土地管理学课程论文关于我国土地用途管制的研究.docx

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土地管理学课程论文关于我国土地用途管制的研究

山东农业大学《土地管理学》

课程论文

题目：

关于我国土地用途管制的研究

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指导老师：

2014年5月12日

关于我国土地用途管制的研究

摘要：

土地用途管制，是中国借鉴西方国家经验，于九十年代初提出并开始探索实施的一种管理模式。

该管理模式1998年写入现行《中华人民共和国土地管理法》，成为中国土地管理的一项基本制度。

其核心思想是：

通过编制土地利用总体规划，将土地划分为农用地、建设用地和未利用地；严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护。

这一制度实施以来，在中国耕地保护、城镇发展、环境保护等诸多方面取得了显著成效，但实施过程中也遇到一些突出问题，主要是技术支撑体系研究深度不足，影响到其效能的充分发挥。

关键词：

土地，用途管制，支撑体系，规律，制度

引言:

土地是一切生产不可缺少且无法代替的生产资料，同时又是土地关系的客体，农业生产最根本的特点就是经济再生产和自然再生产相结合。

要使一切具有自然肥力的土地迅速转化为经济肥力较高的土地，必须具备先进的物质技术条件。

如同任何一门科学一样，土地利用规划学的产生有其历史的和现实的客观基础。

土地利用是人类最基本的社会经济活动。

土地面积有限性和土地需求的增长之间不协调性就产生了对土地资源合理分配和利用布局的客观必要性，就构成了土地利用规划学的研究对象。

土地利用规划实质上是人类对未来土地利用及其发展趋势所作的预先估计的过程。

土地利用规划的目的在于维持人类生存，优化组织土地利用，促进社会经济可持续发展。

1土地用途管制概述

1.1土地用途管制的含义

土地用途管制制度指各级政府编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地，土地所有者和使用者应当严格按照国家确定的用途利用土地。

是我国土地管理制度的核心。

1.2土地用途管制的特点

1.2.1强制性

当人们认识到一种资源出现供不应求，且这种资源作为一种资产存在其固有价值时，就需要通过立法形式进行管理，干预和调节市场需求；依靠法律、法规和行政管理来扼制市场运行过程中出现的有害倾向，保证资源的持续利用。

土地是一种稀缺和不可再生的宝贵资源，土地用途管制正是基于土地的特性、我国的土地国情、市场失灵及人口、资源、环境、发展的关系而提出的，通过强有力的行政、法律、经济技术等措施确保其实施，带有明显的强制性。

1.2.2系统性

土地利用系统是典型的自然-经济-社会复合系统，要保证其连续利用，需要采取多种手段、从多个角度加以管制，并需多部门协作。

要保证土地用途管制制度的顺利实施，还需农业、水利、交通、城建、财政等诸多部门的协作配合。

只有加强系统管制，才能增加土地利用系统的自组织性和有序性。

1.2.3层次性

我国土地利用总体规划分为国家、省、地（市、盟、州）、县（市、区、旗）、乡（镇）级5个层次。

前三个层次属宏观控制性规划，注重管制区域的划分和管制指标的确定，是用途管制的基础；后三个层次属实施性规划，注重确定各用地区具体地块的主导用途、利用原则、限制条件、适宜方向、管理措施等，是土地用途管制的主要依据，也是前一层次内容的具体落实。

只有上下层次的有机协调衔接，才能保证用途管制目标的顺利实现。

1.2.4优化性

土地用途管制的目标是，在坚持因地制宜、科学规划原则的基础上，依据可持续发展的战略方针，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量；对耕地实行特殊保护，落实耕地

总量动态平衡的目标；实现土地利用方式由粗放型向集约型转变；促进区域社会经济的持续发展和土地的持续利用，达到社会、经济、生态综合效益的最优化。

1.3我国土地用途管制的必要性

长期以来，我国实行的是分级限额审批的用地管理制度，这种制度在特定的历史时期对于加强我国的土地管理，维护土地的社会主义公有制，保护、开发土地资源，发挥了积极的作用，但随着改革的深化，市场机制的建立和完善，人口、资源与环境问题的日益尖锐，其弊端已充分显现。

1.3.1土地管理上的弊端 

（1）缺乏保护耕地的意识，在土地利用和管理上只考虑本地经济发展的需要，不考虑全局和长远的利益，尤其是普遍存在“牺牲耕地，牺牲农业，牺牲农民利益”。

（2）县违反耕地限额审批权，用“化整为零”、“下放土地审批权”等办法非法批地。

1991~1994年，地方应报国务院审批的建设用地项目应为1080件，实际只有202件，仅占18.7%。

（3）计划外用地。

虽然国家每年下达建设用地计划，对耕地实行指令性控制，但多项调查发现，计划经济体制下形成的建设需求决定土地供应，投资项目决定土地计划的问题十分严重，计划外用地大量存在。

（4）城市规划与土地利用总体规划不能很好地衔接，使土地利用总体规划对非农建设用地规模和布局不能形成有效的控制。

（5）划定基本农田保护区时，普遍存在“划远不划近，划劣不划优”的问题，把城镇近郊和交通沿线的优质高产、稳定粮田划作城镇建设预留地。

（6）否定了土地资本的存在，忽略了土地资源与资产的有效配置，使土地这一最基本的生产资料，长期置于无偿、无限期、无流动使用的状况。

1.3.2耕地资源的严峻形势 

人均数量少。

我国人均耕地面积仅为0.11hm2,远低于世界平均水平（0.278hm2）；耕地大量减少，特别是耕地减少主要集中在东南沿海地区，区域性的人地矛盾更加尖锐；后备土地资源不足等。

要想从根本上解决这些问题，实现耕地总量动态平衡的战略目标，树立土地忧患意识，促进我国社会、经济与环境的协调发展，必须建立新型的用地管理制度——土地用途管制制度。

2我国土地用途管制存在的问题及解决方法

2.1土地用途管制的技术支撑体系

土地用途管制属于现代管理学范畴，遵循管理学理论的基本规律，是一个确立目标方案、组织实施落实、控制调整优化的循环过程。

在这一过程中，科学确立目标方案是基础，组织实施落实是关键，而控制调整优化是必不可少的保障环节。

科学编制土地利用总体规划，确立不同功能用地区富有效率的总量控制方法，并要求建立迅速可靠的信息反馈机制。

这三个方面实际构成了土地用途管制的技术支撑体系，只有确保这一支撑体系有效运行，才能最终保证实现制度设计的根本目的。

不同功能用地区总量控制方法，属于目标实施过程中的技术形式，根据国内外成功的经验，应包括三个功能部分：

一是农业用地功能区的确界和保护管理，主要是对耕地特别是基本农田明确保护范围，落实保护责任；二是建设用地功能区的转用与使用管理，主要针对城镇建设用地和能源、交通、水利建设用地转用管理；三是生态用地功能区的确界和保护管理，主要是对划定的林业保护区、自然生态保护区落实相关的保护责任，实施有效的保护管理措施等内容。

土地利用信息反馈机制，是管理系统组织调控优化的基础，主要涉及两方面的管理机制：

一是土地的权籍变更管理，二是土地的执法监察。

这两方面的机制，既是对组织实施效果的检验和保障，又是对目标方案调整优化的信息来源，是目标体系与执行体系的循环联接链。

2.2目前土地用途管制技术支撑体系的问题分析

2.2.1土地利用总体规划应依据的上位战略研究不足，最主要的是城镇体系发展战略和环境治理规划研究不足

1996年全国启动编制上一轮土地利用总体规划时，国家和地方的国土发展规划是空缺的，致使土地利用总体规划对宏观经济发展规律和布局的把握欠准确，执行过程中存在许多尖锐矛盾。

国家“十一五”规划注意到这一问题，突出了上位战略的导向性作用，提出在全国设立国土空间的优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四类主体功能区，这将为中国土地资源的科学配置、集约高效利用提供战略性指导，但城镇体系规划、环境治理规划中的一些问题，仍然制约着土地利用总体规划对建设用地资源、生态用地资源的科学配置。

2.2.2总量控制的方法机械效率低

通过土地利用总体规划对城镇发展用地、农业用地“划圈”控制，是用途管制实施建设用地、耕地保有“总量控制”的基本方法。

但相对于城镇经济发展的非均衡特点，明显暴露出目前管理方法的机械性，进一步加大了规划控制与现实发展的矛盾冲突。

以山东省为例，截止2004年底城镇和独立工矿用地现状，与2010的规划数据相比，似乎没有很大矛盾，但由于平均化的“划圈”控制，热点城镇地区被“基本农田不能调整”控制，撤并的乡镇、整合的村庄和现实中发展不起来的城市，占有了大量的指标资源而无法作相应调整，客观上加剧了社会发展与用地需求的矛盾，

土地管理法规定，农用地转为建设用地，要实施“占补平衡”，但多数热点发展省份土地后备资源不足，耕地后备资源更是缺乏，“占一补一”在一些地区存在质量下降的问题，同时过分强调占补平衡，缺乏科学的开发复垦规划，一定程度上也会对环境破坏构成潜在威胁。

2.2.3土地利用信息反馈机制时效性、可靠性不足

从土地权籍变更登记系统看，一是土地的分类数量、权籍关系缺乏准确可靠的普查统计，同时由于制度设计、地方利益方面的原因，有些地区的政府和部门存在瞒报、漏报现象，造成全国土地利用数据的准确性较差；二是地籍信息的动态更新滞后，管理工作量巨大，技术支持不足，时效性难以满足。

3准确定位用途管制的目标因素

3.1土地资源配置关乎经济社会的可持续发展

目标性是用途管制的首要特征。

其一要体现对民生安全的保障，主要是国家粮食安全。

国家土地利用总体规划，首先必须根据中国人口发展的目标，分时段设定必要的耕地保有量，特别是基本农田保有量。

在目前农业科技水平没有较大突破的前提下，必须坚守全国1.2亿hm2耕地“红线”。

其二要体现对国家环境安全的促进。

中国土地资源已呈现过度开发特征，环境破坏严重，约有180万km2土地已经荒漠化，占国土总面积的19％。

土地利用总体规划应尽可能地保护原生态用地、扩展林木用地，促进生态环境的自我平衡。

其三要体现对国家经济安全的协从。

国家经济安全指的是规模合理、结构合理的投资强度。

土地利用管理协从保障国家经济运行安全，主要是合理安排建设用地资源的时空分布，有保有压，控制总量，通过建设用地资源的有序投放，配合国家实现稳定的投资发展战略，这是近年来国务院采取的重大措施。

3.2总量控制特别是建设用地配置要充分尊重生产力发展的“非均衡”规律

当今世界城镇化发展，一个突出特点是集聚。

城市首位度扩大，特大城市、大城市、城市群（或称都市连绵带）成为全球最具发展活力的地区。

到2000年，世界100万人口以上的城市162座，其人口规模占世界城市人口的比重达42.6％。

根据有关权威机构的研究，中国已初步形成了15大城市群的雏形，城镇人口向宜居地区适度集聚，符合人本主义精神，同时有利于集约用地和环境保护。

3.3实施城乡建设用地总量控制下的动态可置换制度

15个城市集中发展带，东部地区居多，但东部地区城镇建设用地的增加，完全可以避免耕地总量的减少。

用地标准，将可承载4.8亿的城镇人口，未来完全可以承载国家50％左右的城镇居民，将极大地缓解因人口分散居住给环境带来压力，同时切实提高城镇集约用地的水平。

因此，建议国家推行实施城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩制度，通过城乡建设用地的动态置换，缓解东部城市建设用地紧张矛盾，并切实提高中国城镇化发展的质量和水平

3.4加大地籍信息管理的工作力度和技术支持

地籍管理面广量大，时效性、准确性要求高。

首先，应加强管理力量，建议借鉴欧洲、香港等地做法，设立直属国家的田土登记管理部门，实行垂直管理，以确保田土登记不受干扰。

其次，应建立全国定期普查制度，通过专业组织、专业力量实施定期调查，确保数据的准确性和时效性。

三是提高资金投入，强化技术支持，使地籍管理工作能够充分利用现代卫星、遥感和网络技术，建立动态的变更登记信息系统。

3.5强化土地用途管制的法制保障措施。

要从社会监督、行政监督、司法救济三种渠道，切实强化土地用途管制的执法监察和法制保障能力

首先要提高公众对规划的认知、参与度，让多数人的意志保护规划，规划一旦经过公民全体的评议并取得多数人的认可，应上升为地方法律来保证实施；其次发挥地方人大对行政部门实施规划的监督作用，建立规划实施情况的定期公民投票评议制度，对城市建设中违反既定规划、公民投票表决超过50％不满意的城市政府领导人，实行罢免制度；第三完善立法，强化对城市违法建设、违法用地行为的行政处罚效率、司法裁决效率，充分体现法律对违法建设、违法用地行为的警示和惩戒作用，从源头上杜绝违法，从根本上提高土地用途管制的制度效率。

4小结

土地用途管制是编制和实施土地利用总体规划的重要内容，是改进和加强土地管理的重要研究方向。

通过准确定位用途管制的目标、运用生产力发展的“非均衡”规律配置建设用地、实施城乡建设用地动态可置换制度、加大地籍信息管理和强化法制保障等措施，进一步完善土地用途管制技术支撑体系，强化土地用途管制，对促进我国土地利用总体规划的编制与实施，实现严格保护耕地、节约集约用地、统筹各业各类用地、加强土地生态建设和强化土地宏观调控都具有显著作用。