工作研究精准治理视角下的特色小镇及其创建路径.docx

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工作研究精准治理视角下的特色小镇及其创建路径

精准治理视角下的特色小镇及其创建路径

兴起于浙江，以“新理念、新机制、新载体”推进“产业集聚、产业创新和产业升级”为目标而推出的特色小镇理念，在２０１６年７月住建部、发改委和财政部联合发文助推下，已迅速向全国渗透。

“到２０２０年，培育１，０００个左右各具特色、富有活力的休闲旅游、商贸物流、现代制造、教育科技、传统文化、美丽宜居等特色小镇，引领带动全国小城镇建设，不断提高建设水平和发展质量”（吴国文，２０１６），在这一顶层设计之下，如果按照含县级市在内的中国６６４个城市计算，平均每个城市将孕育１．５个特色小镇，这一覆盖全国的非行政建制特色小镇建设潮，堪称中国“十三五”期间的“新城市运动”或“特色小镇运动”，并且在持续近四十年的城市化浪潮之后，处于新型城市化建设周期内的“特色小镇运动”还恰逢四大契合。

与费孝通先生等一批学者在改革开放初期提出的小城镇发展思路不同，当时超大城市和特大城市还未兴起，城市集聚功能和大都市病还远未显现，仍隶属于行政区划和户籍制的小城镇发展模式并非首选。

而在２０１１年中国城市化率首次过半，中国从此告别千年农业社会、开启城市社会之时，大城市的过重超载、城市建设的千篇一律、城市治理的粗放及不可持续等问题已非常突显，此时将城市发展中体量小、有特色的区域切割出来进行单体度身定做、精准打造，应该说是颇具创想、极富前瞻的中国特色城市发展之路，此为一大契合。

第二大契合在于特色小镇思路与中国新一轮城市经济的供给侧改革迎面相遇。

特色小镇打造创新、协调、绿色、开放和共享发展的重要功能平台，并为新型城市化提供“高质量、内涵式建设”的根本动力，与供给侧改革“针对无效产能去产能、去库存，针对有效供给不足补短板、降成本和去杠杆”的思路如出一辙。

单纯依靠基层政府根据当地发展需求进行城市发展，远不如通过集约式、供给式的特色小镇思路来得更清晰、更有方向感。

第三大契合在于随着高铁、公路、桥梁和机场等大型基础设施的逐步建成到位，许多偏远乡镇被卷入都市生活，与大城市之间不仅可当日来回，因房价的低洼还同时吸引了青年群体的小城镇转向及农民工群体的返乡创业。

第四大契合在于特色小镇理念与正在成长的中产阶级生活方式不谋而合。

２０１６年７月９日《经济学人》（ＴｈｅＥｃｏｎｏｍｉｓｔ）封面文章的数据显示，中国正有近２．２５亿人踏入中产阶层，这一阶层规模在不断放大的同时，他们对中国整体经济社会的发展定位都提出了更高要求。

特色小镇不仅至少是一个个“３Ａ景区”，它所聚焦的“信息、环保、健康、旅游、时尚、高端装备制造业和金融”等产业，其主流消费人群恰好也是中产阶层，两者未来在理念和实践上的互动、共享将是可预见的新常态。

不过即使手握四大契合点，并非意味着这场“特色小镇运动”一路有掌声、始终有高潮，从不同特色小镇的理念建构、多规并行的设计开发，到整体建设和生活共享，其间每一环节都有必要嵌入精准治理的理论和实践框架，在社会整体告别粗放运行之际，“特色小镇运动”从需求到供给都有机会做出精准治理的示范。

一、特色小镇的多方探索及其多维解读

早在１８９８年，英国建筑规划大师埃比尼泽•霍华德针对英国大城市所面临的问题，就提出“以绿化带环绕多个名称和设计各异的小城镇，其面积６，０００英亩、人口３２，０００人”的田园城市概念，霍华德笔下的小城镇有足够的空间为市民提供阳光、空气和优雅的生活，也能提供足够多的工作机会，虽然小城镇彼此分开，但同时又通过快速便捷的交通相互连接起来。

事实上，霍华德的田园城市理念倡导的是一种社会改革思想，用城乡一体的新社会结构形态来取代城乡分离的旧社会结构形态，他坦陈“城市和乡村必须成婚，这种愉快的结合将迸发出新的希望、新的生活、新的文明”（霍华德，２０００：

２５）。

看似一个世纪前乌托邦式的城市理念，不仅引领了西方城市的发展方向，也正在滋养新世纪后的中国。

西方发达国家的城市发展大多经历这样的路径：

在大规模工业化后开始兴起城市化，人口在向大城市集聚的过程中，随着阶层分化及对不同生活方式的追求，郊区化和小城镇化不可阻挡，由此而带来的大城市空心化又促使城市更新，如此循环往复。

在此过程中小城镇既作为大都市和乡村的纽带，也承载了除原住民外相当多的中产和富裕阶层的居住和生活，并且也形成了许多世界著名的特色小镇，例如：

美国的硅谷科技小镇、格林尼治基金小镇、卡梅尔童话小镇、杰克逊牛仔小镇；法国的吉维尼莫奈花园小镇、亚维农艺术小镇、格拉斯香水小镇、依云文旅小镇、科尔马木屋小镇；德国的威尔斯海姆环保小镇、蒙绍科技小镇、梅尔斯堡葡萄酒小镇；英国的海伊书香小镇、库姆堡中世纪小镇；以及西班牙的龙达斗牛小镇、瑞士的因特拉肯抹布小镇、荷兰的羊角村水乡小镇和新西兰的皇后探险小镇；等等（详见表１）。

表１　西方特色小镇精选一览

国家

特色小镇

国家

特色小镇

美国

硅谷科技小镇

德国

威尔斯海姆环保小镇

格林尼治基金小镇

蒙绍科技小镇

卡梅尔童话小镇

梅尔斯堡葡萄酒小镇

杰克逊牛仔小镇

英国

海伊书香小镇

法国

吉维尼莫奈花园小镇

库姆堡中世纪小镇

亚维农艺术小镇

西班牙

龙达斗牛小镇

格拉斯香水小镇

瑞士

因特拉肯抹布小镇

依云文旅小镇

荷兰

羊角村水乡小镇

科尔马木屋小镇

新西兰

皇后探险小镇

如何解读特色小镇？

它的聚合发展有没有通常的脉络？

细细分析，大致有产业经济、文创旅游和精准治理三大视角：

１．产业经济视角

因大量联系密切的上下游产集聚而带动的人口与经济的集群效应，是许多工业化或后工业化时期特色小镇形成的最初动因。

产业集群背后强劲的理论支撑足够用以解读因产业而起的特色小镇：

从亚当•斯密在《国富论》中提出的分工协作理论，到马歇尔提出的规模经济理论，再到后来的产业区位理论、增长极理论以及技术创新理论等，持续推演了产业经济的区位集聚、人口集聚和技术集聚（卫龙宝，２０１６），而这些要素的大量累积沉淀或直接推动大中城市某一区位的发展，例如各类经济开发区，或间接演化为以某一产业为基础的特色小镇。

这也是为什么西方许多企业建立在远离市区的小镇上的原因之一，如雀巢公司总部设在瑞士日内瓦湖畔的一座安静小城韦威，奥迪总部在巴伐利亚名不见经传的城市英戈尔斯塔特，以及微软等著名ＩＴ企业落户硅谷，等等。

甚至出现了因产业而集聚的小镇组合或小镇群，像法国索菲亚•安得波利斯科学城，在传统的港口工业、旅游业和现代的信息产业、医药化工和服务业合力打造之下，正成为欧洲第一科学城。

浙江目前进入前两批创建名单的７９个特色小镇多半都是产业经济导向，最典型的就是云栖小镇，它以云计算、大数据、互联网金融和智能硬件为产业龙头，建设仅仅一年，发展非常迅速，２０１５年实现了涉云产值近３０个亿。

产业经济导向下建构的特色小镇，在为产业配套的同时，会带动这一小镇的交通、消费、休闲、教育和旅游等，有时还会因各类产业移民的进入而改变这一区域的人口结构，甚至形成新的移民小镇（Ｍｏｓｓ，１９６８；Ｆｕｇｕｉｔｔ，Ｂｒｏｗｎ＆Ｂｅａｌｅ，１９８９：

３８３）。

关键在于以产业兴起而不止步于产业，才能为特色小镇带来全方位的、可持续的发展。

２．文创旅游视角

在全球城市化进程中从来都没有忽略对城市美的创造，公民随时都暴露在城市的各大环境中，并与其融为一体（Ｗｉｌｌｉａｍｓ，１９５４）。

城市毕竟因人居而美，特色小镇在规模化、丰富性上不如大都市，它的独到之处除产业特色、自然山水外，更多需要后期的文化创意和社区营造来实现。

例如，日本的熊本城作为传统农业大县，２１世纪初农业发展进入瓶颈，熊本政府借助新干线开通机遇，创造熊本熊这个独有的动漫ＩＰ，成功带动农业、旅游业转型发展。

熊本熊通过微博、Ｆａｃｅ－ｂｏｏｋ、Ｔｗｉｔｔｅｒ等社交网络线上线下互动，获得２００多万次视频点击，官方Ｔｗｉｔｔｅｒ拥有超４３.８万名追随者，成为二次元时代的网络红人，利用各类事件营销、带动地区发展，两年内为熊本县带来１２亿美元经济效益（代晓利，２０１６）。

文创对特色小镇的二次、三次开发不仅直接带来旅游及延伸产品的营收，更多为小镇带来了人文气息和可持续发展空间。

２０１５年浙江省发布的《省政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见中就特别提出要坚持产业、文化、旅游“三位一体”和生产、生活、生态融合发展之路，并且所有特色小镇要建设成为３Ａ级以上景区，旅游产业类特色小镇要按照５Ａ级景区标准建设。

如果这一意见能真正落地实施，那特色小镇将直击被大城市病困扰的都市人，将成为他们回归的栖息地，并重拾理想中的人居生活。

就像英国的书香小镇海伊，２０００多人的小镇有４０多家书店，事先预约就能去居民家中看书，人与书、人与人、人与家的互动融合不仅是特色小镇一景，也是特色小镇运行发展的肌理所在。

３．精准治理视角

特色小镇从开发建设到品牌传递是长期运营的过程，其间的小镇治理模式往往是关键。

“治理”一词自于１９９５年联合国全球治理委员会发表的《天涯成比邻》报告中提出后，二十多年来成为全球政府、企业和各类组织运行的首选模式之一，治理因注重“参与”、“平等”、“回应”、“责任”、“合法”、“有效”等关键词（俞可平，１９９９：

９－１１），并从政府与市场、政府与社会、政府与公民这三对互动关系的反思中产生，常用于应对经济社会运行中可能的市场失灵或政府失灵。

无论东西方在特色小镇的建设过程中，其实都离不开政府的推力，政府因在政治、经济、社会和文化等诸多方面的综合运营能力，使得它在小镇这一复杂运行体中始终能扮演重要角色（Ｐｉｎｓｏｎ，２０１０）。

但是如果政府追求自身的利益最大化，小镇的其他主体便有可能被边缘化（Ｃｏｎｇｌｅｔｏｎ，２０１１），这就违背了治理原则，因为在治理框架中政府不再是唯一的权力中心，社会各种正式、非正式组织及个人都将共同参与治理，共同承担治理责任。

事实上，西方政府在上百年的小镇建设历程中发现，政府仅承担小镇的组织协调、服务传递、参与表达、财务预算、计划推进、理念和技术支持等职责（Ｗｏｏｌｌｅｔｔ，１９７５），这一政府有限责任、公民与组织多方参与的小镇建设及运行理念与治理的内核完全契合。

有关治理的理论体系进入中国后，顶层设计非常重视。

２０１５年１１月发布的“十三五规划”中提出“推进社会治理精细化，构建全民共建共享的社会治理格局”，这是继十八大提出“加强和创新社会管理”、十八届三中全会强调“推进国家治理体系和治理能力现代化”并着手“改进社会治理方式”之后再次将社会治理提档升级，这也预示着中国将全面进入精准治理时代。

相比一般治理而言，精准治理更讲究治理的目标导向、公民的有效参与、过程的合法透明及结果的评估监督。

特色小镇体量相对较小，通过在特色小镇中运用精准治理模式，不仅有利于推进新型城市化建设，还有可能形成社会治理的创新模板。

二、特色小镇运动可能潜藏的问题

用“运动”来形容全国各地正在兴起的特色小镇建设潮并不过分，为竞相争取纳入国家首批千个特色小镇行列，从省市到区县几乎都将特色小镇的创建工作视为重中之重。

虽然由政府主导的全国性运动不一定就是过热，像２０世纪６０年代中期林登•约翰逊政府推行的“伟大社会计划”（ＧｒｅａｔＳｏｃｉｅｔｙＰｒｏｇｒａｍ）掀起了一场全美“新公民参与运动”（ＮｅｗＰｕｂｌｉｃＩｎｖｏｌｖｅｍｅｎｔ）（托马斯，２０１０：

９），这场运动将公民参与写进法案，倡导积极公民政策，即：

公民组织都需积极参与公共事务，并与政府建立合作关系。

这场运动引领了公共管理的创新，为迎接全球治理时代的到来奠定了基础。

但如果不能用多方参与、协同共享、全程回应和及时监督评估的精准治理模式，而仍采用政府全盘主导下的、粗放式的和运动式的行政管理模式，特色小镇运动很可能无法回避以下问题：

１．有规划无文创。

在城市化浪潮席卷中国近四十年的今天，特色小镇将在有序规划中拉开建设帷幕这一点毋庸置疑，从目前正在上马的一些特色小镇项目看，大都已考虑了“概念策划、空间规划、项目计划和资金筹 ”等“四划叠加”的综合性方案，并向国际上流行的“多规融合”靠拢，但这些小镇运行的前奏并不意味着就进入了精准治理轨道，如何汇聚凝炼当地人文，如何融乡情、融文创、融叙事于特色小镇规划中，这不仅影响其未来的营运和向周边辐射，更影响其小镇品牌的创建。

近二十年来日本、台湾地区将文创融入城市建设、社区营造中，看似做了小镇的软包装，实则精准贴合未来小镇居民和游客对生活品质的更高追求。

经历工业化、现代化甚至后现代演进的城市文明，与汽车文明、互联网文明等不断叠加，促使人们已不再满足于生活在配套齐全的都市中，而是希望在有内涵、有共鸣和有想象的空间中，形成人居融合、人居合一的景象。

２.有产业无消费。

特色小镇能纳入创建名单都基于一定的地方产业，为了营造特色，有时直接吸纳的就是当地传统产业，如皮革、毛纺、茶业、竹业、陶瓷等，这些产业如不进行现代意义，有时甚至是后现代意义上的改造，并嫁接互联网平台，即便一时进入特色小镇创建名单，也很难重新焕发生机，吸引持续的消费，特别是中产阶层的持续消费。

有些创建小镇冠以软件小镇、科技小镇、创业小镇、环保小镇之名，已很富现代意涵，但如果不吸引人居、引导消费，很可能落入产业园、开发区的套路，小镇居民大量的日常和文化消费还需回到城市中心。

其实西方包括中国东部发达地区郊区一些奥莱（Ｏｕｔｌｅｔ）城的理念，可对特色小镇的纯产业化导向格局进行补位。

３.有特色无灵魂。

如果说这一波特色小镇建设浪潮是城市从千篇一律向各具特色转向的话，其解读不能单纯停留在表面的特色上，更深层的、差异化的小镇内涵、小镇风情和小镇灵魂才是居民、游客和投资客们真正的追求。

如何寻找特色小镇之魂？

恐怕大部分进入创建序列的特色小镇还未做足这一功课。

显然小镇之魂不可能来自于小镇ＧＤＰ，多半应来自于小镇能吸引到的人及他们所拥有的小镇生活。

其实“特色小镇”的“特色”，不仅仅体现在产业集聚的特色，也不仅仅是经济发展的招牌，从根本上讲，特色应该是由人们的生活水平、生活方式（包括其物质的、制度的、精神的形态）自然融合而成的独具性格的小镇生活形态（王小章，２０１６）。

从这一视角而言特色小镇之魂不可能在短时间内缔造，需要小镇创建者、小镇投资者和小镇生活者从开始就将特色小镇建设纳入精准治理的范畴，在建设和营运过程中不断思索、回望和追寻，才能发现并共同呵护小镇之魂。

三、创建特色小镇的精准治理路径

特色小镇理念的四大契合为创建中国新型城市的美好未来提供了天时、地利、人和，但如何规避特色小镇建设中的三大潜在问题也将直接考量基层政府和民众的精准治理能力。

无论特色小镇处于创建期、营运期还是常态的维护期，均可直接纳入治理期，可从精准治理的“八化”入手：

１．小镇治理主体多元化、智库化。

治理不同于自上而下的行政管理，多元参与、协同共享是其核心要义之一。

在特色小镇治理主体的选择上既要立足于小镇“土著”———当地政府和民众，更要吸纳与其特色相关联、与其人文相融合的多方参与主体，参与主体可以是市场化的第三方，也可以形成常设的专家智囊团，或与成熟智库形成治理联盟。

一旦治理主体多元化、智库化，即能确保倾听多方声音、协同多元利益。

但精准治理并不仅限于多元治理主体的构建，主体间如何常态互动、如何无缝对接、如何高效决策等还需要运行机制的强有力支撑。

２．小镇运行机制平台化、网络化。

特色小镇从创建之初到日常营运需要一整套规范制度（ＢＩ），精准治理嵌入到运行机制中体现的不再是条块分割，而是平台化、网络化的运行模式。

由于特色小镇体量较小，所有参与小镇运行的各主体可直接在镇管委会搭建的工作平台（包括线上和线下）中共享信息、回应需求、解决问题及互相补位等，运行一个周期后，平台上每个治理主体在某种程度上都熟知多部门、精通多学科，特别要突显线上平台在特色小镇精准治理中的作用，才能随时高效应对来自多主体的声音。

３．小镇创新体系常态化、本土化。

特色小镇之新之特必须是常新常特，小镇自上而下都应形成常态化、本土化的创新体系，也即小镇上人人每日有改善，部门时时有创新。

所谓本土化的小镇创新体系，并不排斥外来的、引进的创新产业和创新模式，而是特指培育小镇自己的创新人才，找到自己的创新源泉，形成小镇自身的创新内循环。

４．小镇绩效评估精细化、全球化。

特色小镇相对于城市的其他板块而言，即为区域精英，它将引领城市更大范围的精工细作、升级换代，所以使其保持领航的精准治理过程中不能缺少绩效评估环节。

有必要为特色小镇建设制定精准度较高的评估指标体系，这一评估是常态的、滚动的，贯穿特色小镇创建和运营的全过程，且要符合国际潮流，即在特色小镇范畴内的生活和工作品质已经可以与发达国家一流城市的相媲美。

（弘利教育）