梁山土地利用总体规划.docx

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梁山土地利用总体规划

梁山县土地利用总体规划

（2006-2020年）

梁山县人民政府

二〇一二年七月

目录

前言1

第一章规划背景2

第一节县域概况2

第二节土地利用现状3

第三节上轮规划实施评价5

第四节面临的机遇与挑战8

第二章规划目标11

第一节指导思想11

第二节规划原则11

第三节社会经济发展战略和目标12

第四节土地利用战略13

第五节规划目标15

第三章土地利用结构和布局调整17

第一节调整原则17

第二节调整方案18

第三节土地利用布局20

第四章耕地和基本农田保护22

第一节严格控制耕地减少22

第二节加大补充耕地力度23

第三节强化耕地质量23

第四节科学划定基本农田24

第五章建设用地调控28

第一节调控目标28

第二节控制建设用地总量28

第三节优化配置城镇工矿用地29

第四节积极开展农村居民点整治30

第五节保障必要基础设施用地31

第六节建设用地空间管制32

第六章中心城区土地利用34

第一节中心城区范围34

第二节中心城区发展定位34

第三节中心城区规模与边界控制34

第七章土地生态建设和环境保护37

第一节加强土地生态环境建设37

第二节构建环境友好型土地利用模式38

第八章土地综合整治40

第一节土地整理复垦开发40

第二节大力开展农村建设用地整治挖潜（挂钩）44

第三节土地综合整治措施45

第九章土地用途分区47

第一节基本农田保护区47

第二节一般农地区48

第三节林业用地区48

第四节城镇村建设用地区48

第五节独立工矿区49

第六节风景旅游用地区49

第七节生态环境安全控制区50

第十章乡（镇）土地利用控制51

第一节乡级土地利用总体规划重点内容51

第二节各乡镇功能定位51

第三节各乡（镇）主要控制指标52

第十一章规划实施的保障措施53

第一节做好相关规划的衔接53

第二节健全完善规划实施的行政措施53

第三节建立健全规划实施利益调节机制55

第四节完善规划的全社会参与制度56

第五节建立规划实施技术保障57

前言

为全面落实科学发展观，优化土地利用结构，提高土地集约利用水平，合理配置土地资源，转变土地利用方式，保护土地生态环境，保障土地资源的可持续利用，依据《中华人民共和国土地管理法》等法律法规、《山东省土地利用总体规划（2006—2020年）》和《济宁市土地利用总体规划（2006—2020年）》，编制《梁山县土地利用总体规划（2006－2020年）》（以下简称《规划》）。

《规划》根据全县经济社会发展战略和土地资源特点，研究制定全县土地利用的目标和任务；统筹协调各区域、各业、各类用地，合理调整土地利用结构和布局；确定各类农用地、建设用地、生态用地的调控指标，重点落实耕地和基本农田、生态用地、基础设施用地、城镇用地等的规模和范围；划定土地用途区，制定土地用途管制规则；确定土地整治的规模、范围和重点区域；分解下达乡（镇）土地利用调控指标。

《规划》是全县土地利用管理的纲领性文件，也是全县落实土地用途管制制度的重要依据。

在本县范围内的一切土地利用活动，均应符合本《规划》。

《规划》以2005年为基期年，规划目标年为2020年，近期规划目标年为2010年；规划范围为梁山县行政管辖范围，总面积96081.0公顷。

第一章规划背景

第一节县域概况

梁山县地处山东省西南部，隶属济宁市，地理位置北纬35°36′36″一35°58′59″，东经115°51′37″一116°21′26″。

县境北面、东面与东平、汶上县毗邻，南面、西面与嘉祥、郓城县接壤，西北隔黄河与河南省台前县相望。

全县土地总面积96081.0公顷，辖梁山镇、小路口镇、杨营镇、拳铺镇、小安山镇、馆驿镇、韩岗镇、韩垓镇8个建制镇和赵堌堆乡、黑虎庙乡、马营乡、大路口乡、寿张集乡5个乡，全县总人口72万人。

梁山县地处暖温带半湿润地区，属大陆性季风气候。

四季分明，春季多风干旱；夏季高温高湿，降水集中；秋季天高气爽，气候温和；冬季雨雪稀少，寒冷干燥。

冬夏长，春秋短，冬季最长，约140天，夏季次之，约105天，春秋季均约为60天。

梁山县地处黄河冲积平原，境内除有梁山、龟山、凤凰山、小安山等孤山残丘外，其余均为黄泛平原、湖积平原和洼地地貌，土层深厚，土地肥沃，适于发展粮棉生产。

梁山是《水浒》故事的渊源所在，以此名扬海内、久负盛誉。

水泊梁山风景区是国内唯一的以农民起义历史遗址为游览主题的3A级景区，也是山东省政府1985年公布的首批省级风景名胜区之一。

梁山西枕浊浪翻滚的黄河，东濒清澈潺缓的京杭古运河，北临八百里水泊遗迹东平湖，峰峦起伏，形态多变，景色迷人。

感悟八百多年历史沧桑，寻觅峰峦间梁山好汉的踪迹，已经成为梁山旅游的名片。

县域内探明资源总量较丰富，目前已发现有能源矿产、非金属矿产、水气矿产三大类。

其中煤炭与地下水资源潜力较大，区内总含煤面积588.8平方公里，预测煤炭资源量27.59亿吨，其中已探明煤炭资源储量为5655.2万吨，经初步普查推测的煤炭资源量12.7亿吨。

煤炭潜在资源极为丰富，是济宁市煤炭资源开发的重要后备基地。

梁山县临黄靠湖，地下水资源极为丰富，尤其是浅层地下水。

历年全县地下水总量为25100万m3/a，允许开采量为24500万m3/a，实际开采量仅为7840万m3/a，开采剩余资源量较大。

2005年末，全县实现地区生产总值达到67.83亿元，其中一、二、三次产业增加值分别为16.17亿元、33.27亿元和18.39亿元。

全县地方财政收入达为1.25亿元。

第二节土地利用现状

一、土地利用结构

（一）土地总构成

2005年全县土地总面积96081.0公顷，其中农用地78319.7公顷，占土地总面积的81.51%，建设用地15986.7公顷，占土地总面积的16.64%，其他土地1774.6公顷，占土地总面积的1.85%。

（二）农用地

全县农用地78319.7公顷，其中耕地65100.9公顷，占农用地83.12%，园地291.1公顷，占农用地的0.37%，林地5429.2公顷，占农用地的6.93%，其他农用地7498.4公顷，占农用地的9.57%。

（三）建设用地

1、全县建设用地15986.7公顷，其中城乡建设用地13148.5公顷，占建设用地的82.25%，交通水利用地2736.7公顷，占建设用地的17.12%，其他建设用地101.5公顷，占建设用地的0.64%。

2、城乡建设用地

全县城乡建设用地13148.5公顷，其中建制镇面积2487.9公顷，占18.92%；农村居民点面积10444.3公顷，占79.43%；采矿用地216.2公顷，占1.64%。

（四）其他土地

全县其他土地1774.6公顷，其中水域面积1337.5公顷，占其他土地的75.37%，滩涂沼泽地150.5公顷，占其他土地的8.48%，自然保留地286.6公顷，占其他土地的16.15%。

在自然保留地中，荒草地91.5公顷，占其他土地面积的5.16%，裸地195.1公顷，占其他土地面积的11.00%。

在滩涂沼泽地中，全部为滩涂，滩涂面积为150.5公顷，占其他土地面积的8.48%。

二、土地利用特点及存在的问题

（一）土地利用特点

1、土地适宜性广

梁山县地处鲁中山区与鲁西南平原交界地带，境内除有梁山、龟山、凤凰山、小安山等孤山残丘外，其余均为平原，土壤以潮土为主，既适宜农业用地也适宜建设用地。

2、农用地结构单一耕地比重大

农用地中耕地占83.12%，土地垦殖率为67.76%，比全国13%的土地垦殖率高出54.76个百分点，比山东省48%的土地垦殖率高出19.76个百分点。

3、土地利用率高宜耕后备资源十分有限

全县土地利用率为98.15%，比全国82%的土地利用率高出16.15个百分点，比山东省89%的土地利用率高出9.15个百分点。

在仅占全县总面积1.85%的其他土地中，适宜开垦为耕地的不足其他土地的14%。

（二）存在问题

1、土地负荷量大，宜农后备资源不足，人地矛盾突出

全县土地利用率为98.15%，宜农后备资源非常有限，而人口不断增加，人均用地越来越少，人地矛盾将逐步突显。

2、城乡用地结构不合理，土地利用集约水平低

全县各土地利用类型之间存在较为明显的相互交叉现象，尤其是耕地与农村居民点之间的交错。

这将极大削弱土地利用的规模效益，降低土地使用的效率。

3、经济社会发展与土地资源保护之间的矛盾突出

随着经济社会的迅速发展，对土地资源的需求也会越来越大，土地资源保护任务将越来越艰巨。

第三节上轮规划实施评价

《梁山县土地利用总体规划（1996-2010年）》于2000年10月8日经山东省人民政府批准实施，规划期限15年，以1996年为基期，2010年为规划目标年。

一、主要指标实施情况

（一）耕地保有量

上轮规划基期耕地面积65513.8公顷，规划到2010年耕地保有量不低于66950.7公顷，到2005年全县实有耕地面积65100.9公顷，比规划基期年减少412.9公顷，比规划确定的耕地保有量目标少1849.8公顷。

（二）基本农田保护面积

上轮规划所确定的全县基本农田保护面积为40299.2公顷，基本农田的保护率为61.5%。

在1997—2005年的规划实施期间，梁山镇等7个乡镇在本区范围内，对基本农田布局进行了调整，共调整布局面积471.0公顷，但全县和各乡镇基本农田保护面积保持不变，全县规划实施期间基本农田面积保持稳定。

（三）建设占用耕地情况。

上轮规划确定全县1997—2010年建设占用耕地控制指标485.9公顷，1997—2005年实际建设占用耕地面积755.2公顷，相当于规划控制指标的155.4%。

（四）城镇用地规模情况。

上轮规划确定到2010年城镇规模为3418.0公顷，2005年，全县城镇用地实际规模为2487.9公顷，相当于控制规模的72.79%。

（五）农村居民点用地规模情况。

上轮规划确定全县农村居民点用地规模由1996年末的9200.7公顷减少到2010年的6611.1公顷，规划期间共减少2589.6公顷；到2005年末全县农村居民点用地规模为10444.3公顷，与1996年末相比实际增加1243.6公顷。

二、上轮规划实施成效

（一）土地利用管理的力度大大加强

上轮规划的实施使各级政府和国土资源部门在土地利用的微观管理上，做到了大政方针明确，阶段目标清晰，规划依据具体，管制规则有力，并且确立了土地规划在土地利用控制中的强势地位，使土地利用管理的力度大大加强。

（二）耕地保护体系初步健全

上轮规划明确了耕地保护的目标，制定了耕地用途管制规则和基本农田保护规定，建立健全了耕地保护的相关制度，彻底改变了耕地只占不补的被动局面。

（三）建设用地范围得到一定程度控制

规划实施后，将建设用地限制在一定范围内进行，从而有效的改变了过去建设项目用地随意选址、分散布局的格局，对城乡居民点用地的集中建设起到了较好的控制作用。

（四）增强了土地利用和管理的规划意识

随着土地用途管制制度逐步完善，现在无论是建设用地审批，还是土地开发整理立项，首先必须进行规划审查；在建设用地供应上，逐步引入了规划调控的理念，提出了调控总量，控制增量，盘活存量的宏观管理思路；通过宣传教育，使全社会开始形成了用地和管理土地都必须依据规划的观念。

三、上轮规划实施中存在的问题

（一）建设用地需求量与控制指标的矛盾突出

上轮规划期间，我县经济迅速发展，建设用地需求量大，而上级下达建设用地指标有限，与实际需求有较大矛盾。

随着人口的增长和经济的快速发展，土地供需矛盾更加尖锐。

（二）经济社会发展的快速变化与规划调控的稳定性要求不协调

随着经济社会的快速发展，上轮土地利用总体规划确定的部分用地位置，与当前经济社会发展用地空间方向不相适应，造成规划调整频繁。

（三）规划实施保障措施不健全

社会对规划重要性认识还不深，尚未形成全社会实施规划的共同责任机制。

加之规划法制建设滞后，增加了规划实施的难度，在一定程度上制约了宏观调控作用的发挥。

四、2009年第二次全国土地调查土地利用现状

2009年第二次全国土地调查全县土地调查控制面积为96080.9公顷。

农用地78257.75公顷，占土地总面积的81.45%；其中耕地65056.65公顷，占土地总面积的67.71%；园地281.28公顷，占土地总面积的0.29%；林地5428.82公顷，占土地总面积的5.65%；其他农用地7491.00公顷，占土地总面积的7.80%。

建设用地16048.30公顷，占土地总面积的16.70%。

城乡建设用地13216.86公顷，占土地总面积的13.76%；其中城镇用地2733.95公顷，占土地总面积的2.85%；农村居民点用地10482.91公顷，占土地总面积的10.91%；采矿用地211.49公顷，占土地总面积的0.22%。

交通水利用地2732.09公顷，占土地总面积的2.85%。

其他建设用地99.35公顷，占土地总面积的0.10%。

其他土地1774.94公顷，占土地总面积的1.85%。

其中水域1488.36公顷，占土地总面积的1.55%；自然保留地286.58公顷，占土地总面积的0.30%，

第四节面临的机遇与挑战

一、面临的机遇

（一）优越的区位优势带来发展机遇

梁山县处于京九经济带的关键位置，得利于环渤海经济圈、济南都市圈的辐射。

京九铁路梁山站是鲁西南客、货集散中心，是沟通京九、京沪两大交通动脉的最近联接点。

规划中晋煤东运铁路、南水北调东线工程等一系列重大基础设施的建设，梁山县的区位优势将进一步强化。

同时，利用建设济南都市圈的机会，通过实施接轨济南战略，可更加充分的利用济南的市场空间、科技人才服务业等资源，为梁山带来新的发展机遇。

（二）较好的产业基础带来发展机遇

梁山县粮油、畜牧、果品、林木等农副产品丰富，区域化特色农业初具规模，龙头企业带动作用日益增强。

工业进程加快，工业经济已经有了较好的发展基础，梁山工业涉及机械、化工、轻纺、建材、电子、轻工、医药、食品加工等十几个行业，产品上千余种。

一大批民营企业诸如良福制药、东岳汽车、通亚挂车、三利树脂等雨后春笋般地涌现出来，专用车、箱式车年产量约占全省的二分之一，全国的四分之一，成为梁山经济建设中的一道亮丽的风景线。

“水泊梁山”的品牌正在初步形成，旅游、商贸、房地产等服务业快速发展，这些都是为全县经济发展提供了较为有利的支撑。

（三）济宁市“一区两带”空间产业发展格局的构建为梁山带来发展机遇

济宁市根据城市总体发展规划及功能分区定位，依托现有的产业基础、空间布局与资源条件，将构筑“一区两带”的产业发展空间格局。

梁山县在“一区两带”空间产业发展格局中属于京杭运河沿线产业带。

这将为梁山县发展专用汽车、内河船舶、农副产品加工等特色产业，培育临港产业加工区带来发展机遇。

（四）良好的社会背景为国土资源管理事业带来发展机遇

从土地利用状况看，我县建设用地利用总体粗放，节约集约利用空间较大，为统筹保障科学发展与保护耕地资源提供了基础条件。

从国际背景看，经济全球化、科技革命和产业结构升级，有利于我国转变经济发展方式，建设资源节约型社会。

从国内环境看，科学发展观的深入贯彻落实，社会主义市场经济体制改革的不断深化，民主法治和政治文明的不断发展，国家综合实力的不断增强，党中央、国务院对土地管理工作的高度重视，有利于加强土地宏观调控，进一步发挥市场在土地资源配置中的基础作用，有利于促进土地利用和管理方式的转变，实现人地关系的和谐发展。

（五）科学技术的发展和国家对土地投资的增加为国土资源管理事业带来发展机遇

随着科学技术的发展，新技术的应用会在提高耕地质量、改善生态环境方面有很大改善。

秸秆还田面积的增加和农家肥的增施，使土壤有机质含量增加、孔隙度增加、土壤疏松，可以提高土壤的物理性质；精准农业技术的应用，不仅可以降低种植成本，还可以减少面源污染。

随着我国社会主义新农村建设、土地开发项目和对农业的各种补贴政策的实施，充分调动了农民种粮的积极性，增加了对土地的投入。

农田的水利设施逐渐完善、灌溉条件将进一步提高。

二、面临的挑战

（一）耕地保护形势更加严峻

梁山县是山东省的粮食主产区之一，保持一定数量和质量的耕地是梁山县义不容辞的责任。

同时，城镇化、工业化的推进将不可避免地占用耕地，耕地后备资源匮乏，制约了梁山县耕地资源补充能力，耕地的开发、利用和保护将面临更加严峻的形势。

（二）建设用地的供需矛盾更加突出，保障社会经济建设用地的难度加大

到2020年城镇工矿用地需求量将在相当长时期内保持较高水平，但是，随着耕地保护和生态建设力度的加大，梁山县可用作新增建设用地的空间十分有限，各项建设用地的供给面临前所未有的压力。

（三）统筹城乡用地的任务更加艰巨

一方面受规划建设用地指标的制约和保护耕地的需要，梁山县要想保障用地需要，就必须走盘活存量建设用地，大力开展农村居民点整治，实现农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩的城乡统筹、和谐发展之路。

但是目前梁山县整体经济实力还比较弱，要把农村建设用地整理“潜力”变成能力，还有很长的路要走。

（四）土地生态建设和环境保护的任务更加繁重

由于土地资源有限，各业用地趋于紧张，按照建设环境友好型社会要求，协调土地利用与生态建设，构筑生态文明的土地利用格局，改善生态环境质量，难度越来越大。

第二章规划目标

第一节指导思想

以科学发展观为统领，贯彻“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策，落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度，通过统筹协调、合理安排规划期间各项土地利用活动，严格实施土地用途管制，促进本区域经济社会和资源环境可持续发展。

第二节规划原则

一、坚持严格保护耕地原则

按照建设环境友好型社会和切实保护耕地的要求，优先保护自然生态空间和风景旅游用地资源，严格保护耕地特别是基本农田，提高粮食综合生产能力，改善土地生态环境质量。

二、坚持统筹安排各类、各业、各区域用地原则

严格执行上级规划，从严从紧、有保有压安排建设用地，合理安排各类、各业、各区域用地规模和布局，强化土地利用总体规划对建设用地规模、结构布局及时序安排的调控。

三、坚持推进节约集约用地原则

依据建设资源节约型社会的要求，加强政策引导，转变用地方式，积极盘活存量，加强城镇用地整合，鼓励低效用地增容改造和深度开发。

强化规划统筹，积极拓展建设用地新空间。

四、坚持保护和改善生态环境保障土地资源可持续利用原则

根据土地资源空间分布特征，从本县发展定位和长远目标出发，遵循“宜保则保、宜耕则耕”的规律，安排好生态保育用地、耕地和建设用地，促进本县经济和资源环境可持续发展。

第三节社会经济发展战略和目标

一、社会经济发展战略

（一）大项目强县战略

以现有企业为基础，优化工业经济结构，转变经济增长方式，走以信息化带动工业化的发展道路，增强企业的技术创新、体制创新能力。

立足产业基础和资源优势，重点发展机械制造（专用车）、纺织服装、医药化工、电子电器、农副产品加工和煤炭工业。

（二）水浒带动战略

按照“大旅游、大产业”的总体要求，实施水浒带动战略，突出发展旅游业、大力发展商贸流通业、加速发展新兴服务业。

（三）接轨大城市战略

充分利用济南都市圈、鲁南经济带建设的机会，主动向济南、济宁靠拢，充分利用大城市的市场空间、科技人才服务业等资源，发展梁山经济。

（四）协调区域经济发展战略

依托220国道，利用便利的交通优势和现有的产业基础，集中发展机械制造（专用车），促进产业聚集和升级步伐，建设专用车、纺织、医药、电子、化工、农产品加工等工业基地，形成南自拳铺镇，经由梁山镇，北到小安山镇，以大项目、大企业集团为骨干，南部重点发展专用车制造、纺织、医药，中部重点发展电子电器、化工、农机、建材和旅游服务业，北部重点发展农副产品加工和水产养殖业，形成基础设施完善、内引外联、实力雄厚的产业隆起带。

依托蒙馆路，贸工农三位一体开发，发展食品加工、畜产品深加工、酿造、木材加工、食用菌开发、商贸流通业，建成一条东起韩岗镇，西至黑虎庙乡，贯穿馆驿镇、梁山镇、寿张集乡、大路口乡、小路口镇、赵固堆乡农副产品加工隆起带。

依托梁济公路、济菏高速出入口至京九铁路连接线，重点发展煤炭、建材、医药、农用化工、生物经济、塑料彩印、奶制品、物流仓储业，形成一条东起韩垓镇，经由拳铺镇、梁山镇，西到杨营镇，连接境内两大交通动脉，形成煤电化工和物业流通产业隆起带。

二、社会经济发展目标

到2010年全县总人口为74万人，城镇人口为26.90万人，城镇化水平为36%，GDP为130亿元；到2020年全县总人口为77万人，城镇人口为37.19万人，城镇化水平为48%，GDP为360亿元。

第四节土地利用战略

一、耕地和基本农田保护战略

以科学发展观为统领，坚持最严格的耕地保护制度，科学划定基本农田，全面提升基本农田保护水平，严守耕地红线，保障国家粮食安全，促进经济社会全面协调可持续发展。

二、集约高效土地利用战略

（一）调整各类用地的空间结构以形成协调的用地功能分区

针对现状建设用地布局不尽合理的问题，加快产业用地的调整和转移，逐步引导城区内部及周边分散的工业企业进入园区，在城市核心地带引导发展商贸等服务业，引导宾馆、饭店、旅游景点等旅游业投资合理布局。

重视农用地的结构调整和优化，包括不同类型农用地的比例调整和空间布局调整，特别是基本农田的空间布局调整等。

（二）集聚发展增加各类用地的规模效益

提高城市化水平，促进建设用地的空间集聚，最大限度地保护生态环境，在县域范围内通过产业集聚，鼓励中心城区发展来达到城市化的空间集聚目标；采用建设用地空间置换方式，引导工业企业向工业园区转移，实现工业用地集聚发展；鼓励农村居民点迁并整理，向中心村集聚；积极推进农用地整理，调整飞地、插花地权属，优化农村道路、沟渠布局，加大空间上集中连片的基本农田数量。

（三）高效利用，提高各类土地的集约水平

加大存量建设用地的挖潜力度，盘活闲置土地，提高经济效率与产出；加强农村居民点整理，节约集约利用土地，切实提高农村居住水平；加大农业推广力度，提高农业生产效率，为实现耕地和基本农田的保护目标提供有力支撑。

三、城乡统筹和谐发展战略

突破城乡用地二元结构，加快推进农业产业化、农村城镇化和农民市民化。

要以逐步消除城乡差别为目标，以城带乡，逐步引导农村人口向城镇转移，大力发展现代农业。

土地利用要有利于促进农民收益的提高、农业效益的提升和农村现代化社区的建设。

四、环境友好土地利用战略

以生态适宜程度指导土地的开发利用，统筹安排生活、生态和生产用地空间，转变土地利用观念、调整土地利用格局、创新土地利用的利益协调机制，优先供应环境友好型用地需求，按照可持续发展的原则，树立科学的资源利用观，积极开展国土综合整治，加强对土地污染的治理和防治，提高土地资源可持续利用能力。

重视城镇建成区内部的生态建设，恢复并提高城市镇内绿地系统、河流水系等的生态功能。

建立一系列既符合市场经济规律又满足可持续发展原则的环境友好型土地利用模式。

第五节规划目标

一、总体目标

围绕梁山县经济社会发展战略目标，通过合理调整和优化土地利用结构与布局，为梁山县经济社会全面、协调和可持续发展提供土地保障；全面贯彻落实科学发展观，严格保护耕地特别是基本农田；统筹城乡建设发展用地，保障重点建设项目及其他必要的建设用地，明显提高建设用地集约利用水平；加强土地开发整理和