晚清台湾地区铁路建设经费主要来源分析.docx
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晚清台湾地区铁路建设经费主要来源分析
晚清台湾地区铁路建设经费主要来源分析
摘要：
晚清时期，台湾地区铁路建设经费的来源主要包括台湾地区自筹经费和中央专项铁路经费中的“台湾省解款”两个部分。
其中，官办体制下的台湾铁路建设经费来源主要包含海关税收和厘金；中央专项铁路经费中的“台湾省解款”则主要来源于厘金。
台湾地区铁路建设经费的主要来源及其运作模式，在一定程度上折射出晚清财税制度的新变化。
关键词：
晚清时期；台湾铁路；中央专项铁路经费；财税
中图分类号：
K251文献标识码：
A
文章编号：
1003-0751（2016）07-0140-05
从1877年由时任福建巡抚的丁日昌倡议兴建，到1893年由时任台湾巡抚的邵友濂奏请停筑，晚清时期台湾地区共修建铁路92.5公里，①约占甲午战争以前全国铁路里程总数（364.27公里）的25%②。
分析探讨晚清时期台湾地区铁路建设经费的主要来源，可以从一个侧面透视晚清铁路起步阶段经费筹措的艰巨性和复杂性。
晚清台湾地区的铁路建设经费主要包括台湾地区自筹经费和中央专项铁路经费中的“台湾省解款”。
截至目前，学界在近代台湾铁路研究方面虽然取得了不少成果，但很少从晚清财政税收制度变化的视角探讨铁路经费的筹措；有的虽然涉及到具体的铁路建设经费问题，但是对于中央专项铁路经费中“台湾省解款”的探讨还付之阙如。
③鉴于此，笔者试图对晚清时期台湾地区铁路建设经费的主要来源进行初步的梳理和分析。
一、商款、海关税收和厘金
1874年，日本侵犯台湾，东南沿海局势一度紧张。
是年12月10日，李鸿章上奏《筹议海防折》，认为“南北洋滨海七省自须联为一气，方能呼应联通”，“有内地火车铁路，屯兵于旁，闻警驰援，可以一日数千里”④，倾向于修筑铁路以加强海防。
时任福建巡抚丁日昌也认识到了铁路对于加强东南海防特别是加强台湾防务的重要性。
1877年年初，丁日昌巡视台湾防务后阐述了对在台湾修建铁路的初步构想。
他认为，台湾“防务所给勇粮，既出则不能复还，轮路则租税可收”⑤他的这一构想得到沈葆桢、李鸿章等人的支持。
为筹建台湾铁路，总理衙门对以前海防经费的分配方式进行了重新调整。
清政府决定将粤海关、潮州关、闽海关、浙海关、山海关、江海关等六关在内的“四成洋税”的一半款额，再加上台湾所辖的“沪尾（今淡水）和打狗（今高雄）二口”的税关款额作为总量，以其中的一半“批解福建巡抚丁日昌兑收”以充作台湾地区铁路建设经费。
同时，每年从江苏、浙江两省的厘金银中各拨付40万两，江西、福建、湖北、广东各省的厘金银中各拨付30万两，以其中的“一半批解福建巡抚丁日昌兑收”⑥。
也就是说，台湾铁路的建设费用可以从海防经费的一半中支取，包括海防经费中四成洋税的一半以及厘金总量的一半，并交丁日昌收支。
海防经费的重新分配自然影响到李鸿章的个人利益。
他认为台湾铁路费用应该从福建省的“京协饷”中支取，而不应从海防经费中支取。
李鸿章甚至建议丁日昌“以借洋债为然”，并认为“俄土战争方始，日本内乱甚长，似台防目前必可无事”。
⑦李鸿章一方面希望丁日昌借外债筑路，另一方面从国际环境相对有利的角度进行劝说，其目的是不想让丁日昌从他那里“筹拨经费”。
1877年7月11日，李鸿章致郭嵩焘函中也提及“惟雨生（丁日昌）在台湾，建言须就地试造铁路、电线，已奉廷僚议准，又以费绌中止”⑧。
丁日昌也曾委托李鸿章向赫德咨询英国丽如银行，能否从该行借银五六十万两用来修筑铁路。
虽然丽如银行原则上同意借款，但因该行的利息太高，丁日昌不得不打消了这个念头。
⑨
1884年中法战争爆发，第一任台湾巡抚刘铭传再次提出筹建台湾铁路问题。
1884年6月，刘铭传在《遵筹整顿海防讲求武备折》中提出：
“讲求武备，以立自保之基。
若谋富强，图久安，尤非铁路不可。
”⑩1887年4月13日，刘铭传在《请准筹办台湾铁路折》中再次提出，台湾“非造铁路不足以繁兴商务、鼓舞新机”。
只是筹建铁路一事“因经费无出，踌躇未敢猝议举办”。
B11恰逢时任沪尾（今淡水）通商委员的张鸿禄和时为候补知府的李恩彤在南洋诸岛招商引资，一些华侨也“称俱愿回籍，合办台湾商务”。
于是，张鸿禄、李恩彤“便禀请由商人承修”。
刘铭传认为台湾铁路的商办对“于公款无关出入，将来坐收厚利，实于台湾大局有裨”，便向清廷呈上了《商人议立台湾铁路修建章程》。
B12
刘铭传的最初设想是将台湾地区的铁路建设“由官督办，由商经理”。
由于在筹办过程中出现了以下几个方面问题：
一是工程费用超出预期；二是“拨营勇代做工程”的计划落空，而雇工修造，费用大增；三是勇于任事的李恩彤病故，杨宗瀚也“因病假归”，主要分管台湾铁路建设的人员一时难以委派。
刘铭传不得不将“所有台湾铁路收归官办”B13。
刘铭传在1888年11月19日上奏清廷的《请将台湾铁路改归官办折》中希望将台湾建省分治的经费即自该年秋季以后到“十七年（1891）春季止尚存未解银一百零四万两”“拟请暂将此款挪抵车路应用”。
B14他的奏请最终得到清廷的批准。
1891年秋，邵友濂出任台湾巡抚，“适值闽饷协济期满，经费倍形竭蹶，当经通盘筹画”，为节省费用，他上奏清廷“饬承办委员赶紧趱工，俟至新竹即行截止”。
B15
1893年6月30日，邵友濂在《为台湾铁路工程经费事奏折》中提及，台湾铁路经费原拨银104万两，除了从海防项下借支银77万两之外，仅剩银27万两。
B16并将该款提归在善后、海防项下奏销。
在善后、海防项的收入来源中，台湾的海关税与厘金都承担着重要的角色。
据统计，1863年的台湾海关税收总额仅36249两，1890年增加到1045274两，为1863年的近30倍。
B17其中，沪尾（今淡水）和打狗（今高雄）两地的海关税收增长较快。
其实，早在1874年，沪尾、打狗两个海关的“四成洋税”就已经被截留下来充当部分“台防经费”。
该年7月8日，主持台湾防务的钦差大臣沈葆桢认为，从福州辗转拨解防务费用，多有不便。
他建议：
“台湾盐课、关税、厘金等款应行解省者，尽数截留归台湾道衙门支销，俾遇事得迅速举行，再有不足，则由省城拨解而来，以免支绌。
”B18从1891年到1893年，台湾的厘金总收入划拨给善后局的海防经费分别为89035两、203554两、202826两。
B19这些经费中有的直接用于铁路建设。
1894年3月2日，台湾巡抚邵友濂在《为奏销台湾铁路工程用款事折》中详细报告了铁路的建设经费数目以及后期事宜。
B20除了部分经费由地方绅商提供外，“光绪十四年秋季以后拨解的104万两福建协饷中，至少有一部分被用于修筑台湾铁路是可以肯定的”B21。
从刘铭传、邵友濂就修筑台湾铁路的经费筹款中，可见台湾铁路的建设体制经历着由官督商办到官办的变化。
前一个阶段，款项的来源主要是商款，但并没有多少筑路实绩。
官办阶段，实际上主要是刘铭传将福建帮助台湾分治建省的费用即福建的协款银转为铁路建设经费。
至于协款银的来源自然是从福建省的税入中支取的。
实际上，每年福建协饷的44万两，B22主要包括两个部分，即“由福建厘金项下每年协济银二十四万两，由闽海关照旧协银二十万两”B23。
其中的闽海关也就是福建厦门海关，所谓的“旧协银”也就是台湾在建省之前每年由福建省内部划拨协济台湾的20万两。
这部分收入也是从闽海关“四成洋税”中所得。
二、中央专项铁路经费中的台湾解款
从1890年开始，台湾省每年也需要向中央政府解款5万两用于其他地区铁路的建设（先为芦汉铁路，后为关东铁路），此即中央专项铁路经费中的“台湾省解款”。
对于“台湾省解款”情况，台湾史家连横曾有过简要的论述：
“先是铭传在时，部议以台湾财政渐裕，饬岁解京饷五万两，奏准于百货厘金项下拨付。
自十六年起，汇交海军衙门。
嗣接北洋大臣李鸿章来咨，以奏办关东铁路，令解天津。
而部咨不许开支补水，饬将应解之款，改于地粮项下，按年提解。
其已经解者，亦于地粮提还。
”B24
中央专项铁路经费中“台湾省解款”的出现与晚清时期铁路事业建设起步的历史进程有关。
1889年，时任直隶总督“李鸿章本拟一意筹办津通铁路，结果引起了一场大讨论，讨论的结果是清廷准备筹办芦汉铁路”B25。
而芦汉铁路的筹议，直接引发了清政府中央专项铁路经费政策的出台。
该项经费也成为户部“银库新增收支中唯一用于经济建设的项目”B26。
是年12月6日，为顺利开办芦汉铁路，时任总理衙门大臣奕?
辽献嗲逋?
，请由户部“每年筹拨有着款项二百万两，另为存储”，“专供铁路之用，每年核实报销。
再加以海防新捐，分年办理”。
B27光绪皇帝在当天就批复了奕?
恋淖嗲耄?
并“饬部岁拨的款二百万”B28。
1890年1月15日，户部就铁路专款的筹集提出相应的实施方案并上奏光绪皇帝：
每年由户部库储东北边防经费及六分平余各项下共拨银120万两，其余80万两由直隶、山东、河南、山西、陕西、安徽、江宁、江苏、江西、浙江、福建、台湾、湖北、湖南、广东、四川等16省每省岁拨银5万两解足。
B29最初，清政府每年提供的200万两铁路建设经费原本是为修建芦汉铁路提供的专项经费。
可是，时任湖广总督的张之洞却想先建好汉阳铁厂为将来铁路所需铁轨做准备，因而迟滞了芦汉铁路的建设步伐。
后来，由于东北局势紧张，加上李鸿章的运作，清政府最终决定“缓建芦汉铁路，先办关东铁路，自应将芦汉铁路拨款，移作关东铁路之用”B30。
尽管清政府再三要求各省每年按照“京饷则例进行筹拨”的5万两银子“逐年如数解清，不准稍有延欠”B31，仍然存在有的省“延迟解部”之类的情况。
当户部摊派5万两银子给台湾省的时候，时任台湾巡抚的刘铭传于1890年3月27日向清廷上奏了《海关盈余指拨铁路经费片》，他表示，台湾刚刚建省，需要办理海防、分治建城，再加上还要开展“剿抚番社”工作，同时，“添购轮船并各项机器，需费甚巨，历年入不敷出，库局如洗”。
更何况台湾省内也在修筑铁路，“一切经费倍形竭蹶”B32。
该时期虽然台湾通过“清赋”使得地丁钱粮总额有所增加，但并没有多少盈余。
B33何况“海疆新设省分，其应用者万难撙节，无可筹挪”。
换言之，刘铭传表达了台湾省的困难情形，进而隐晦表示出不想支付5万两的意愿。
鉴于海关洋药厘金逐年增加，“海关洋药厘金，前准部咨划留本省银二十九万七千余两，如有盈余，另储报拨”。
实际上，自1870年至1894年，台湾每年的鸦片交易量平均不低于20万公斤，鸦片税收成为台湾海关税收的大宗。
B34刘铭传也知道“现在铁路要工奉拨之款势难缺误”，最终选择将海关洋药厘金盈余一款“专为提解部拨铁路经费之用”B35。
刘铭传在遵奉户部命令的同时提出，以原本就属于户部的台湾海关洋药厘金盈余仍留台湾使用。
B36
户部议奏的最终结果为“以药厘赢余应解部库，饬令另筹”B37。
即户部认为海关洋药厘金依然归户部掌控，丝毫没有商量的余地，并希望刘铭传能够另行筹措这五万两的专项铁路经费。
1890年10月12日，台湾巡抚刘铭传在《为台湾铁路经费事片》中，再一次说明了台湾“分治伊始，万事兴举，经费万难”的困难情形，并指出，“于无可如何之中，查有百货厘金一项”，“应请即将此项自本年七月起，按年拨解银五万两，以应铁路要需”。
B38虽然刘铭传表面上答应拨付，但实际上迟迟不见动静。
于是，“海军衙门电催赶解并准户部咨令本年扫数解清。
”尽管刘铭传在1891年1月23日的《为台湾铁路经费事片》中表示厘金“征收不足”，自己也是“设法挪凑”，他终究还是将1890年“应解铁路经费银五万两按数兑足”，上缴海军衙门。
只是他不想再多缴付“补水银与汇费”，“惟台湾厘金向缴蕃银，并无随收补两”。
B39
1891年8月6日，时任护理台湾巡抚的沈应奎在《为台湾铁路经费事片》中明确提出，台湾每年奉拨海军衙门的5万两铁路经费在“厘金项下拨解”。
在谈及1891年当年的铁路经费的时候，沈应奎说，根据户部“限期令于五月以前先解一半，年底全清”的要求，再加上时任北洋大臣李鸿章关于将该经费转拨关东铁路建设经费的规定，最终将该年“应解铁路经费一半，银二万五千两按数兑足”，“前赴北洋大臣衙门投纳”，并按照前任刘铭传的前例，“台地原征番银照案支给补水汇费”。
B40
1891年9月22日，李鸿章在《论关东路的划抵拨款》中提到，“台湾欠两万五千两”B41。
在李鸿章的催促下，沈应奎于1891年10月23日的《为台湾铁路经费事片》中说明台湾已经该年“应解银两先解一半”均已经照案奉拨，“现准部咨不准开支补水，饬将台湾应解铁路经费改在起运地粮项下按年提解。
”他认为“以台湾自有之财供台地之用”，至于户部要求“铁路经费现奉改拨在于司库起运地粮项下提解”，沈应奎将1890年和1891年的铁路经费共银10万两，连同汇费，一并在1891年的“地粮项下提支”，“补水随款核补”。
同时他还提出：
“惟海防、分治，用款浩繁，本年（1891）福建省开两处协饷均已停解，经费万分支绌，不能不于司局两库通筹挹注。
”B42由此不难看出，中央政府与地方政府之间在财政收支方面的博弈。
在中央政府一方，户部于拨款及催解时总是一再强调所拨款项的重要性及部库的艰难，要求顾全大局，而在省政府的一方，则是各种的推诿与搪塞。
B43 三、台湾地区铁路经费筹措折射出财税制度新变化
在台湾地区的铁路建设经费筹措过程中，既有地方官员之间的利益纠葛也有中央与地方之间的博弈。
通过梳理台湾地区的铁路建设经费的筹措可以发现，税收在其中扮演着重要的角色，并构成了铁路建设经费的主要来源。
同时，专项经费这种财政运作方式，也在铁路经费筹措中有所体现。
这在一定程度上折射出了晚清财政与税收的新变化，并具体表现为以下两个方面。
一是税收来源的新变化。
台湾铁路的兴建经历了从初议到再议这样一个过程。
在官办的铁路筹建体制下，税收成为铁路经费的主要来源。
台湾铁路建设的第一阶段即丁日昌在任期间，其经费筹措主要依靠“海防经费的挹注”，而海防经费主要来源于海关税、厘金等新出现的税种。
台湾铁路建设的第二个阶段即刘铭传任台湾巡抚期间，其经费来源则主要依赖于福建省协济台湾省的款项，该协款则主要是海关税和厘金。
而中央专项铁路经费中的“台湾省解款”主要来源于厘金。
清政府之所以选择海关税与厘金作为铁路经费的来源，主要是因为依靠传统的田赋、杂税等款项已经不能完全满足铁路工程建设的巨额支出。
例如，1886年台湾省“入岁只一百十余万两，而地丁税饷、供粟、余租、官庄、叛产、耗羡共十八万六千六百六十六两”B44。
这些财政收入在维持正常的行政支出时已经稍显支绌，很难再划出一部分用于铁路建设。
晚清时期，传统的田赋、杂税、盐课等税收形式之外，海关税和厘金开始逐渐成为清政府财政收入的重要来源。
在清政府财政收入中各税种所占比重也有明显的变化。
台湾的财政收入原本主要来自农业产出，到1850年前后，田赋仍占其年均财政总收入的75%，1888年至1894年，田赋仅占其年均财政总收入的12%。
B45海关税收、厘金等收入在清政府财政总收入中的比例则逐年增加。
1887年，海关税与洋药税厘并征后，海关税超过了厘金，成为清政府的第二大税收来源。
B46海关税和厘金作为晚清时期新出现的大宗税源，不仅成为该时期铁路建设工程的最重要的经费来源，而且反映了晚清税收结构变化的新趋势。
二是财政政策运作模式的新变化。
与清政府传统的奏销制度以及解协饷制度相伴随，这一时期中央政府的专项铁路经费以及与其相类似的其他支出形式，如东北边防经费、海防经费、船政经费等开始大量出现，构成了晚清中央专项经费财政支出形式的基本内容。
新出现的专项经费形式相对灵活，与传统财政收支形式并存，共同维持了该时期清政府财税系统的运转。
中央专项经费支付模式改变了“量入为出”的传统财政收支原则，“量出为入”的趋向逐渐明显。
实际上，“这些经费的收入来源，一般不外厘金、海关税、鸦片税厘等清后期的新增税收，每年由户部向各省及海关“指款派解”，体现了其时财政以旧有入项用于传统常例之出，而以新增入款应对新增支出的原则”B47。
也正是在该种财政运作模式下，中央向各省及海关“摊解”，直接导致中央与地方在税源掌控方面的角力。
以中央专项铁路经费中的“台湾省解款”为例，台湾省为了维护自身的财政收支平衡，一再拖延给户部每年5万两白银的“派解款项”，虽然最终遵从了中央的要求，但不难看出其试图推托的打算。
这一方面反映了清政府中央财权的下移趋势，隐现了中央政府与地方政府之间的博弈；另一方面，也反映出专项经费财政运作方式的有效性，较好地弥补了传统财政收支制度的不足。
财与税密不可分，财政运转方式的变化，自然会引起税收制度的变动，中央专项铁路经费中的“台湾省解款”体现了二者之间的联动性。
四、结语
从海关税、厘金等新兴税源成为晚清台湾地区的铁路修筑经费的主要组成部分这一事实可以看出，当时新的税源在清政府财政收入中所占比重不断扩大；从中央政府的“台湾省解款”可以看出中央与地方在税源掌控方面的角力。
正如学者刘增合所言：
“近代中国政治、经济、文化等各领域最大的特色恐怕是此起彼伏的变革，制度和观念也在或多或少、亦明亦暗的变迁之中。
此一过程存在复杂的异数，又有今人难以觉察的不变面相。
”B48从台湾地区的铁路修筑经费筹措中也可以窥见晚清财税制度变革中新旧杂糅的特点。
这一时期海关税收与厘金在铁路筹款中所扮演的角色，在一定程度上预示了后来中国铁路建设经费对于新兴税种的依赖，进而反映了晚清铁路建设事业与税收变动之间的内在关联性。
注释
①B15B16B20B36B37B38B39B40B42中国第一历史档案馆：
《光绪年间台湾修筑铁路史料》，《历史档案》2005年第1期。
②严中平、徐义生、姚贤镐等编：
《中国近代经济史统计资料选辑》，科学出版社，1955年，第180页。
③关于台湾铁路的代表性成果主要有吴铎《台湾铁路》，《中国社会经济史集刊》1939年第6卷第1期；谢纪康《清季台湾铁路兴建的探讨：
以丁日昌、刘铭传、邵友濂的治台时期（1876―1893年）为主》，《台南应用科大学报》2012年第31期；王珊珊《近代台湾纵贯铁路与货物运输之研究（1887―1935）》，台湾竹县文化局，2004年；蒋宗伟《试论清末台湾铁路的修建――以经费筹措为中心的探讨》，《台湾研究集刊》2007年第2期；等等。
④李鸿章撰，吴汝纶编：
《李文忠公全书》卷二十四，同治金陵书局刻本，第22―23页。
⑤⑥⑦⑧B11B12B13B27B28B30B31B32B35B41宓汝成编：
《中国近代铁路史资料》第1册，中华书局，1963年，第82、84、85、79、137、138―139、187、188、141、193、194、141、196页。
⑨李鸿章撰，吴汝纶编：
《李文忠公全书》卷十七，同治金陵书局刻本，第24页。
⑩刘铭传撰，马昌华、翁飞点校：
《刘铭传文集》，黄山书社，1997年，第52―53、27页。
B14刘铭传撰，陈澹然编：
《刘壮肃公奏议》卷五，台湾银行经济研究室，1958年，第24―25页。
B17B34邓利娟：
《十九世纪下半期台湾海关税收分析》，《台湾研究集刊》1985年第4期。
B18洪安全编：
《清宫洋务始末台湾史料》，（台北）“故宫博物院”，1999年，第772页。
B19罗玉东：
《中国厘金史》，商务印书馆，2010年，第345页。
B21B22邓孔韶：
《清末福建协饷问题》，《台湾研究集刊》1994年第4期。
B23张本政：
《〈清实录〉台湾史资料专辑》，福建人民出版社，1993年，第1150页。
B24B44连横：
《台湾通史》
（一），（台北）文海出版社，1980年，第213、212页。
B25朱从兵：
《李鸿章与中国铁路――中国近代铁路事业的艰难起步》，群言出版社，2006年，第255页。
B26B45B47史志宏：
《清代户部银库收支与库存统计》，福建人民出版社，2009年，第97、33、96页。
B29中国史学会主编，中国科学院近代史研究所史料编辑室，中央档案馆明清档案部编辑组编：
《洋务运动》（六），上海人民出版社，1961年，第275页。
B33阮思华：
《清代台湾农业经济研究（1683―1895）》，暨南大学博士学位论文，2003年，第31―32页。
B43汪敬虞：
《建省前后的台湾经济》，《历史研究》1987年第5期。
B46汤象龙：
《中国近代海关税收和分配统计》，中华书局，1992年，第63―68页。
B48刘增合：
《财与政：
清季财政改制研究》，生活?
读书?
新知三联书店，2014年，第5页。
责任编辑：
南武
Abstract：
InthelateQingDynasty，therailwayconstructionfundsinTaiwanregionmainlyincludedtwopartswhichweretheTaiwanRailwayfundingandtheCentralSpecialRailwayFundofTaiwan′spayment.Amongthem，theofficialsystemofTaiwanrailwayconstructionfundingmainlycontainedthecustomsdutiesandLikin；theCentralSpecialRailwayFundofTaiwan′spaymentmainlycamefromLikin.ThecustomsdutiesandLikin，andcentralspecialfundsfortherailwayfinancinginTaiwanregion，toacertainextent，reflectedthenewchangesofthefiscalandtaxationsysteminlateQingDynasty.
Keywords：
InlateQingDynasty；theTaiwanRailway；theCentralSpecialRailwayFund；thefiscalandtaxation
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