子表
因子类型
因子
分类
适宜性分值
强限制性因子
永久基本农田
永久基本农01
0
其他
1
采空塌陷区
严重区
0
非严重区
1
生态红线
生态红线区
0
英他
1
行洪通道
行洪通道
0
其他
1
难以利用土地
永久冰川、戈壁荒漠等
0
其他
1
较强限制性因子
地怠活跃及地礎断裂
地震设防区
40
其他
100
一般农用地
髙于平均等耕地
60
低于平均等耕地
80
园地、林地、人工草地
90
其他
100
坡度
15°以上
40
8-15°
60
2-8°
80
0-2°
100
突发地质灾害
高易发区
40
中易发区
60
低易发区
80
无地质灾靑风险
100
幫滞洪区
重要蓄滞洪区
40
一般器滞洪区
60
裕滞洪保留区
80
其他
100
注：
限制件因子适立性分伉仅为示例.并地在H体评价过程中可结介实际选取不同因子及适立性分（Th
Z后，采用限制系数法计算建设开发适宜性分值。
mn
E=H冲》
；=1k=l
式中，E为综合适宜性分值；j为强限制性因了编号；k为适宜
性因子编号；几为第j个强限制性因子适宜性分值；匕为第k个适宜
性因了适宜性分值；为第k个适宜性因了的权重；m为强限制性因子个数；n为适宜性因子个数。
根据适宜性评价分值结果，通过聚类分析等方法将建设开发适宜性划分为最适宜、基本适宜、不适宜和特别不适宜四类，其中不受强限制性因子约束、且非强限制性因子分值最高的区域为最适宜开发的区域。
最后，将建设开发适宜性评价结果中得到的最适宜与基本适宜空间与现状建设用地进行空间关联分析，将适宜空间与现状建设空间连片面积小于1公顷的地块进行降等，视为不适宜建设空间。
B.1.4开发强度
依据建设开发适宜性评价结果，将最适宜、基本适宜两类空间与现状建设用地的空间并集视为极限开发规模，并测算极限开发强度与现状开发强度，计算公式如下：
LDI=[（6+£*2）UC]/S
式中，LDI为极限开发强度，C为区域现状建设用地面积，S为评价单元国土总面积，E与氏分别为土地建设开发适宜性评价中的最适宜和基本适宜区域。
DI=C/S
式中，DI为现状开发强度，C为区域现状建设用地面积，S为评价单元国土总面积。
B.1.5建设用地现状开发程度
分析现状开发强度与极限开发强度Z间的关系，并结合现状建设
用地布局匹配度计算区域现状建设开发程度。
计算公式如下:
DI
P=
LDI
式中，P为区域建设用地现状开发程度，DI为现状开发强度，LDI为极限开发强度。
B.1.6现状建设用地布局匹配度
现状建设用地布局匹配度用于表征现状建设用地布局与适宜评价结果空间匹配的情况。
将开发建设基础评价屮适宜性评价结果划分的4种类型与现状建设用地进行空间叠加分析，计算非特别不适宜建设区现状建设用地占比，得到现状建设用地布局匹配度，具体公式如下：
CLRI=（S]+S2+SJ/S
式中，CLRI为现状建设用地布局匹配度，3为现状建设用地位于最适宜建设区面积，S：
为现状建设用地位于基本适宜建设区面积，S3为现状建设用地位于不适宜建设区面积，S为现状建设用地总面积。
B.1.7建设用地压力状态指数测算
结合区域发展阶段及发展目标，采用专家打分等方法确定当前发展阶段的建设开发程度阈值或直接将依据上地利用总体规划中确定的建设用地冃标数测算的开发程度视为规划冃标年的建设开发程度阈值，并用规划年增用地量将阈值修正至评价基准年。
综合考虑现状建设用地布局匹配度、现状建设用地开发程度及建
设开发程度阈值Z间的关系，通过偏离度计算确定建设用地压力状态指数。
计算公式如下：
D=（T）/T
kl-P*（l-CLR1）丿/
式中，D为建设用地压力状态指数，P为现状建设开发程度，CLRP为现状建设用地布局匹配度,T为基于发展阶段分析测算的建设开发程度阈值。
B.2耕地资源开发利用基础评价
通过开展耕地资源开发利用基础评价工作，全面摸清可开垦上地、可复垦工矿废弃地等农用地后备资源的面积、类型、和分布情况,为明晰农用地承载力提供决策依据。
根据《全国耕地后备资源调查评价技术规定》，耕地后备资源开发利用基础评价采取“限制性因了”评价法，对评价单元进行评价。
评价单元参评指标中，有任何指标项不符合宜耕条件的，划分为不宜耕，其余为耕地后备资源。
各地在评价过程中可直接采用已完成并报备的全国耕地后备资源调查评价成果为工作基础。
B.2.1人均耕地生产能力
根据评价区域变更调查数据及耕地分等定级成果，计算人均耕地生产能力当量。
计算公式如下：
人均耕地生产能力=星孕旦
其屮，$为第i宗耕地面积，〃为第i宗耕地等别，Q为第i宗耕地等別对应的粮食生产当量，为评价范围常住人口。
耕地等别对应的粮食生产当量的确定，可结合各地已完成的农用地产能核算成果确定。
同样方法，以基本农田为评价对象，测算人均基本农田生产能力。
B.2.2耕地开发利用程度
分析现状耕地与耕地后备资源之间的关系，并计算区域现状耕地开发程度。
计算公式如下：
耕地开发利用程度二现状耕地总面积/（现状耕地总面积+耕地后
备资源面积）
B.2.3耕地开发压力状态指数测算
结合地域特点，采用专家打分等方式确定当地人均耕地生产能力
预警阈值。
对比分析实际人均耕地生产能力阈值Z间的关系，确定耕
地开发压力状态指数。
计算公式如下：
PC-V.^
式中，A为耕地开发压力状态指数，PC为人均耕地生产能力，
V園为基于专家打分确定的人均耕地生产能力预警阈值，P为耕地开发
利用程度。
B.3土地资源承载力基础状态评价
B.3.1建设用地开发承载状态判断
根据土地资源压力指数，将土地资源评价结果划分为土地资源压力大、压力中等和压力小三种类型。
土地资源压力指数越小，即现状建设开发程度与适宜建设开发程度的偏离度越低，表明目前建设开发格局与土地资源条件趋于协调。
当D>0时，建设开发压力人，为超载;当D为0时，建设开发状态为临界；当DVO时，建设开发压力小，为可载。
上地资源压力指数的划分标准可结合各类主体功能区对国上开发强度的管控要求进行差异化设置。
B.3.2耕地开发利用承载状态判断
耕地开发压力状态指数A>0时，耕地开发利用为可载；A二0时,耕地开发利用为临界；AVO时，耕地开发利用为超载。
B.3.3土地资源承载力基础状态初步判断
建设开发与耕地开发有一项超载，或者两者均为临界即判定为土地资源承载力基础状态超载；两者有一项为临界，另一项为可载即判定为土地资源承载力基础状态临界；其他情况土地资源承载力基础状态为可载。
附录C土地综合承载力修正评价方法
C.1水资源承载力评价
C.1.1可利用水资源潜力、农业及生活和工业水资源利用量
可利用水资源潜力、农业及生活和工业水资源利用量直接釆用水
利部门数据。
c.1.2农业用水与耕地匹配指数
农业用水与耕地匹配指数二（评价单元农业用水量/研究区农业用
水量）/（评价单元耕地规模/研究区耕地规模）
C.1.3生活和工业用水与城镇工矿用地匹配指数
生活和工业用水与城镇工矿用地匹配指数二（评价单元生活和工
业用水量/研究区生活和工业用水量）/（评价单元城镇工矿用地规模
/硏究区城镇工矿用地规模）
C.2生态条件承载力评价
C.2.1土地退化指数
丄地退化指数是指区域内上地退化面积占评价区域面积的比重。
土地退化面积包括土地侵蚀（水土流失）、土地沙漠化、土地盐碱化、上地次生潜育化、上地污染及上地质量退化面积的总和。
上地退化指数反映区域土地减少或失去土地原先所具有的综合生产潜力的程度。
计算公式如下：
土地退化指数二土地退化面积/土地总面积
C.2.2生态用地面积变化指数
生态用地面积变化指数是指近年来区域内年均生态用地面积变
化量占评价区域生态用地面积的比重。
计算公式如下：
生态用地面积变化指数二生态用地年均变化量/生态用地总面积
C.3环境质量承载力评价
C.3.1空气质量二级以上天数比重
空气质量二级以上天数比值是指全年空气质量达到二级及二级
以上天数所占百分比。
C.3.2劣V类水体比例
地表水功能区达标率是指区域地衣水环境质量达到相应功能水
体要求，区域内跨界断面出境水质达到国家或省考核目标。
地表水功能区达标率能够整体反映区域水环境质量状况，数据可从省级环境状况公报及省级水资源公报获取。
计算公式如下：
劣V类水体比例二劣V类以上水质断面（河流长度）/总断面（河
流总长度）
C.4分要素状态评价
C.4.1权重值确定
权重值应分别依据一、三级指标对区域整体资源环境承载能力的
影响程度确定。
各指标的权重值应在o〜1之间，各指数权重值Z和、同一二
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