西方行政学说史章节论述doc.docx
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西方行政学说史
第一讲提出与创立时期的西方行政学说
一、威尔逊的《行政学研究》
1、威尔逊行政学说的思想渊源于产生背景
（1）思想渊源
德国行政研究思想的影响---斯坦因：
宪政与行政的关系；构建行政研究的体系：
行政组织、行政行为、行政法规。
（2）产生背景
源自对自由放任主义的反动—政党分赃制被功绩制所取代，行政力量日益被民主运动视为一种有效的工具而得到重视。
2、威尔逊行政思想简介
（1）行政学研究的必要性：
社会公共事务日益增多，政府职能不断扩到；“与制定一部宪法相比较，‘贯彻’一部宪法变得愈来愈困难了”。
政府的行政管理工作迫切需要有科学的理论予以指导。
（2）行政学的目标和任务：
行政学研究的目标，在于首先要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，其次要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或人力上的消耗来完成这些专门的任务。
（3）行政的实质：
“行政管理是政府工作中极为显著的部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的历史”
A.政治与行政二分：
行政不同于政治，“行政管理是置身于‘政治’所特有的范围之外的”；“政治是‘在重大而且带有普遍性的事项’方面的国家活动，行政管理则是‘国家在个别和细微事项方面的活动。
’”
B.行政与政治既有区别，又有联系
（4）行政学研究的历史渊源—法德传统
（5）行政学研究的方法论：
历史方法和比较方法
（6）人事行政思想：
文官制度改革
官员素质（足够的文化教养和自立精神、良好态度）
考试制度
克服官僚主义
激励机制
（7）行政监督思想：
“公共舆论将起到权威性评判家的作用”
3、评价
第二讲古德诺的政治与行政二分法
一、古德诺主要行政思想
1、对政治与行政二分法的阐释
（1）在所有的政府体制中存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达和国家意志的执行，即“政治”与“行政”。
（2）但“政治”与“行政”之间又无法截然分开：
行政机构拥有大量的制定法令权或立法权；而表达国家意志的机关，通常又有权用某种方式控制以执行国家意志为主要职责的机关对国家意志的执行。
（3）因此，政治与行政必须以某种方式取得协调
2、政治与行政协调的途径之一：
政治对行政的适度控制
（1）控制的两种途径：
法定制度的控制（英国：
议会控制）
法外途径的控制（美国：
政党控制）
（2）控制必须有一定的限度：
仅限于狭义的执行机构，而诸如司法、准司法、统计和半科学性质的政府机构都应保持自己的独立性，而不受政治影响
3、政治与行政协调的途径之二：
行政的适度集权化
（1）国家权力三分、中央与地方分权，造成了行政力量统一性的破坏
（2）中央政府为保证统一加强立法控制，则使地方自治权受到侵害；
（3）只有行政在一定程度上被集权化了，才能达到政治和行政功能之间必要的协调。
-----这种集权不管是从行政效率的观点看，还是从民治政府本身的存在看都是必要的。
4、美国走向政治与行政协调的独特道路---法外调解
（1）法内调节的缺失：
美国宪法造成“政治对行政的适度控制和行政权的必要集中”失去任何基础；
（2）法外调解：
政党调解---政党本身的统一性和对党员对党的忠诚
通过政党对立法机构成员和执行机构的挑选，而恢复了被法定政府体制割断了的立法机构对行政机构的某种有效控制；通过政党对中央行政官员和地方行政官员的挑选，而恢复了被法定体制所阻止的国家行政系统的大一统性，建立起一种必要的行政集权。
5、美国加强民主和效率协调的主攻方向---政府体制改革
（1）改革美国政府行政体制，适应政党的协调功能需要
（2）规范政党行为，将政党吸收到法内；
（3）“更加经常地使用公民投票的方法”，使政党对人民的意志更负责任
二、简评
第三讲韦伯及其官僚制理论
（一）组织的基础-----统治与权力
1.韦伯认为，统治是人类社会生活的一个普遍现象。
2.在统治过程中，命令与服从的实现源自于“强制性的权力”。
3.权威比单纯的权力更能持久地维持统治：
合法性权力
（二）三种组织类型分析
1.人类的社会行为分析。
韦伯把人类的社会行为分为四类：
（1）基于情感的行为。
（2）基于传统或习俗的行为。
（3）以某种绝对价值为取向的行为。
（4）以个人各自的目的系统为取向的合理行为。
从以上四种行为模式来看，包含了一种由感性向理性的转变。
因此，韦伯认为，人们的行为越来越受到目的合理性的支配，而以前人们的行为主要受到感情、传统习俗或价值理性支配。
2.三种组织类型分析。
（1）神秘型统治------神授权力------神秘型组织:
（组织成员必须坚决服从领袖的命令、组织内部的非专业化、组织缺乏日常的合理的经济支持、强烈的革命性和不稳定性）
（2）传统型统治------传统权力------传统型组织：
（组织权力即传统权力来自于传统的固有尊严、组织权力的集中性与行使的任意性、组织缺乏行之有效的行政管理、组织行为缺乏经济理性考虑和守旧性）
（3）法理型统治------法定权力------法理型组织:
（严格的效率取向；注重法律与程序；专业知识与技术的重要性更为突出；官僚组织在适用上的普遍性。
）
（三）官僚制（科层制）
1、官僚制的特征：
合理的分工
层级节制的权利体系
依照规程办事的运作机制
形式正规的决策文书
组织管理的非人格化
适应工作需要的专业培训机制
合理合法的人事行政制度
2、官僚制的人事行政特征：
（1）组织成员享有人身自由，只服从非人格化的职位规定的义务；
（2）组织成员按照明确的职位等级系列组织起来，而且每一职务都有法律明确规定的权限范围；
（3）职务是通过自由的契约关系来承担的，因此，组织与个人都存在选择与被选择的自由；
（4）以技术条件为依据确定职位候选人，并通过考试或表明技术资质的文凭来证明其专业能力的；
（5）纯粹类型的官员与一般行政管理人员是有区别的，他们是由上级机关任命的；
（6）组织成员一般实行职位终身制；
（7）组织成员有固定的薪金作为报酬，绝大多数有权享受着养老金，工资基本上按照职务等级来确定；
（8）任职者应当把职位赋予的责任视为其唯一或至少是主要的工作；
（9）职务的升迁根据资历和成绩由上级来确定；
（10）组织成员必须遵守组织纪律并服从对其行为的控制和监督。
3、官僚制的优缺点：
优点：
严密性合理性稳定性普适性
缺点：
压抑了人的积极性和创造性，陷入理性主义和人本主义的冲突之中
（四）对韦伯官僚制理论的评价
确立官僚制的三个重要特征：
劳动分工、层级结构和对事不对人的法则；解决早期行政的两个基本问题：
一个是由公职人员与社会显贵之间的庇护所带来的裙带关系、个人特权、无原则的特许问题；另一个是公职人员的“非精英化”。
具体来讲：
（1）韦伯理论的社会政治意义---适应社会大型组织化发展，提高管理效率的需要；以功绩制取代传统政治依附，强调以知识和技能进行管理的必要。
（2）学术意义---组织理论；权力问题；强调以知识和技能为基础的科学化管理基础；管理与效率的结合
（3）存在问题：
高度理想化，无法实证；静态分析背离了组织的动态发展需要；偏重于内部结构分析，而轻视组织外部环境的探讨；偏于分工而忽视宏观协调；偏于人员稳定而忽视活力；偏于组织效率而忽视人本需要。
第四讲西方行政学说的形成
一、文官制度的确立
无论是官僚制还是政治与行政两分法，最终都要通过适合于这种理论的公共组织的人事制度来体现。
而“适合的”公共组织的人事制度就是文官制度。
西方文官制度发端于英国在19世纪中叶的政府人事制度改革。
文官制度的基本原则是:
专业化；考试录用；中立化；常任制；功绩制。
二、科学管理主义
（一）泰勒主义
泰勒（1856-1915），“科学管理之父”。
既有从事科学研究和发明的才能，又有从事社会活动和领导工作的才能。
在管理方面的主要著作有：
《计件工资制》、《车间管理》、《科学管理原理》等。
科学管理的中心问题—提高劳动生产率。
1、泰勒的主要思想
劳动方法的标准化
工时研究与工作定额
科学挑选与培训工人
实行差别计件工资制
管理职能与作业职能分离
实行“例外原则”
强调科学管理的核心是“一场彻底的心理革命
对泰勒主义的评价
科学管理创始人；实践精神令人感动；把科学的方法用到管理上；把人当经济人；局限于基层管理
（二）法约尔的一般管理理论
法约尔（1841—1925），法国人，长期担任一家大型矿业公司的总经理。
他是一位概括和阐述一般管理理论的先驱者，被后人称为“管理过程理论之父”。
1916年，法约尔发表了《工业管理和一般管理》一书。
其重点在于研究整个企业的组织与管理。
法约尔的主要管理思想
企业有六项不同活动,即：
技术活动、商业活动、财务活动、安全活动、会计活动、管理活动。
最早提出管理的五要素即五职能:
计划、组织、指挥、协调和控制。
系统地总结了企业管理的14项原则。
重视对组织理论的研究。
重视管理者的素质与训练。
法约尔的14项管理原则
（1）
劳动分工
权力与责任
纪律
统一指挥：
一个人只能有一个上司
统一领导：
一个领导，一个计划
个人利益服从整体利益
人员报酬：
数量和支付方式要公平
（2）
集中：
传递信息不得加入自己的意思
等级链（ChainofCommand）：
上下级之间建立明确的职权等级系列
秩序：
成员明确其岗位
公正：
对下属仁慈、公平
保持人员稳定
首创精神
团队精神
三、公共行政学的形成
19世纪末西方行政实践面临的问题:
行政系统靠个人效忠性的“庇护—依附关系”来维持；公务人员职业生涯缺乏保障，吸引不了社会精英加入；受政党分肥制度影响，导致行政系统周期性震荡
西方公共行政实践存在的三大弊端，促使学者们寻求治本之策。
他们所找到的治本之策就是公共行政学所确立的四大基本原则：
官僚制（bureaucracy）、政治行政分离（politicalandadministrativedichotomy）、文官制度和泰勒主义（科学管理）。
由这些要素构成的理论范式确立了传统公共行政的基本框架。
第五讲学科体系建构
官僚制提供了公共行政的组织框架，政治—行政两分法界定了公共行政的独立领域，文官制度提供了公共行政的人事制度，泰勒主义则提供了公共行政的管理方法。
这些思想经由美国行政学家怀特的系统化、古利克的一体化和福莱特的动态化之后，传统公共行政的理论体系成了20世纪西方行政学的主导范式。
一、怀特
怀特于1926年出版了《公共行政研究导论》成为这个领域的第一本专著，第一次对公共行政学进行了系统的理论建构。
1、怀特为行政科学体系构建的理论框架：
（1）行政学的研究对象和范围：
“市政、联邦或联邦行政的研究”
（2）行政环境思想：
经济、政治和文化环境；客观社会环境；科技环境
（3）行政组织思想：
行政组织体制问题—自治型与官僚型；中央集权型与地方分权型；独立制型与权力汇一制型
行政责任与权力的分配问题：
权责一致及其困难
（4）行政协调思想
精简机构，减少协调工作难度
设置协调机构
精密的协调
行政首长的裁定是最后的裁定
协调的原则
（5）人事行政思想
选拔人才：
设置独立的考试机构；考试方法的科学化、多样化
职务分类：
分级与工资的制定问题
职务晋升：
以考核和功绩为基础；确保能干的人才得到提拔和重用；扩大晋升和选材的范围；综合运用职务晋升的几个根据（工资资格、政绩、考试成绩、领导综合判定后自由选择）
（6）行政伦理思想
官纪的本质及其重要性
败坏官纪的因素
良好官纪的基础
良好官纪的标志
（7）行政法规思想
注意政策与法规和法律的关系
行政条例的定制权的范围、限度、保障、对行政管理的重要性
（8）行政监督思想：
行政监督的必要性
作用
分类：
行政、立法、司法
立法监督的职责与方法
司法监督：
公务员的监督、行政行为的监督、行政自由裁量权行使的监督
2、怀特提出了建立行政学的四个基本假定:
第一，行政具有共性，“行政为单一的程序，无论何处所见到的重要特征，均大体相同”。
第二，管理为行政学的基础。
第三，行政管理是科学，是实践的技术。
第四，行政是现代政府的核心问题，行政学的目的是追求经济和效率。
二、其他代表人物
1、福莱特
福莱特的代表作有《创造性经验》（1924年）、《作为一种职业的管理》（1925年）。
她是最早系统研究行政管理中人的问题的学者，其对公共行政学的贡献，主要是从人、人所处的社会群体环境、组织环境以及人与环境的互动这个视角，提供了动态的公共行政理论。
（1）“群体原则”与建设性冲突
（2）权力、权威、协调与控制
（3）行政领导
福莱特的研究是西方行政学从官僚制模式向行为主义模式过渡的桥梁。
2、古里克和厄威克
1937年，古里克和厄威克合编的《行政科学论文》迎来了公共行政最辉煌的时期。
他们提出了公共行政的七项基本职能,概括了行政的主要工作内容。
这七项基本职能就是计划（planning）、组织（organizing））、用人（staffing）、指挥（directing）、协调（co-coordinating）、报告（reporting）和预算（budgeting），即“POSDCORB，成为行政管理实践的指导。
3、巴纳德
巴纳德对公共行政的贡献,主要是他的组织与管理理论。
他于1938年出版了《管理人员的功能》,提出了系统行政组织理论。
巴纳德在管理学影响大过公共行政学领域，他的理论努力也可以看成是一般管理学的研究。
三、传统公共行政的特征
这些特征构成了公共行政学传统
传统一：
采用制度或法理的研究方法,并以正式的政府组织机构（官僚体制）作为研究主要领域。
即注重对正式的政府机制即官僚体制以及法律规则制定的研究，而不重视非正式组织和行政管理过程的研究。
传统二：
政治-行政二分法成为公共行政学理论基础。
即：
倾向于把自己的学科与行政机构和行政程序联系起来，并相信这一学科具有政治和政策制定中所缺少的过程特质。
传统三：
致力于行政管理的一般或普遍原则的探索。
即：
一方面由于要使行政管理的研究领域成为一门独立的科学，一方面受科学管理学派追求管理的一般原理的示范性影响，所以倾向于对一般行政管理原理进行研究。
E.G.威洛比的《公共行政学原理》
传统四：
强调以效率原则作为最高标准。
古利克：
“在行政科学中（无论是公共行政,还是私人行政），基本的‘善’就是效率。
行政科学的基本目的就是以最少的人力和材料的消耗来完成手头上的工作。
因此，效率是行政管理的价值尺度中的头号公理”。
对公共行政学传统的评价
采取一种形式主义或静态的研究方法，注重对官僚体制（正式政府组织机构）的分析，忽视了对非正式组织和行政管理过程的研究；将政治与行政绝然分开，忽视了政治因素对管理过程的影响；将丰富的行政管理现象或活动仅仅抽象为若干的原理及原则；效率标准则被不恰当地过分推崇（价值因素如公平标准则被忽视）。
第七讲西蒙的行为主义行政学说
一、西蒙的学术成就
其理论主要受行为主义政治学和逻辑实证主义的影响，他在方法上主张价值问题与事实问题的严格区分，强调以人的实际行为作为研究的中心。
主张将逻辑实证主义应用于社会科学研究
西蒙是一位百科全书式的学者，学术研究兴趣相当广泛，先后在自然科学、社会科学、技术科学、思维科学等领域有研究，尤其是在行政学、政治学、管理学、经济学、心理学、社会学、计算机科学、科学哲学等学科均有建树。
1978年10月16日，因“对经济组织内决策过趁个的先驱性研究提供辉煌的贡献”而获得诺贝尔经济学奖。
西蒙的著述丰富，主要代表作有《行政行为------行政组织决策过程的研究》、《公共行政学》（1970）
二、西蒙的行政学思想
（一）对古典行政学的批判理论
1.对古典行政原则的批判，即对行政谚语的批判（axiom,proverbs）
（1）对专业化分工的原则的批判：
A.过于泛化，却不能解决效率问题；
B.与命令统一原则相违背。
（2）对命令统一原则的批判：
A.与专业化分工的矛盾；
B.所以事实上是不存在的，以会计部门为例。
（3）对控制幅度原则的批判：
A.一方面与组织应减少层次的原则相冲突；
B.另一方面，5-6人或其他人数目的控制幅度缺乏实验证明。
（4）关于集团化原则（部门划分原则）：
依目的、程序、对象、地区等划分部门本身是相互冲突的，而且没有明确的划分标准。
2.对政治与行政二分法的批判
（1）政治与行政不可能截然分开，因为行政行为中也必须从事某些决策活动；
（2）从价值与事实的角度看，价值判断与事实判断同政治与行政并不是一对相对应的关系，而是相互渗透的。
3.归纳起来，古典行政学的主要缺陷在于：
（1）古典行政学的一系列流行的管理原则没有经过科学的论证，无法形成一个完整、科学的系统，原则之间往往还相互冲突、矛盾，充其量只是一些谚语而已，而不是科学的；
（2）古典行政学研究的是静态的权力结构和方向，对管理状况的描述局限于职能的安排和正规权威结构；
（3）古典行政学运用的是一些哲学的、法学的抽象方法，但是事实上行政管理涉及的具体操作等，应用逻辑实证的方法来研究。
（二）行政学的研究方法
西蒙的行政学研究方法论（逻辑实证主义方法论），涉及概念工具、操作定义以及事实与价值（目的------手段）的关系三个方面。
1.概念工具
应用新的概念从事实际研究是行为主义学派的学者的一般主张。
（1）所谓的概念工具，是指“在任何一门科学创立原则之前，首先必须具备某些概念，这些概念能够从理论角度对所研究的问题进行描述，但它并不是理论实际，而只是工具。
”
（2）与之相关的另一个方法“分析单位”具有相同的意义，一个分析单位也就是一个概念。
概念工具通常都是一组相关的概念，对一组概念的相互关系所做的说明就是一种理论，这种概念理论通常根据其主要概念被冠以“某某理论”，如“决策理论”、“群体理论”等。
2.操作定义
所谓操作主义，是指凡用于科学研究的名词定义必须是可操作性的，所谓名词的操作定义，是指名词的定义是与实证观察的事实或情况相一致的。
行政行为研究中的名词也不例外。
这是一种基于实证主义的研究方法。
即通过观察可以取得与定义描述相一致的情形，并使这种情形得到检验和重复，譬如“权威”的概念。
3.事实与价值
在学术研究上严格区分事实与价值因素是行为主义社会科学家在研究方法上的基本主张。
（1）事实与价值因素在哲学上的意义：
理论上的区别
A.事实命题：
是关于客观世界中可观察的事物及运作方式的陈述，属一般所谓的“陈述性描述”；
B.价值命题：
是关于偏好的表达，属“规范性陈述”。
二者的区别在于“实然问题”与“应然问题的区别”。
事实命题可以证明是真是假，即证明这个世界上是否实际上存在或发生所陈述的情形，其正确与否取决于它是否与事实相付；价值命题，即宣告某种特定的情形是“应该如此”，是“更好的”或者“所想象的”，这种命题无客观是非，不能以经验或推理证明其正确性，一个价值命题正确与否，基于人的专断，即基于人的主观价值。
（2）目的与手段
A.从粗浅意义上来讲，价值与事实的区别就是目的与手段的区别：
如当一个人在几种可能的办法中选择时，一定要问目的是什么以及哪一种办法最能达到这个目的，这里的目的就是价值问题，而哪种办法（手段）最能达到这个目的，则是事实问题。
B.目的层级体系：
目的与手段的相对意义（即目的可作为手段，手段也可作为目的），而这一目的又可以用来达到另一目的，这时前一个目的即成为后一个目的的手段，依此类推即成为一个手段------目的链，亦即“目的层级体系”。
C.“价值判断与事实判断”
在上述的层级体系中，所谓的“价值”是指最终的目的，即所以求达此目的者在此目的本身，此目的不再为达到另一个目的的手段。
对这个最终目的抉择便是“价值判断”，而关于达到这一目的之手段的抉择均为“事实判断”。
D.手段与目的关系并不完全象上面所说的“手段------目的链”，二者的关系往往并不十分清楚：
因此，一方面，人们在作决定时的目的均不是最终的，只是中间目的，即中间价值，最终的目的可以被认为是纯粹的价值。
另一方面，手段------目的说并不能完全辨别价值因素与事实因素，因为在实际情况中，手段既然不能与目的严格区分，因此，也不是价值中立的，换句话说，它有时具有价值意义的，另外，某一特定的手段用以达到某一特定目的，实际上会产生许多在此特定目的之外的结果，这结果均与价值有关，在考虑这种手段时不能不考虑这些目的之外的结果，所以，手段------目的的区别与事实与价值的区别并不一致。
因此，不能只求目的，而不择手段。
相反，有时候，目的本身并不等于价值，只能作为价值指标而与价值有关。
因为，一个行为（手段）产生的后果是多样的，可能是享受，也可能是痛苦，这种痛苦也好，享受也好，得以衡量的只是价值指标，而不是价值本身。
（3）从价值与事实的区分及决策理论的观点看待政策问题与行政问题的区别：
A．区分政策问题与行政问题的原则：
一个决策问题是应该交给立法机关还是交给行政机关，这取决于其中所含有的事实问题和价值问题的相对重要性以及关于事实问题的纷争程度。
行政机关的价值判断必须反映社会价值，当价值有争议的时候，则行政人员（机关）对这种价值判断必须向立法机关完全负责任。
B政策问题是与行政问题都包括价值与事实这两种因素。
但前者主要基于价值因素，后者则事实因素占主要地位。
（三）行政决策理论
1.决策研究与行政学的范式转换
（1）决策研究：
新的概念工具。
（2）行政学范式转换
A.决策贯穿管理的全过程，执行政策是比制定政策更加细蜜的决策过程；
B.管理者对实现组织目标比实际操作人员的影响力更大，但这种影响力的实际效用取决于管理者对实际操作者人员个体决策行为的影响；
C.古典行政学理论限于对组织的职责分配和权力结构的静态描述，从动态角度看，组织中存在着其他沟通系统能对每个成员的决策行为产生影响；
D.行政行为的效率取决于组织中每个成员决策的理性程度。
2.有限理性与满意决策
（1）理性、客观理性与有限理性
A.客观理性
在西蒙看来，“经济人”假设所依据的理性原则包含了下列四个先决条件：
一是存在着数种可以互相替代的行为类别；
二是每类行为都能够产生明确的结果；
三是经济主体行为产生的结果拥有充分的信息或情报；
四是经济主体拥有一套确定的偏好表，以便让他依自己的所好来选择自己认为适当的行为。
B.有限理性
（2）“有限理性”是“行政（管理）人”的基础。
在这里，西蒙主张，用“行政人”取代“经济人”，在行政活动中用“有限理性”取代“客观理性”。
（3）满意决策
既然决策行为中，人类总是处于“有限理性”是常态，因此，他不可能取得客观理性下的“最优决策”，而只能是“满意决策”。
3.行政决策的过程
包括四个主要阶段：
第一阶段，情报活动，即找出决策理由：
具体来讲，要探查环境，寻找要求决策的条件，即搞清楚有无必要，搜集各种资料了解问题的真相及环境的各种可变因素等。
第二阶段，设计活动，找到可能行动方案：
具体来讲，创造、判定和分析可能采取的行动方案，即在作出决策之前，尽可能找到各种解决问题的途径和方法。
（但必须遵循满意原则）
第三阶段，抉择活动，在行动方案中进行选择：
具体讲，是从可资利用的方案中选出一个特别的方案。
在评估各种可行性方案时，往往先确定一组评价标准，然后将各种性质动方案加以衡量，观察其可接受性，再性抉择。
第四阶段，审查活动阶段，即对进行的决策进行评价。
4.行政决策的种类和技术
（1）行政决策的种类因从
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