都市区化背景下特大城市近郊次区域规划探索以南京为例图文.docx
《都市区化背景下特大城市近郊次区域规划探索以南京为例图文.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《都市区化背景下特大城市近郊次区域规划探索以南京为例图文.docx（14页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
都市区化背景下特大城市近郊次区域规划探索以南京为例图文
70
规划广角
□ 李阿萌，张京祥
１引言
２０世纪９０年代以来，在城市化、全球化和信息化等多种力量的共同推动下，世界上高度城市化的地区普遍出现了区域城市化与城市区域化并存的现象［１］，其发展的结果是突破了传统单中心城市的空间结构—通过郊区化、逆城市化等进程所激发的新城运动，推动城市向广域的区域空间拓展，最终形成多中心的大都市区空间结构。
相关研究表明，近２０年来随着中国城市化的不断加速，沿海地区的一些大城市如上海、广州和深圳等迅
都市区化背景下特大城市近郊次区域规划探索
—以南京为例
［摘 要］随着我国城市化的加速发展和城市的迅速扩展，都市区化已成为我国沿海地区特大城市发展的新主题，特大城市空间结构向多中心演变，由此在原主城区的外围形成了一些承载中心城区功能外溢的次区域。
然而，我国既有的法定规划体系中没有次区域规划层面的规定，导致法定规划层面的巨大落差和规划衔接的困难。
鉴于此，有必要在特大城市中增加次区域规划这一中观层次规划，充分发挥次区域规划承上启下的作用：
在中心城区，由相当于次区域规划层级的中心城区规划指导下一层次的分区规划；在城市近郊，由次区域规划指导分区规划或卫星城、卫星镇（新城、新市镇）等的城市总体规划。
［关键词］都市区化；特大城市；次区域规划；大都市规划体系；南京［文章编号］１００６－００２２（２０１１）０３－００７０－０６ ［中图分类号］ＴＵ９８４ ［文献标识码］Ｂ
StudyonSub-RegionalPlanningforMega-CityPeripheryintheBackgroundofMetropolitanization:
NanjingExample/LiAmeng,ZhangJingxiang
[Abstract]MetropolitanizationisanewtrendofChinesemegacitiesasurbanizationmoveson.Asmegacitiesevolvetowardamulti-nucleusspatialstructure,sub-districtsareinformationonurbanfringes.Sub-districtlevelplanningisyetabsentinChina’slegalplanningsystem.Itisnecessarytoaddthisintermediatelevelplanninginmegacityplanningstructureasatransitionalstageofupperandlowerplans.Incentralcity,centraldistrictplanning,whichequatessub-districtlevelplanning,pilotslowerlevelplanning;innearsuburb,sub-districtplanningpilotsdistrictandsatellitecityplanning.
[Keywords]Metropolitanization,Mega-city,Sub-regionalplanning,Metropolitanareaplanningsystem,Nanjing
速崛起，城市空间急剧扩张，城乡日益交融，在城市外围地区出现了具有景观形态连绵成片、跨界发展、用地类型复杂交错等特征的大尺度新型地域空间［２－５］。
都市区的空间增长既包括中心城的外延，也包括“区级城市”的外延，而除了都市区的增长外，村镇自身的建设发展也需要规划体现整体空间发展的政策导向性，以在给定的空间内统筹安排需求［６］。
既有的城市总体规划涉及的方面较为宏观，虽然对整个市域提出了战略性的发展目标，但是在用地布局和基础设施配套等方面则较多关注中心城区，
［基金项目］国家自然科学基金项目（４０８７１０７７）、教育部新世纪人才支持计划（ＮＥＣＴ－０７－０４３２）
71
２０１１年第３期 第２７卷
由此导致对都市区化背景下特大城市出现的次级地域空间单元的发展缺乏明确的指导。
２００８年开始实施的《城乡规划法》在法定规划体系中取消了分区规划层面的工作，但是对于许多大城市和特大城市而言，总体规划的相对宏观性使其难以直接有效地指导涉及具体地块用地及开发强度的控制性详细规划，出现了战略性的总体规划与实施性的控制性详细规划之间的巨大层面落差和难以衔接的局面。
针对这一情况，特大城市增加中观层次的规划就显得十分必要。
但是，传统的分区规划基本只是对一个既定的规划建设区范围内的地块进行规划布局，其规模一般在１０ ｋｍ２左右。
而在面对特大城市地区城郊结合部出现的既有城又有乡、面积较大（一般以百平方公里计）的次区域时，传统的分区规划则显得有些苍白无力。
从内容上看，传统的分区规划过于注重以用地布局为主导的物质空间规划，对于道路、市政和用地容量控制等内容显得过深，而在应对城乡交融区域多元利益主体诉求的矛盾时，则缺乏针对规划有效管理的管控引导体系；从编制方法上看，传统的分区规划主要采取依据总体规划的自上而下的分配方式编制，人口和建筑容量等指标较为理想化，与现实结合不够［７］。
因此，对于百平方公里规模的次区域而言，这样的分区规划徒费精力而难以起到实质的效果。
从已有的成功经验看，国外一些特大城市地区都普遍采取编制次区域规划（有别于中国传统的分区规划）的方法来解决上述问题，中国的一些城市（如南京）近两年也开展了一系列类似的实践［８－１２］。
但是由于次区域规划不属于我国既有法定规划体系中的类型，所以缺少国家标准、规范，次区域规划还处于探索尝试阶段。
在借鉴国内外相关经验的基础上，本文将结合笔者的工作实践，对次区域规划编制的内容和方法等作
一些思考与探讨，希望能为类似的规划实践提供有益的参考。
２都市区化背景下特大城市
近郊次区域的空间特点
随着我国许多沿海特大城市都市区化进程的加快，城市郊区发展迅猛，大量的人口、资本和技术流向郊区并在此交汇作用。
城市不断向四周扩展，原来集中于中心城区的多种经济、社会活动日益分散到郊区，加快了郊区城镇的发展步伐，并在一些优势节点地区形成了许多功能较为完善的新市镇，促进了传统城市由原来的单中心格局向多中心大都市区格局的演变［１３］，由此使得特大城市的次区域表现出不同于传统城市空间的新特点：
（１）地域范围相对较大，具有多种复合功能。
由于次区域是在大城市都市区化过程中逐渐形成的，所涵盖的地域范围巨大，通常有上百平方公里。
虽然对整个都市区而言，次区域只是一个组成部分，但如此大的地域空间，并不可能是单一的功能板块，其必定承载着产业和居住等多种复合功能，内部是一个较为完善的城市系统。
（２）空间景观复杂多变，用地类型城乡交错。
随着我国进入高速城市化阶段，大部分大城市开始进入中心区与外围区同步发展的旺盛建设时期。
核心城市和外围乡村的共同作用使得次区域在地域景观上城乡交错，空间发展异质性强，次区域内既有高度城市化的地区，又有分散的村镇和大型生态空间。
此外，次区域作为承载大城市都市区化过程中中心城区功能外溢的地区，在不断地接受城区传递过来的物质流和信息流的同时，土地利用的范围和结构也处于快速的动态调整过程中。
（３）涉及多个功能实体及利益集团。
我国大城市的离心增长和空间扩散一般都是在城市发展政策和城市
规划的引导下，依托一些重要的基础设施，如开发区等，以独立或半独立卫星城或规模较大的新城方式向外扩展的。
因此，次区域规划不仅涉及多个行政单元，还包括其他对于地方发展有处分权的机构，以及诸多大型企事业单位、房地产开发商和农村合作经济组织等，规划建设组织主体呈现出多元化的倾向。
（４）市政与公共服务设施系统整体滞后与配置不均并存。
虽然特大城市的次区域多由城市边缘新区发展而来，但随着中心城区以粗放的建设用地快速扩张为特征的外延型发展，次区域往往呈现出空间发展整体分散的局面，由此导致交通、市政基础设施和公共服务设施的建设整体滞后。
同时，相关配套设施一般随着建设项目随机配备，也导致基础设施难以集中统一地进行高标准配置，造成基础设施质量参差不齐，有限的基础设施投资难以发挥集约化使用效应。
各自为政的多元投资行为填充了多数的建设优质区，相关的服务设施建设滞后，人居环境品质仍存在明显的城乡差异。
３次区域规划与城市总体
规划、分区规划的对比
次区域的空间特点决定了次区域规划与城市总体规划及传统的分区规划存在较大的差别（表１），主要体现在以下方面。
３．１规划对象
城市总体规划针对的是整个城市；分区规划针对的是大、中城市市区范围的部分区域，分区范围结合城市的区和街道等行政区划，以及河流、道路等自然地物确定，规划范围多为十几至几十平方公里；次区域规划的对象是大城市、特大城市中的大型地域空间单元，其划分多考虑城市功能组团的划分。
例如，《南京东部次区域规划》的范围不仅包括仙林副
72
城，还包括龙潭新城、汤山新城和八卦洲新市镇，共４个城镇空间单元，以及青龙山、氨基山水库周边等生态空间，总面积约为６００ ｋｍ２（图１）。
３．２作用
城市总体规划是作为一个城市发展的纲领和策略来制定的，从整个区域角度出发研究城市定位、发展策略和方向，具有宏观性和总领性等特征。
分区规划则是对城市总体规划原理性的传承，将城市总体规划的内容加以细化和具体化，落实到可管理的指标，为详细规划和规划管理提供依据，规划体现出较强的技术性及刚性。
次区域规划具有承上启下的作用，但是不同于分区规划是对总体规划中相关控制容量的落实，次区域规划更多地强调对战略意图的落实，在总体规划的指导下为次区域提供前瞻性和策略性的发展指引。
例如，《宁波余慈地区次区域协调规划》的编制就是为贯彻落实《宁波市城市总体规
划》确定的余慈地区作为宁波都市区副中心的都市区空间结构，提升整个都市区发展水平并密切余慈地区与宁波中心城的联系，统筹协调余姚和慈溪两市的发展。
不仅如此，次区域规划在明确、细化城市总体规划对区域发展要求的同时，可以对下一层次新城、新市镇的总体规划提出引导。
例如，《南京东部次区域规划》提出了龙潭新城规划、八卦洲新市镇规划调整与优化的建议。
３．３内容及深度
城市总体规划涉及城市发展的方方面面，涵盖的内容十分广泛，不仅包括城市性质、发展目标、规模、土地利用和空间布局等，还包括绿地、旅游、环卫和其他基础设施的专项规划。
例如，《南京市总体规划（２００７—２０２０）》包括南京就业岗位与分布研究、综合防灾与公共安全规划研究等１８个专题，以及历史文化名城保护总体规划和城乡综合交通
总体规划等１８个专项建设规划。
分区规划是对局部地区的土地利用、人口分布、公共设施和基础设施的配置等方面作进一步的安排，重点进行容量控制以及交通设施和市政设施的定点、定线。
由此看来，对特大城市，尤其是在城市边缘发展的新区而言，其规划层级应该在城市总体规划与分区规划之间增加一个次区域规划。
次区域规划主要包括以下３个方面的内容：
（１）进一步落实城市总体规划对次区域提出的要求，明确区域内各组成单元应承担的功能，并制定相应的发展战略。
例如，香港的次区域规划把长远的全港发展策略演绎为发展大纲，以便制定地区层面的法定图则和政府内部图则（图２）。
在确定次区域性质的基础上，对次区域内的土地利用、旅游、景观和交通等进行相应的规划，编制发展策略、土地用途大纲、旅游和康乐大纲等，侧重规划的战略性和纲领性［１４］。
《长沙大河西先导区规划》根据区域内各地方的优势
表１ 城市总体规划、分区规划与次区域规划的比较
对象
依据规划期限任务
内容
法律地位及规划审批编制技术方法及特点
次区域规划
城市总体规划
单独的城市整体
全国城镇体系规划、省域城镇体系规划及其他上层次法定规划一般为２０年
综合研究确定城市性质、规模和空间发展形态；统筹安排城市各项建设用地，合理配置城市各项基础设施；处理好远期发展与近期建设的关系，指导城市合理发展
确定城市性质、规模、空间发展策略和市镇城镇空间布局等，并编制相关专项规划
法定规划，由上级人民政府审批条块综合、系统平衡、空间覆盖
分区规划
城市辖区的局部地区，多结合城市的区和街
道等行政区划，以及河流、道路等自然地物确定范围（十几至几十平方公里）城市总体规划
规划期限与城市总体规划一致
将城市总体规划的内容细化与具体化；为详细规划和规划管理提供依据
在城市总体规划的基础上，对分区内土地使用性质、居住人口分布、城市基础设施的配置做出进一步的安排
法定规划，由城市人民政府审批细化指标、落实布局、用地平衡
特大城市中的次级空间地域单元（上百乃至上千平方公里）城市总体规划
一般期限较长
落实城市总体规划的战略意图；为次区域提供前瞻性和策略性的发展指引；指导下一层次新城、新市镇的城市总体规划
明确次区域内各组团功能定位并制定相应的发展策略；统筹相关规划和空间布局，指导次区域土地利用；制定规划实施措施保障或相关政策指引非法定规划，不需法定审批重点研究、专题深化、强化实施
73
２０１１年第３期 第２７卷
和条件划分成６个主要的城市片区和３个城镇组团，各组团有明确的分工职能。
例如，观音港片区定位为湘江
新城和高科技产业示范区，主要发展高科技产业，以及生态化居住、行政、文教和商业等功能，结合湘潭九华组团，有效促进湘江连杆城市和经济发展轴的形成。
岳麓区及高新片区是老城功能提升和两型优化示范区，重点发展商务服务功能，完成对老城区的有效改造。
虽然片区功能各有侧重，但各片区通过内部有效的交通网络实现衔接组合，以配套城市功能为总
体发展目标，在统一目标下进行规划
和发展，促进区域的整合，实现整体
品质和功能的提升。
（２）针对功能定位和发展战略，
整合协调相关规划，统筹空间布局。
例如，《南京东部次区域规划》在局
部城镇功能整合调整的基础上，对东
部次区域的整体空间结构进行重新
梳理，对土地利用、生态建设和交通
规划等内容提出优化调整建议。
《北仑次区域空间发展战略规划》对各部
门与各地区已编制的多项规划进行
整合，通过一个整体性的空间规划，理清城市在发展建设布局上的脉络，对各种影响城市建设的相关要素进
行统筹、整合与协调。
同时，在规划
的各个方面注重空间协调，如以保税
港区为抓手，推进宁波中心城城市核
心职能的提升，协调其与宁波中心城
的关系；协调其与海港对岸舟山的关系，推进临港产业发展的联动与融合；协调其与甬江沿岸镇海的关系，
推动沿甬江城市功能带的形成。
《宁波余慈地区次区域协调规划》十分注重城乡统筹，规划确定了“中心城—中心镇—一般镇—中心村”四级体系，并根据城镇的经济发展水平及所处的地理位置，采取三种不同的发展政策：
近郊城镇明确城镇定位，创造特色边缘组团，与中心城优势互补发展；外围城镇要因地制宜，深挖潜力，成为开放融入又相对独立的单元；城中村和城边村应遵循“一村一规划”
的原则，尽量做到规划最优，并提出四种城中村的开发模式，以及公共设施统筹策略和规划实施对策。
（３）以全面提升城市次区域发展水平为目标，根据当前发展中存在的
问题，对城市功能完善、产业发展、生态环境保护利用、交通基础设施建设和制度保障提出建议，指导次区域近期建设策略和下一层次规划。
例如，《宁波余慈地区次区域协调规划》强
调有限目标型的理念，针对目前次区域内建设总量规模失控、水资源协调配置、道路和水系沟通等问题进行协调解决［１１］。
在规划层次上，新加坡的
总体规划相当于我国的次区域规划，强调对近期建设的指导，根据概念规划的宏观架构和策略对各个地块进行更详细的规划，以概念规划长远战略方针为基础制订中期发展蓝图，指导未来１０年～１５年的发展（图３）［１５］。
３．４编制审批
城市总体规划和分区规划作为法定规划，其内容和编制技术方法具有一定的控制性要求，如城市总体规划要选定规划定额指标，在进行用地布局时要参照城市用地分类标准对整个市域各类型用地进行平衡。
此外，城市总体规划也包括一定的强制性内容，如历史文化遗产保护和城市防灾工程等，内容较为综合。
分区规划则是将城市总体规划的指标在规划区范围内进行进一步细分并具体
落实，其编制成果也有一定的硬性要求。
相比较而言，非法定的次区域规划则比较灵活，用地类型和比例可根据次区域在整个市域中承担的功能和自身的资源禀赋特点进行动态调整，而且规划内容也相对灵活，有针对性地解决一个时期内次区域切实存在的问题，强调有限目标和可实施性的规划理念。
４对次区域规划的思考
４．１特大城市都市区规划体系建议
随着城市功能的重构、空间形态和结构的调整，城市的功能空间已不是原先的一个“点”，而是一个有着相当范围、不同层次的“面”，出现了城市区域化的态势。
都市区逐渐成为推动我国经济和城市化发展的重要地域空间形式，因此科学地制定都市区发展规划显得非常必要［１６－１７］。
随着城乡分割体制的破裂和城市发展政策限制的逐渐解除，更加强调从一体化、网络化的视角来看待城市，而我国原有的以中心城区为主的规划体系已有所不适，需要对都市区空间内的其他次级地域单元（包括小城镇连片发展区域、重要产业集聚区、风景名胜区及其他功能区等）开展相应的空间利用布局规划。
具体而言，中心城区因为是建设高度密集区，可以延续传统的分区规
图１ 东部次区域空间构成示意图
74
划，在总体规划的指导下，对规划区内的土地利用、人口分布、公共设施和城市基础设施的配置等方面作进一步安排。
但对于城市近郊地区，辖区的地域面积大，空间发展的异质性强。
区内既有作为中心城区组成部分的高度城市化的成片建设区，又有分散的镇村和大量的非建设用地，同时存在“中心城区规划”和“城镇体系规划”的编制任务，因此难以编制一般意义上的城市分区规划。
特别是一些镇域内的居民点和产业组团在未来可能会有较大规模的调整归并，而且多具有明确的主导功能，很难进行片区内的用地平衡，因此在这样的地区难以施行分区规划编制的技术标准。
因此，我国进入都市区化阶段的大城市、特大城市可首先编制都市区总体规划，以都市区经济社会的整体发展策略、区域空间发展模式以及交通等基础设施布局方案为重点，关注都市区发展的重大战略性问题。
其次，分中心城区与城市近郊两个方面编制中观层次的规划：
在中心城区，由中心城区规划（相当于次区域规划层级）指导下一层次的分区规划；在城市近郊，则直接编制次区域规划，然后根据不同片区的建设状况来编制下一层次规划。
具体来说，对于高度城市化的成片建成区，仍然可以编制分区规划，其他卫星城和卫星镇（新城、新市镇）等则编制总体规划。
最后，在详细规划阶段，城市近郊的控制性详细规划不仅包括城市规划
区和镇规划区内的控制性详细规划，也包括乡规划和村庄规划，由此形成大都市规划体系（图４）。
４．２次区域规划重点
（１）注重发挥承上启下的作用。
对特大城市而言，次区域规划作为在法定层面有巨大落差的城市总体规划与控制性详细规划的有效补充，应注重发挥承上启下、弥补两者断层的作用。
一方面，次区域规划要强调对城市总体规划的延续、落实。
目前，自上而下的城市总体规划越来越强调战略性［１８］，通过城市总体规划直接对自下而上的控制性详细规划进行指导非常困难，而次区域规划就应将城市总体规划的战略意图进一步分解，从而使其在次区域内得以深化、落实。
另一方面，次区域规划要强化对下一层次的指导作用。
将次区域的策略、目标具体化，明确战略实现的空间载体。
同时，以城市总体规划用地布局、空间结构的战略指引为依据，根据最新的现状资料，落实、调校各新城、新市镇的性质、规模、发展目标和建设标准，进一步确定居住、工业和公共设施等各类用地的空间布局策略。
总之，次区域规划既要体现高层级政府及城市总体规划的宏观控制目标，又要充分包容地方社区指向的空间发展需求。
（２）为次区域提供前瞻性和战略性的发展指引。
城市总体规划重点关
注城市的整体利益以及在大的区域中的发展战略，因此对各个次区域的利益的考虑不一定全面［１０］。
此外，由于各次区域的面积很大，规划期也较长，因此为了使该规划能够适应未来的发展，就要求次区域规划能根据区域本身的区位特点和资源禀赋等条件为次区域制定前瞻性和战略性的发展指引，并将之转化为行动纲领，从而指引都市区空间合理、有序的发展。
（３）空间统筹规划。
首先，次区域规划应注重城乡空间的统筹。
次区域内城乡用地交错复杂，因此次区域规划要以城乡空间协调发展为目标，对城乡土地利用和产业空间布局等做出统筹安排；保障各类基础设施和公共服务设施向农村地区的延伸和布局；强化对区域内各类生态资源的保护和高效利用。
其次，次区域规划要统筹考虑对各个片区的空间利用。
对于几百平方公里规模的城市次区域，必然需要以一个比较完整的城市功能来进行空间的统一组织。
但是，由于空间尺度较大，加上自然地形、交通阻隔以及多个行政主体的原因，常常需要采用多组团的规划布局模式。
但是这些组团之间并不是分割、封闭运行的，更不是相互冲突的关系，而是要以合力建设一个整体功能完善、空间统一协调的城市为目标，实现各个组团之间的有机分工和相互支撑，并以此展开对次区域用地布局、中心体系组织及交通系统等一系列的统筹规划，以避免因缺乏连续一
图３ 新加坡城市规划体系图４ 特大城市规划体系建议
致的政策和统一的发展方向而造成的“合成谬误效应”。
（４）注重利益协调。
由于经济发展水平的局限，以交通和基础设施为引导的发展秩序难以在短期内形成，导致次区域的空间拓展在各发展主体对土地资本的强烈需求的诉求中由蔓延走向分散、无序，加之各远城区政府在区域经济投资、政策导向、土地分配，甚至规划审批等方面具有相当的主动权，以及市、区两级管理机制的不协调，使得各发展主体纷纷通过编制规划争夺区域内有限的资源，导致空间发展的矛盾更加突出。
各利益主体往往各行其是、各自为政，加之存在条块分割的现象，区域内“竞争”的热情远大于“协作”的热情［１９］。
因此，涉及到具体片区利益时，以简单的行政指令解决区域发展问题已经不可能实现。
这就需要次区域规划对相关规划进行梳理和解读分析，协调各规划中关于产业选择、交界地区土地利用和道路交通等基础设施的衔接等次区域发展的重大问题。
同时，要强调次区域规划不仅是分析问题、解决问题的技术过程，还是建立区内发展目标、指导实践的公共政策过程，是具有技术与政策双重特性的规划成果。
通过次区域规划为各利益相关者提供一个协商的平台，使他们有机会平等地表达诉求，在信息对称的情况下谋求一致目标。
（５）制定可操作的规划实施政策和行动机制。
面对一个复杂多变的综合体的次区域，次区域规划要在发展战略和政策指引的框架下，具备一系列的工作重点及区域行动发展时序安排。
为确保规划的可实施性，次区域规划要加强对各片区的空间发展引导、控制的政策性研究，提出分类管治措施，制定具体的针对城市建设的限制性导则。
明确各行政主体、利益团体和公众在实施过程中的责任和义务，以及市、区级政府权限。
通过制定一套详尽的行动计划，并使其与政策指引紧密结合，同时将其落实到次区域各责任主体，能促使不同的责任主体／行动方都清楚地了解各自在次区域规划执行过程中所担当的角色，推动次区域发展战略的实现。
同时，次区域规划要注意阶段性，使实施规划的动态过程与一定时期的静态结构相辅相成。
“统一规划，分期实施”，促进城市各构成要素的协调生长，尤其要注重公益性项目与经营性项目的平衡。
总之，次区域规划要做到较城市总体规划具有更明确的规定性，较控制性详细规划又更具有应变能力和灵活性，在将刚性部分明确界定的同时为规划管理增加适当的弹性和灵活性。
［６］赵 民，柏 巍，韦亚平．“都市区化”条
升级会员 