第3讲公共政策系统.docx

第3讲公共政策系统.docx

《第3讲公共政策系统.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《第3讲公共政策系统.docx（16页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。

第3讲公共政策系统

第3讲公共政策系统

【本讲重点】

政策相关者

间接的政策主体

政策体制改革

提高公务员的政策能力

引言

下面我们讲第三个大问题，叫公共政策系统。

那么在这个大题里面，我们要深入公共政策内部，对公共政策的主体、公共政策的客体以及公共政策的相关性、公共政策的相关者进行具体的分析。

然后我们再看主体和客体是如何互动的？

不同主体之间如何协调配合，从而制定出一个比较完整的、有效的公共政策。

那么，在这个大问题里面，我也想分析三个问题：

第一个叫政策相关者；第二公共政策主体；第三公共政策客体。

1          政策相关者

1．政策主体

我们首先看政策相关者，我们说一个公共政策肯定是一个完整的系统，是一个结构，我在第一大问题里面简要地画过一个图，就是政策体系，我们说政策相关者第一个就是政策主体，就是公共政策制定、实施、评估、监控，谁来进行？

谁有资格、谁来有权对公共政策的制定、执行、评估、监控？

可以作出自己的行为。

所以我们说政策主体就是指那些参与政策制定、参与政策执行、参与政策评估、参与政策监控过程中的个人、组织、机构，这都属于公共政策主体的范畴。

2．政策客体

第二就是公共政策的客体。

那么公共政策的客体就是公共政策所要处理的社会问题以及与这些问题处理相关的人、组织和机构，这都叫公共政策的客体。

就你是所面对的要解决的所有社会问题，这肯定是公共政策的客体。

以及与问题处理相关联的人、组织、机构，这都构成了公共政策的客体。

这是我们讲的这里面的第一点，就是政策相关者。

二、公共政策主体

下面我们看公共政策主体，这是我们分析的重点。

公共政策的主体从理论上来讲，我们可以把它分为直接主体和间接主体两部分，有公共政策的直接主体，也有公共政策的间接主体。

就公共政策的直接主体来讲，主要是指公共政策的直接生产者，那么这个公共政策的直接生产者，它要获得法律授权，享有公共权威和公共资源，而且能够对社会价值进行权威性分配。

同时还能够充当政策产品法定的生产、执行、监督、评估、终结者的机关或者职位。

大家看到，这个直接主体最终落到机关或者一个职位。

就是说，作为一个公共政策的直接生产者，他首先要获得法律授权，我前面讲法律不授权、政府无职权，法律不授权，公务人员更没有权力，都要有授权。

而且要享有公共权威和公共资源，能够对社会价值进行权威性分配，所以才能够充当政策产品的法定的生产、执行、监督、评估、终结者的机关或者职位。

这是我们讲的直接主体，就是公共政策的直接主体。

（1）直接主体

那么，公共政策的间接主体，就是指那些虽然不直接参与政策产品的生产、执行、监督等过程，但是可以合法地通过施加压力、动员舆论等这样一些方式来积极地参与公共政策制定，并产生一定影响的组织或者个人。

所以我们看到，这个间接的公共政策主体，首先一个概念就是他不直接参与公共政策产品的生产、执行、监督过程，但是他又可以通过合法的途径，施加他的影响力，甚至可以动员社会舆论，通过等等方式来影响和参与公共政策的制定，并对公共政策的制定会产生一定的影响，这样一些组织或者个人，我们称之为间接的公共政策主体。

那么，这是一个图，大家看在这个图里面，我们可以把公共政策的主体，我们进一步细分，我上面给出一个直接的主体和间接的主体，它是一种理论形态，我们可以把这个理论变成一个具体的，就是说具体它指哪些职位？

指哪些组织？

可以担当起公共政策的直接主体？

哪些组织、哪些社会成员、哪些职位可以担当起公共政策的间接主体？

那么我们看，在我们左边这个叫执行者，就是公共政策的直接主体，它首先包括政治家和执政党；第二个立法机构；第三个行政机构；第四个司法机构。

也就是我们所说的在西方国家三权分立，立法权、行政权、司法权，行使这三种权力的机构分别叫立法机关、行政机关、司法机关，除这三大机关以外，还有执政党、政治家，他们是一个直接生产公共政策的主体，这是一个直接主体。

（2）间接主体

第二个就是间接主体，如果说前面是一个执政者，就是谁来当政，他是一个直接主体，那么后面就是非执政者，他不是一个执政的，他们构成一个间接的公共政策主体。

这里面第一个大主体就是选民，就是公民，老百姓有言论权、有选举权；第二个各种各样的利益集团；第三个在野党。

在西方国家叫在野党，我们国家因为它实行的不是一个多当轮流执政的政党体制，我们实行的是一个共产党领导的、多党合作的这样一种政党体制，所以我们政协有八个民主党派，他们不叫在野党，我们叫参政党，就是政治协商、民主监督、参政议政。

但是这个政党政治行使应该是和国外不一样的。

1．以法权序列为标准划分主体

这是我们讲的公共政策的主体，包括执政者、非执政者，执政者构成了直接公共政策主体，非执政者构成了间接的公共政策主体。

那么，如果以法学序列为标准划分的话，这个主体我们可以分为国家公共法学主体，社会政治法学主体、社会非法学主体，这是我们从法学这个角度对公共政策主体做了一些分类。

国家公共法学主体，这就是指执政的国家的立法机构、司法机构、行政机构、执政党；社会政治法学主体，社会中也有一些属于有法人资格的政治主体；再就是社会的非法学组织，包括一些民间组织等等。

2．以直接主体构成数量来划分

以直接主体构成数量来划分的话，我们说直接的公共政策主体，它包括个人主体，比如说政治领袖、公务人员、公民；还有团体主体，比如政党、利益集团、政府部门等。

后面的两种划分，我认为对我们更多的公务人员来讲，了解一下就可以了，大家关键要了解第一种，就是执政的政策主体和非执政的政策主体，这个它划得比较清楚。

后面两种，一种是以法学序列为标准，有民间组织的、有政治团体的、还有国家机构的。

那么再一个就是以主体构成的数量来划分，有个人主体、有团体主体，这个我认为大家了解一下就可以了。

3．以在政策过程中的功能划分主体

那么，还有一种就是以政策过程中的职能来划分它，比如政策问题的认定主体，政策制定主体、政策执行主体、政策监控主体、政策评估主体等等，这个应该说比较清晰。

比如说我们政府的检查部门，它就是专司检查功能的；我们政府的各个部委在某种意义上讲，国务院本身它就是一个大执行机构，国务院是一个中央政府，它就是执行全国人大的意志的，和全国人大的立法机构、权力机构相比，国务院就是一个执行主体，从国家层面上、全国人大它是一个执行主体，国务院就是一个最大的执行主体。

这个大家了解一下就可以。

4．直接政策主体

下面我们就具体做一些分析，比如说在直接主体里面，就是公共政策的直接主体里面，大家看到第一个就是政治家和政党，那么现代社会都是政党政治的社会，可以说现在没有哪一个国家政党不起作用的，这是几乎找不到的，政党都在发挥很大的作用，问题是不同国家形态、不同国家形式下、政党发挥作用的形式是不一样的，政党政治的模式是有差异的。

所以说对公共政策影响最大的首先就是政治家和政党。

政治家和政党是公共政策主体中的中坚力量，最主要的。

政治家通常指的是议员或者议员的竞选者，在西方国家议会的议员，这都属于政治家，当然他选为总统、选为首相，最后出任内阁的领导人也都很重要，但是他首先是议会、议员。

政治家他的主要职能在于将他所代表的利益集团的利益需求转换为社会公共权威意志，因为一个意愿它代表一部分选民，代表选民的利益，那么通过意愿，他可以把社会的利益集团的利益需求转换成为一种公共权威。

为了提高自己的政策转换能力，政治家通常结成政党进行活动。

所以我前面讲了，现在国家都叫政党政治的国家，政党都在国家的政治社会生活中扮演非常重要的角色，它的差异就在于扮演角色的具体形式不一样。

我们简单讲一下，比如说在中国，我们基本上是共产党一党执政，共产党一党执政，不是像西方国家的轮流执政，你上台我下台，共产党一党执政，但是他有一个多党参与，所以我们叫共产党领导的多党合作的政党政治模式，在西方国家基本都是一个两党制、多党制、轮流制，你上台、我下台。

那么这种上台、下台都是一场对治理国家的战略，作为争取选民的一种筹码。

你在台上我认为你执政得有问题，我就在挑你的毛病，通过挑你的毛病，向选民展示我的施政理念、展示我的施政方略，如果说我下一届我要是执政的话，我将要如何治理国家，我有可能给我的选民们带来什么样的潜在的利益，这样选民通过选票，来选择哪一个政党来执政，你执政不好以后，下次我就不选你了。

所以你看在政党大选的时候、在议会大选的时候，这些政治家们都不断地在开动他的所有选票机器，宣传他的治国理念、选择他的政纲、宣传他的治国思想和策略，宣传他能够给公众带来什么，来获得公众的支持。

那么，这就是一个多党政治轮流交替这样种模式。

一旦一个政党在议会获得了多数，他掌控这个国家机器以后，他就要按照他当时竞选的时候给公众所作出的承诺，然后来兑现，通过公共政策来兑现他的一些承诺。

所以我们看到，政治家和政党，他是现在公共政策主体中最中坚、最主要的力量。

那么，第二个直接主体就是立法机关。

现在大家看到，不管是美国的总体制也好，以英国和日本为代表的议会内阁制也好，这两种体制是不一样的，虽然都是多党执政，两党制、多党制，但是它的国家结构形式是不一样的。

你比如说在英国，哪一个政党在议会选举过程中获得了多数，由我这个政党出来组阁，我这个政党的党魁，也就是党的主席，一般就是当然的内阁首相。

由内阁首相出来组阁，任命各部部长，组成新一届政府。

这时候从名义上来讲，国家元首并不是首相，国家元首是国王，英国也有国王，这个国王是一个世袭的，一代一代往下传的，但是国王他就是一个国家权力的象征，他不掌握实际治理国家的大权。

而治理国家的大权在谁的手中掌握呢？

在内阁掌握，由内阁首相领导的内阁直接掌握国家公共治理的大权。

那么，大家说在英国和日本这样一些国家为什么还保留王位？

为什么还保留皇权呢？

实际上你要仔细分析的话，你会发现，凡是保留王位的、仍然保留世袭皇权的，基本上是历史上封建势力比较大的国家，封建势力力量很大，资产阶级起来革命以后，他不能把封建势力彻底击倒，那么两家互相妥协。

新兴的资产阶级说，我可以保留你的王位，让你体面的一代一代把你的王位往下传，但是对不起，你得把治理国家的权力交出来，治理权力我要掌握。

这样日本的天皇、英国的女王，实际上他就是一种国家权力的象征，是一种名义上的国家元首，国家元首是名义的，他并不掌握国家公共治理、实际治理的大权，大权都在内阁首相这里掌握。

很显然这样一种议会内阁制的这样一种政府，它和美国的总统制政府是不一样的，它组阁的来源是哪一个政党，在议会选举中获得了胜利，哪一个政党才出来组阁。

如果在这个议会选举中，没有一个政党超过多数议席的话，那就要联合执政，有一个大党、再找一个小党，两个联合起来，在议会中超过半数了，他就可以组成联合政府了，就是说我制定公共政策，只要我这个大党的议会议员和我联合的小党议会议员，一举手，哪怕多一票，我这次就通过了，你另一半反对没辙，他政策能够实施，他必须保证他在议会中控制议会。

比如说一共是200个议员，我必须掌握到101个，你99个，我比你多两个，一般不出现我本党的议员不投本党的公共政策的票，那就是内在的叛徒了，这种（情况）很少见，这是他的运作机制。

所以他政党政治是这样一种发挥，他政党一旦组阁以后，政党就隐藏在政府后面了，他是以政府内阁首相、各部部长这些身份出来的，他以这些身份出来，但是他实际是政党在起作用。

美国就不一样了，美国政党政治的模式和英国的议会内阁就不完全一样了，美国是两条线竞选，总统四年大选一次，不管民主的、共和的，你都推出你的候选人，然后在全国参加角逐。

而他的国会呢？

是两年选举一次，淘汰三分之一，两年选举一次，淘汰三分之一，不断像流水一样更迭，而且众议院和参议院选举是分开的，今年众议院选举，明年就是参议院选举。

这样就是每年都有淘汰的，不断地在淘汰。

这样在美国就可能出现这种情况，共和党人可能控制议会国会了，但是民主党人在这当总统，那么这种情况在日本和英国都不可能，一旦他控制不了一会，他政府就垮台了，就辞职了、下台了，但美国就不一定，因为这两个是并行不变的两条线选举，国会是两年选举一次议员，两年更迭一次，不断地更