新时期我国社会政策建构和发展的若干理论分析.docx

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新时期我国社会政策建构和发展的若干理论分析

新时期我国社会政策建构和发展的若干理论分析

关信平

2013-4-1514:

34:

32　　来源：

《江苏社会科学》（南京）2010年2期

　　【英文标题】SeveralTheoreticAnalysisontheConstructionandDevelopmentofChina'sSocialPolicyintheNewStage

　　【作者简介】关信平，南开大学社会工作与社会政策系教授300071

　　【内容提要】在经历了30年的改革开放后，我国的经济发展进入了新的时期，社会政策也面临新的挑战和发展条件。

在新时期中，面对新的社会条件，要求我国社会政策有新的目标定位和发展方向，新的制度建构和运行机制，以及新的管理思路。

为此，本文在分析新时期我国社会政策新的社会背景的基础上，从理论上分析了我国新时期社会政策的政府责任及社会参与、社会政策的价值基础、制度建构、运行机制，以及社会政策的法制化和管理体制建构等方面的问题；提出了新时期我国社会政策的“新福利国家”理论要点，讨论了社会公平价值基础的意义，提出并分析了建立经济发展方式转型条件下社会保护与经济发展的双赢模式，最后提出了我国社会政策制度建构的一些基本原则。

　　Afterthe30-yearreformandopening-up,China'seconomicdevelopmenthasenteredanewstage,andthesocialpolicyhasalsometwithsomenewchallengesandnewconditions.Inthenewstage,facingthenewsocialconditions,China'ssocialpolicyshouldhavenewgoals,newdirection,newinstitutionalarrangements,newmechanism,andnewadministrativesystem.Forthese,thispaper,basedontheanalysisofthenewsocial-economicbackgrounds,aimstoanalyzeaseriesofkeytheoreticissuesinChina'ssocialpolicydevelopmentinthenewstage,suchasgovernments'accountabilityinsocialpolicy,socialparticipation,socialvalues,institutionalarrangements,legalframeworkandadministrativesystem.Theauthorproposesaconceptof"newwelfarestate"tostrengthenthegovernment'sroleinsocialpolicy,discussesthesignificanceofsocialequityvalue,analyzethepossibilityofa"win-winrelation"betweensocialprotectionandeconomicdevelopmentinthebackgroundofeconomicdevelopmentmodeltransition,andsomebasicprinciplesintheinstitutionalarrangementsofChina'ssocialpolicy,includingitsinstitutionalfoundationsofaccountabilitygovernment,marketeconomy,and"plannedsociety",therealisticwaysof"equalizationinbasicpublicprovisions"and"moderateuniversalsocialpolicymodel",theapplicationofwelfaremechanismandmarketmechanisminsocialpolicy,andtheimprovementsoflegalizationandadministrationinsocialpolicy.

　　【关键词】社会政策/新时期/“新福利国家”/经济发展方式转型socialpolicy/newstage/"newwelfarestate"/transitionofeconomicdevelopmentmode

　　建国60年来，我国的社会政策经历了两个重要的发展阶段。

一是在前30年里建立在计划经济体制上的社会政策模式，二是改革开放30年里随着经济体制改革而出现的社会政策转型。

在第二个时期里，我国的社会政策发生了重大的转型，其基本目标：

一是要建立适合市场经济体制的社会政策体系，二是要配合我国经济发展战略，增强我国经济在全球化背景下的国际竞争力，三是要通过社会政策去维护社会稳定。

通过从1980年代到90年代社会政策各个领域的改革和发展，这三个方面的基本目标都已基本达到，但其代价却是社会福利水平普遍降低，公共服务严重不足且分配不均衡，是许多民众难以满足基本的医疗、教育、住房等方面的需要，政府也难以通过有效的社会政策去控制日益严重的社会分化和不平等。

进入新世纪以来，随着国家发展战略目标的调整和我国经济与社会发展形势的总体改变，现有社会政策的缺陷越来越明显。

进一步改革和重构我国的社会政策，建立适合新时期中国长期发展要求的新型社会政策体系的任务被提到了政府重要的议事日程上。

为此，我们必须立足于新时期的社会背景，对我国社会政策未来发展的方向和一些关键性的制度建构问题做出深入的理论研究。

　　一、新时期我国社会政策的社会背景分析

　　随着新中国建立60年和改革开放走过了30年的辉煌，中国的经济与社会发展又进入新的时期。

在我们正在进入的新时期中，中国经济和社会有着与过去不同的新特点。

建构新时期的社会福利体系必须要在总结过去国内外社会政策理论和实践的基础上，根据新时期的新特点来进行新的制度设计。

　　首先，我们正处在经济全球化加深、国际经济政治关系更加复杂和经济与社会风险不断增大的国际国内背景下。

2008年下半年以来的国际金融危机更加突出地暴露出了这些方面的风险和问题，迫使我们尽快完善国内的社会政策体系，并且要从经济全球化和风险增大的背景下去考虑其制度设计。

　　第二，在经历了近30年“以经济建设为中心”的发展目标后，我国已经进入了更加重视经济和社会协调发展的时期，党和政府已经提出了“科学发展观”的指导原则和“构建社会主义和谐社会”的战略目标，并且提出了以切实保障民生为重点的社会建设目标。

这些新的发展目标和原则的确立，为新时期的社会政策体系发展和制度创新规定了总体的方向和奠定了重要的政治基础。

　　第三，经过60年的发展，尤其是30年的改革开放，我国总体经济实力和政府财力已经大大加强，为新时期社会政策的制度创新打下了重要的经济基础，使我们能够克服过去重发展轻福利、重经济轻社会的倾向。

但另一方面，与发达国家相比我国人均经济发展水平和人均政府财力仍然还很低下，在未来较长时期里，快速发展经济仍然是我国主要的任务。

因此，提高福利水平和发展经济的矛盾还将持续存在，这要求我国的社会政策仍不得不坚持福利与发展并重的目标，并通过合理的制度设计去兼顾福利目标与发展目标。

　　第四，在经历了过去几十年快速经济发展后，我国进入了经济发展方式转型的阶段。

经济发展方式的转型的主要特点一是从过去资源耗费型经济转向资源节约和环境友好型经济；二是从过去和目前的以劳动密集型为主的产业结构转变到以技术密集型为主的产业结构；三是从严重依赖外贸经济转化为对外贸易和依托国内市场并重的经济发展方式等。

经济发展方式的转型要求新时期中国社会政策要有创新性的发展，在新的经济与社会环境中重新确定福利水平和发展方向及原则，以便使社会政策能够更好地满足新的经济发展方式对增大人力资本、防范风险、扩大内需、促进低碳经济、提高民生水平和建构社会安全网等重要方面更高的要求。

　　第五，随着经济发展和人均收入水平的提高，全社会对社会公平、社会平等和人权保护的意识已大大增强，要求政府不断加强和改善社会政策，切实保障公民的基本经济与社会权利，并逐步提高在基本生活、就业、教育、医疗、住房等方面的民生保障水平。

同时，随着政治体制改革和政治民主化的扩大，民众的公民意识也在不断加强，不仅在社会政策的制定和实施中的民众参与更加积极，而且在公民社会的组织、慈善事业参与，以及各种民间社会福利事项方面的积极性都日趋高涨，这些都正在为新时期中国社会政策的制订和实施奠定着重要的公民社会和民间参与的社会基础。

　　二、新时期我国社会政策的政府责任和民间参与

　　社会政策责任主体是社会政策建构的基本要素之一，也是我国新时期社会政策建构与发展中的基本问题之一。

在过去几十年里，从传统的“福利国家理论”和社会主义公有制理论强调国家在社会福利体系中的作用，到新自由主义反对国家干预，再到“第三条道路”理论主张国家与社会的结合，国内外学术界围绕着社会政策中国家与社会的关系有大量的争论。

在西方福利国家体制下，社会政策的主要目标是通过国家的力量来建构全面性的、普惠型的和高水平的社会福利体系，以满足民众的福利需要，并维护社会稳定。

但由于过去国家运作福利体制缺乏对效率与发展的关注，并且在应对经济全球化、人口老龄化等方面的新变化时缺乏变革意识和行动，因此，在20世纪70年代后遇到“危机”和新自由主义的巨大挑战。

尽管如此，西方福利国家的制度实践并没有根本性的改变，迄今为止仍是许多西方国家的基本制度，并且福利国家理论的主体仍然是主要的指导性理论。

在计划经济时代，我国政府不仅全面负责经济发展，而且全面负责建构社会福利体系，并通过城市企事业单位和农村集体组织而运行社会福利体系。

改革以后，我国提出了“小政府、大社会”、“社会福利社会化”等社会政策发展原则，弱化了国家在社会福利方面的责任。

这些改革的理论与实践对于扭转过去国家社会福利责任过重的情况具有一定的积极意义，但如果走过头了，放弃了国家在社会政策方面的基本责任，则会对社会带来很大的损害。

从实践上看，过去20多年里政府社会福利责任弱化很明显，这对社会政策及社会福利体系的建构与发展事实上是不利的，并且已经引起了学术界的反思。

　　在社会政策行动中只依赖国家而忽略调动民间的力量，以及一味地强调“国家退位”和社会福利的私有化或民间化都不利于社会福利事业的发展，而只有根据本国的实际探寻将政府与民间有效结合的制度化方式，才能推动社会福利的健康发展。

在我国新时期发展社会福利事业，政府的主导尤为关键。

首先，政府具有调动庞大社会福利资源的能力；其次，政府具有实施社会福利行动所需要的宏大而严密社会组织体系；再有，政府具有把握社会福利发展方向，制订各项社会保障及社会福利规则，以及制订社会福利宏观发展规划，并组织其实施的能力。

而这一切都是民间组织所不能取代的。

因此，政府在社会福利事务方面具有基本的和主要的责任，包括建立制度体系、调动资源、监管运行和培育社会组织等方面的主要责任。

民间组织在提供具体的服务方面具有灵活性和高效率的特点，可以在社会政策领域的补充性资源调动和服务运行方面发挥日趋重要的作用。

此外，民间参与应该纳入政府的社会政策体系中，并得到政府的支持与引导。

政府应该进一步强调企业社会责任，增强社区社会福利服务能力，鼓励福利性社会组织的发展并加强其制度建设和能力建设，并调动公众的广泛参与。

　　为建构政府主导下的社会政策体系，应该从理论上重新探讨“福利国家”的概念和理论。

“福利国家”一直是一个西方的概念，其基本含义是指由国家负责为民众提供福利。

在改革开放以前，由于东西方意识形态的对立，“福利国家”的概念和理论一直被看成是西方资产阶级的理论。

改革开放以后，尽管许多源自西方的概念都被我国所采用了，但“福利国家”的概念仍一直没有进入我国官方话语体系，学术界也对此小心翼翼。

近年来国内学术界提出了“福利社会”的概念，并且许多研究者也认为“福利社会”应该在政府的主导下建构，但学术界仍回避“福利国家”的概念，未能对“福利社会”与“福利国家”的关系做出清楚的理论分析。

其原因主要是我国的社会福利理论仍在一定程度上受到新自由主义的影响，对福利国家理论仍多持批评和怀疑的态度。

然而，回避这一问题在总体上看对我国现在和未来社会政策的发展是不利的。

在面向我国未来的社会政策发展时，我们应该重新审视福利国家的概念和理论，借鉴过去20多年来各种理论观点，根据我国经济与社会发展的情况，建构“新福利国家”的概念与理论。

　　本文提出的“新福利国家”概念的要点是坚持福利国家概念和理论的基本内核，即由国家负责为民众提供福利的基本观点。

在此基础上，扬弃过去传统福利国家理论与实践中的缺陷，根据我国的经济、政治和社会制度，以及我国目前和未来经济与社会发展的需要，对传统的福利国家理论进行修正和发展，提出以社会公平为基础、国家主导与社会参与相结合、福利机制与市场机制相结合的新型福利国家理论与制度模式。

　　概括起来看，新福利国家社会政策理论的要点是，社会政策应该建立在国家主导的基础上，应该以政府行动为主，要在政府主导的前提下注重调动民间的资源和力量。

“新福利国家”与“福利社会”的概念并不矛盾，只是强调的重点不同。

“福利社会”的概念更多地强调在社会福利中的社会参与，而“新福利国家”概念更多地强调国家的主导责任。

本文认为，尽管社会福利需要有全社会的参与，但必须要有一套比较完整的制度体系和制度化的资源调动体系，而这又需要一个权威的公共机构来担当其组织的责任。

在当前和未来一段时间里，我国社会中难以离开政府主导而自发地形成“公民福利社会”，也难以发展出能够替代政府社会政策功能的公共机构。

因此，在新时期中政府在社会福利和整个公共服务领域必须发挥不可替代的主导作用。

因此，采用“新福利国家”的概念能更加重视政府制定和实施社会政策的责任，更加切合现阶段我国社会政策发展的需要。

　　三、新时期我国社会政策的社会公平价值基础

　　当代社会政策应该建立在社会公平的基础上，社会公平的原则应该是其政策制定和实施的基石，离开了公平，社会政策的社会效益将无从谈起。

公平是指按照基本的社会价值目标而对资源分配合理性的社会评判。

社会政策意味着通过公共行动的方式来分配资源，以满足民众的需要，而社会政策公平观的要义则是要将政府社会政策的公共行动建立在社会合理性的基础上。

在此方面有两层含义：

一是政府调动公共资源的福利性分配与市场性分配之间关系的合理性，即全社会的社会福利投入在总财富分配中应该有合理的比例；二是对政府公共资源分配本身的合理性，即政府应该在不同的群体和不同的项目之间合理地分配其掌握的公共福利资源。

迄今为止我国学术界在分析社会政策的社会公平价值基础时，主要关注的是前一个方面。

但随着社会政策的发展，对后一个方面的关注将逐渐增多。

　　在新时期建构我国社会政策的社会公平价值基础时应重点关注以下几个方面的问题。

首先是社会政策是否应该以维护更广泛的社会公平为其目标。

对于这一问题一直有不同的观点。

在西方福利国家的黄金时期，社会政策以维护社会公平为基本目标曾经是不证自明的，但新自由主义认为这一目标过高，应该将社会政策的目标降低到消除绝对贫困和保障基本需要的层次。

我国改革开放以后许多社会政策的目标也都降低到了保障基本生存和维护社会稳定，而不是以维护社会公平为其基本目标，这在很大程度上影响了社会政策的发展。

在新时期建构和发展新的社会政策，首先应该提升社会政策价值目标的层次，确定社会政策不仅仅是为了保障基本生存，而且还要促使整个社会更加公平地分配各种资源；不仅仅要维护社会稳定，而且还要通过恢复和提升社会公平的价值而构建更加和谐的社会。

　　其次是在社会政策维护社会公平的目标应该确定在何种程度。

在此问题上，一种观点认为，在社会政策制定和实施中应该坚持“底线公平”的原则。

这一概念和理论的提出，对于扭转政府过去的社会政策严重忽视社会公平的情况起到了积极的作用，因此具有重要的历史功绩。

但随着社会政策的发展，这一概念和理论也应该进一步更新和发展。

对于底线公平的概念，有两种不同的解读，一种认为底线公平是一种低水平的公平，即政府的社会政策在维护公平方面只应该承担较低层次的责任。

另一种解读是为政府维护社会公平设立一个责任底线，政府的社会政策行动不应该低于这一底线①。

很明显，前一种解读直接限制了通过社会政策而维护社会公平的价值意义。

后一种解读虽然没有直接限制社会政策的行动，相反还要求政府的社会政策应该达到一定的水平高度，但这一解读事实上在理论上解除了政府在维护“底线之上”社会公平的强制性责任，在实践中往往会成为政府仅承担维护“低水平公平”责任的理论支撑。

本文认为，政府首先应该按照基本公共服务均等化的原则，通过制定和实施社会政策而平等地保障所有社会成员的基本民生；其次应该根据经济与社会发展的需要而合理调动公共资源，制定和实施更加积极的社会政策，更好地促进经济发展和社会进步；再有还应该承担维护市场经济的公平运行的责任。

所有这一切都应该是政府强制性的责任，而不应该也不可能从中划分出一条“底线”，将政府的责任分为“底线下”和“底线上”。

因此，社会政策的公平观不能只停留在政府在解决基本民生方面的“底线公平”，而且还应强调所有公共资源分配中的全面性公平。

尤其是随着经济发展和贫困的相对化，政府对社会福利投入的增多，以及普惠型福利的发展，如何公平分配公共资源的问题将成为社会政策公平问题的主要方面。

换言之，如果说过去我国社会政策发展中的主要矛盾是政府公共福利投入不足、未能有效满足基本民生需要的话，那今后的主要矛盾则可能是政府如何更加公平地分配其日益增大的福利投入。

在政府福利投入满足了“底线”并不断增大投入的情况下，对公平的要求不仅不会减少，而且还会增多和更加复杂化。

如果我们不能在新的形势下提高公平的价值和发展对公平的理解，则可能不仅降低社会福利的社会效益，而且可能使社会政策和社会福利事业的发展遭遇新的政治阻碍。

　　再有是如何理解公平与效率的关系。

这一问题一直是社会政策理论中的基本问题之一。

传统的福利国家理论只关注公平而忽略效率；而新自由主义认为高水平的福利制度注定会损害效率。

这两种观点看起来完全不同，但其实质都是把公平与效率对立起来的偏颇之见。

要正确地理解公平与效率的关系，首先应该对这两个概念有准确的理解。

对公平的概念前面已有论述。

效率是指人们经济与社会活动中的投入产出关系。

投入越低、产出越多，效率也就越高。

毫无疑问，市场经济是以效率为其基本原则，但也需要公平的市场制度；社会政策应以维护公平为其目标，但其运行中也有投入产出的关系，因此也需要讲效率。

社会政策行动中的效率分为微观效率和宏观效率等不同的层次。

从微观层次上看，每个具体的社会政策行动都有投入和产出的关系，都应该强调少投入、多产出。

公共教育、公共医疗卫生事业、社会福利服务部门等都应该通过合理的制度设计而提高其自身运行的效率，这与市场经济行为中的效率原则是一样的。

从宏观层次上看，社会政策行动的效率涉及到资源投入和资源分配与综合性社会效益之间的关系，高效率的社会政策模式应该是在资源投入量一定的情况下，通过更加合理的资源分配和制度安排而达到更好的综合性社会效益。

例如，通过合理的资源分配而使社会政策能够在资源投入一定的情况下，更好地达到缓解贫困、提高人们的健康水平、降低文盲和提高平均受教育程度、改善人们的住房条件、维护社会稳定、促进社会平等和社会和谐等方面的目标。

从宏观层次看，社会政策行动中的效率与公平是一致的。

所不同的是，公平的原则要求社会政策行动始终遵循正确的社会价值目标，而效率原则要求社会政策行动高效率地达到其目标。

然而，与市场经济相比，社会政策行动中的效率原则更加复杂，也更难以测量和管理，提高社会政策运行效率的难度更大。

如何把握社会政策维护社会公平的目标，同时提高社会政策行动的效率，使其发挥更大的社会效益，是新时期社会政策和福利制度建构和发展中的一项重要课题。

　　四、新时期社会政策的重点目标：

经济发展方式转型条件下社会保护与经济发展的平衡和双赢

　　如何协调社会保护与经济发展的关系是我国新时期社会政策建构与发展中的又一重要难题。

社会政策的基本目标是为所有的民众提供社会保护，使其免遭来自市场经济、经济和社会发展波动和结构变迁等方面的损害，使所有的人在任何情况下都可以得到基本的民生保障，并促进人的全面发展和社会进步。

但在全球化时代激烈的国际经济竞争使社会政策的社会保护目标与经济发展目标产生了矛盾，并因此而使社会政策领域左右两派的观点不断碰撞。

多年来，世界各国都在探索如何在全球化的时代里超越传统的左右之争，找到既能够满足基本福利需要，又不至于使国家背上沉重的财政负担和损害经济效率和国家竞争力的社会政策道路。

上世纪90年代西方社会福利理论界提出的超越传统左右两派的“第三条道路”和“发展型福利理论”等新的理论正是这种努力的结果。

这些理论的提出是对传统社会福利理论的发展和创新，并且对各国的社会政策改革和发展起到了一定的作用。

但是，社会政策是植根于各国具体的经济、政治、社会和文化环境中的，新的理论必须与各国的实际情况相结合才能发挥其作用。

如何借鉴国际上新的社会福利理论，探索适合本国国情的社会福利理论和制度，是摆在新时期我国社会政策研究者和政策制定者面前的重大课题。

　　解决社会保护与经济发展的矛盾有一个基本原则和两种基本的思路。

一个基本原则是坚持发展型的社会政策道路，即在社会政策的建构和发展上始终坚持福利与发展相协调的原则。

两个基本思路，一是建立在社会保护水平和经济发展速度之间的平衡模式，即在二者之间寻找合理的平衡点，追求一种适度福利水平的社会政策，使其既能够达到基本的社会保护目标，又不至于过分拖累经济发展速度；二是寻求社会保护与经济发展的双赢模式，即通过社会政策合理的制度及结构设计而实现社会保护与经济发展的同时最大化。

很显然，社会保护与经济发展的双赢模式是一种更加主动和积极的思路。

实现双赢模式的基本条件是在社会保护与经济发展之间形成“净促进”的关系，即二者之间相互促进的因素明显大于相互阻碍的因素，这就要求社会政策在制度和结构设计及项目选择上要尽可能扩大社会保护与经济发展相互促进的因素，并尽可能减少相互阻碍的因素。

扩大相互促进的因素一是要求经济发展同时也带来社会保护水平的提高，二是社会保护水平的提高同时也能刺激经济的发展；而减少相互阻碍的因素一是降低社会保护的经济成本，二是降低经济发展对社会保护的冲击和损害。

　　尽管迄今为止在双赢模式上尚无成熟的道路和经验，但多年来许多国家都在探讨实现这一模式的具体途径。

实践证明，各国在最初的发展阶段和进入比较高级的发达阶段后，双赢模式都比较容易实现，但在发展中阶段里，双赢模式比较难以实现。

在工业化和经济发展的初期阶段，低成本的劳动力容易吸引外资而促进本国经济发展。

在初期发展阶段里，仅靠经济发展就可以带来普遍性的就业和收入水平的提高，从而带动民众生活水平和教育、卫生和福利水平的普遍提高。

但过了初期发展阶段后，进一步的工业化发展往往会遭遇经济发展与社会保护的“二难困境”。

即工业化的经济发展破坏了传统的社会结构及其社会保护功能，引发社会分化和收入差别扩大，以及社会矛盾的增多，并带来城市中的失业问题、相对