第一章 行政组织学导论.docx
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第一章行政组织学导论
第一章 行政组织学导论
一、组织的性质
学者们从不同的角度，运用不同的方法去透视组织，所以对组织内涵的认识和界定也是仁者见仁、智者见智、互不统一，至今仍无统一的看法和定论。
国内外学者对组织界定的取向有以下四个方面，即有四种基本的看法。
1、静态的组织观念。
即以组织结构为研究的主要取向。
认为组织是人们为了达到一定目的和需要，按照一定形式联合起来的，具有特定结构和活动方式的人的群体。
简单地说，即认为组织是追求一定目标的人的集合体或者是权责分配关系构成的体系。
早期管理学家基本上都持有与此相同或相近的观点和看法。
马克斯·韦伯的科层组织理论更是典型的静态组织观的楷模。
2、动态的组织观。
即从组织成员的相互交往行为的角度，也就是从行为科学的角度分析研究组织的一种取向。
认为组织是为达到一定目标而行动的人的活动体，组织目标的实现有赖于领导、决策、沟通、协调等一系列人的活动过程。
这种观点认为组织是一个活动体，是一群人为完成工作时的一致行动或运作。
3、生态的组织观。
这种组织观是以组织与内部环境和外部环境的平衡角度为研究的基本价值取向。
认为组织不仅仅有静态的结构、动态的功能与行为，而且是一个有机的生命体，是随着环境变化而自我适应，自我调整的一个开放系统，是整个社会系统的一个子系统。
4、精神的（或心态的）组织观。
这一组织观点以心理的或精神为研究的价值取向。
认为组织不仅是权责分配关系，人与人之间的互动关系，或是一种不断变迁的生命体，同时也是一种群体的精神和意识。
这种组织观是对动态组织观的一种延伸，将组织看成是一种意志和精神的有机组合。
从上面不同角度的分析和解释来看，我们认为：
组织是在特定社会环境之中，由一定要素组成的，为了达成一定目标而建立起来的，并随着内部要素和外部环境不断变化而自求适应和调整，并具有特定文化特征的一个开放系统。
二、组织的构成要素
1、组织目标：
目标是组织赖以存在和发展的基础。
2、机构设置：
机构既是组织分工的产物，也是组织活动的平台。
3、人员构成：
组织是人的群体，是以人为核心形成的，因此，人是构成组织的基本细胞。
4、权责体系：
组织是一个纵横交错的权责体系。
职务、职权、职责是构成组织权责体系的三大要素。
5、制度规范：
规范是人们行动的准则和互动的基础。
6、资金设备：
资金、房屋、车辆、通讯器材、办公用品等物财设备是组织开展各项活动的物质基础。
7、技术：
每个组织都拥有为其工作所用的技术。
8、信息沟通：
从某种意义上说，组织运转的过程，就是组织对各种信息进行收集、整理、利用、加工和传输的过程。
9、团体意识：
团体意识是指组织成员对组织在思想上、认识上、感情上和行为上拥有共同一致的价值观。
团体意识是维系组织存在与发展的灵魂。
10、环境：
每个组织都处于某一特定的并且必须适应的物质、科技、文化和社会环境之中。
所有组织的存在都依赖于与其所处的环境的关系。
三、组织的分类
1、正式组织和非正式组织
按组织内部是否有正式的分工关系，将组织分为两大类：
正式组织和非正式组织。
正式组织是指以明文规定的形式确立下来，成员具有正式分工关系的组织。
正式组织具有下列特征：
（1）经过特定规划建立起来的，并不是自发的形成；
（2）有较为明确的组织目标；（3）组织内部分成各个部门，各个部门的职责、权限及完成工作任务皆有明确规定；（4）组织内各个职位，按照等级原则进行法定安排，每个人承担一定的角色；（5）有明确的法律、制度和行为规范。
如政府组织、军队组织等。
非正式组织是正式组织内若干成员由于相互接触、感情交流、情趣相近、利害一致，未经人为的设计而产生交互行为和意识，并由此自然形成一种人际关系。
非正式组织具有以下特点：
（1）自发性。
（2）内聚性。
（3）不稳定性。
（4）领袖作用较大。
2、强制性组织、功利性组织和规范性组织
美国学者艾桑尼以组织中人员对上级服从程度、上级对下级权力运用的关系，即组织中权威产生的基础对社会组织进行分类，将组织分为强制性、功利性和规范性组织。
强制性组织。
这种类型的组织以镇压、暴力等控制手段作为控制和管理下属的主要方式，即强制当事人服从组织的管理。
功利性组织。
这种类型的组织是以金钱、物质利益诱导作为权威基础，即以功利或物质报偿的方式作为管理和控制部属的主要手段。
规范性组织。
这种类型的组织以荣誉的报赏或规范作为管理部属的方式。
3、互利组织、服务组织、企业组织和公益组织。
美国著名社会学家、交换学派的代表布劳及史考特根据组织目标和受益者的关系，把组织划分为互利组织、服务组织、企业组织和公益组织四类。
互利组织。
这种组织是以组织的参与者或成员为主要的受惠对象，组织的目的在于维护及促进组织成员所追求的利益。
服务组织。
这种组织的基本功能是以服务为主。
组织的受惠者，乃公众中与组织有直接接触者。
企业组织。
企业组织的受惠者是组织的所有者和股东、经理人员。
公益组织。
公益组织的主要受惠对象是全体公民。
4、政治性组织、经济性组织、文化性组织、群众组织、宗教组织
依据人类社会生活的基本领域，以及组织的性质可以把组织划分为政治、经济、文化、群众、宗教组织。
经济组织。
经济组织是人类社会最基本的社会组织，它承担着为社会创造和提供物质财富的职能。
它存在于生产、交换、分配、消费等不同领域。
政治组织。
政治组织是一种追求、运用、分配社会公共权力为基本目标的组织。
文化性组织。
文化性组织是以满足人们各种文化需求为目的，为社会提供和创造精神财富为职能的组织。
群众性组织。
群众性组织是特定社会群体为追求和保障自己地位和权利的自治性组织。
宗教性组织。
宗教性组织是以某种宗教信仰为宗旨而形成的组织。
四、组织的功能与作用
组织的功能就是组织系统内部诸要素在相互作用过程中所表现出来的属性，它具体表现为组织系统的功效和作用。
从系统论的角度来看，任何一种社会组织大体都发挥三种功能：
（1）“聚合”功能；
（2）“转换”功能；（3）“释放”功能。
具体来说，组织的功能和作用主要体现在：
1、组织能够创造一种新的合力，起着“人力放大”作用。
2、组织能够产生一种协同效应，提高组织工作的效率。
3、组织能够满足人们的需要。
五、行政组织的特性
行政组织就是指为推行国家公共行政事务而依法建立起来的各种行政机关的统称。
与其它社会组织相比，行政组织具有明显的特点：
1、行政组织是唯一可以合法使用暴力的组织。
2、行政组织是一个具有天然垄断地位的组织。
3、行政组织是可以合法行使行政权的组织。
4、行政组织是承担公共责任的组织。
5、行政组织是追求公共利益为目的的组织。
六、当代行政组织发展的趋势
1、行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋扩大
大量的社会危机和公共问题，使政府面临和处理的问题日趋繁杂，与此同时，亦促成了行政权力的不断膨胀。
行政权力的膨胀和政府行政组织规模的日益庞大，已经成为各国行政管理的普遍现象。
2、管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充
当代政府活动所涉及的内容和范围日趋扩大，行政活动已深入并渗透到社会生活的方方面面，政府由传统的“守夜警察”已经成为推动社会发展和增强国民福利的积极力量。
政府活动范围的扩大，管辖事务的增多，管理对象的复杂，管理手段的多元化，使行政组织的管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充。
3、专业化和职业化趋向
随着整个社会分化程度的提高，随着行政管理对象的复杂化和专门化，尤其是随着科学技术和信息技术在行政管理中的广泛应用，政府行政管理日趋专业化，分工也日趋精细。
行政管理的专业化使得政府行政管理逐渐发展成为一个独立的职业领域，这一领域有其系统化的知识和技术，有其职业的规范和道德，有一批专门投身其中的专业人员，当代行政组织已经朝着专业化和职业化的方向发展。
4、组织间的相互依存和协调的加强
现代行政体系在结构和功能上的巨大分化，使得组织与组织之间的相互依赖程度越来越高。
职能的分离与专业化，固然有利于组织效率的提高，但对组织整合与协调提出了更高的要求。
强调组织间的联盟与协作，促进组织活动的一体化已经成为当代行政组织设计与管理的重要面向。
5、法律限制和程式化
支撑现代行政组织的基础是理性－法律的权威，在理性－法律框架下的行政组织，则显示出程式化和法制化的特征。
6、重视社会的目的
现代行政强调国民福利、社会服务，政府行政的目的就在于为最大多数的人谋取最大的幸福。
作为政府行政的构成体系，现代行政组织的一个重要功能就是推动整个经济社会的全面健康发展，把公共利益、公共服务、公共福祉作为其重要的使命。
强调行政组织的社会目的和服务精神，重视行政组织公共服务功能的发挥，已经成为各国行政组织管理的重心所在。
7、国际影响和国际化的趋向
国际化与全球化影响和冲击着每一个国家的政治、经济与社会发展，政府要解决和回应国际化所引发的各种问题，就必须采取必要的措施和行动，以应对这一变化和挑战。
因此，行政组织设计与管理中的国际化视野以及重视各国行政组织间的国际交往和国际影响就成为当代行政组织管理的一个重要理念。
七、行政组织在政治、经济发展中的作用
1、行政组织与政治发展
作为国家政治系统的一个重要组成部分，行政组织在社会的政治发展中发挥着重要的作用。
主要体现在：
（1）政治和社会秩序的维持者
在现代社会，政治秩序意味着既反对无政府状态，也反对专制政体，它意味着权威的存在，公民权利的保障和国家在国际社会的安全与独立。
作为政治秩序和社会秩序的维持者，行政组织的职责在于：
①制定和执行有关的法律，保护公民的自由、财产和权利，使之不受其它社会成员的侵害；②建立一套管理制度，确保社会的良性运行；③通过军队、警察、官僚机构等“暴力机器”防御外来的攻击，保障主权国家的独立和完整。
（2）利益的表达、聚合和转化者
作为利益的调节者，行政组织在政治体系中的主要作用就是平衡、调节和整合各种利益关系，实现利益的表达、聚合和转化。
即通过妥协、沟通、协商、法律、经济等途径和手段，实现多方利益的生存和发展。
（3）公共政策的制定者和执行者
作为公共政策的制定者和执行者，行政组织的职责与作用在于：
①通过制定公共政策，为社会发展选择目标，引导社会的健康良性发展；②通过政策工具调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。
（4）作为政治一体化的工具
政治一体化就是一个社会的政治体系结合成一个完整、统一、有序与稳定的统一体。
政治一体化是维系政治社会的一个重要方面。
2、行政组织与经济发展
推动社会生产力的发展，维护经济基础的稳固，促进经济的繁荣和稳步增长是现代政府的重要职责。
作为上层建筑的有机构成部分，行政组织在一个国家经济发展中发挥着重要的作用：
（1）提供经济发展所需的最低条件的法律和制度
现代经济社会也是政治社会，没有政治体系为其提供的游戏规则和经济生活的框架，经济体系就无法正常运转。
为经济体系的正常运作提供必需的制度、规则以及框架是政府的职责。
它们包括：
产权的界定和保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律秩序。
（2）组织和提供公共物品和公共服务
公共物品和公共服务的最大特点在于其具有共享性以及非排它性的特点，这两种特性就使得公共产品很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”现象。
公共产品的共享性和非排他性也使得私人部门很少有诱因去生产公共产品，这些就需要政府来承担。
因此，政府必须介入并提供公共物品。
典型的公共物品包括：
国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其它基础结构。
（3）共有资源和自然资源的保护
共有资源与公共物品一样没有排它性，但有竞争性，共有资源不可避免的会导致所谓的“公有地悲剧”，即私人决策者过份使用共有资源。
为了使自然环境免于遭受损害，并为我们的子孙后代利益考虑。
因此，行政组织可通过制定相应的管制性措施来保护共有资源和环境，以减轻过度使用和环境污染等问题。
（4）宏观经济的调控，保证经济的稳定和效率
在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现的，相反会出现周期性的经济波动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所困，更为糟糕的是，失业与通货膨胀往往是并存的。
政府的职责便在于通过制定有关的公共政策来干预经济活动，缓解这种波动，保证经济的稳定和效率。
行政组织正是借用政府的各种政策工具来实现政府的经济目的。
包括：
财政工具，如预算政策、税收政策、信贷政策；货币工具，如货币政策、法定准备金、贴现率、物价政策、信用制度等等。
（5）社会收入的公平分配
市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。
政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模介入再分配工作，并且能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。
行政组织在实现收入再分配中的手段和途径有：
税收转移、累进所得税、个人所得税、遗产税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。
八、为什么要学习行政组织学
1、了解和掌握行政组织管理与运行的规律
2、促进和提高行政组织的效率
3、改革和完善我国的行政组织体制
4、改善政府形象和增强政府的国际竞争力
5、提升政府管理能力
九、行政组织学的研究特点与内容
1、行政组织学的研究特点
（1）政治性和社会性的统一。
（2）应用性和理论性的统一。
（3）综合性与独立性的统一。
（4）权变性和规范性的统一。
2、行政组织学研究的基本内容
（1）导论；
（2）组织理论的发展；（3）行政组织的环境；（4）行政组织的结构与设计；（5）中国行政组织的结构；（6）行政组织的社会心理与管理；（7）行政组织中的领导；（8）行政组织决策；（9）行政组织中的冲突管理；（10）行政组织的沟通；（11）组织学习；（12）组织文化与管理；（13）组织绩效管理；（14）组织变革与发展；（15）行政组织管理及其未来趋势。
第二章 组织理论的发展
系统的组织理论出现于19世纪末，组织理论的发展大致经历了古典组织理论、行为科学时期的组织理论、系统权变组织理论三个主要时期，它们从不同的角度对组织现象和组织管理进行了研究。
一、传统和古典的组织理论
1、科学管理学派的组织观
此派以科学管理运动的先驱者，被誉为“科学管理之父”的泰勒为代表。
泰勒一生发表许多管理论著，最有影响的是《科学管理原理）》。
他提出许多与组织管理有关的思想，这些思想是：
（1）科学管理的中心问题是提高效率。
（2）要提高工作效率，就必须为工作挑选第一流的工人。
（3）实行刺激性工资制度，实行“差别计件制”，按组织成员的绩效来支付报酬，鼓励竞争。
（4）将组织的计划职能和执行职能分开。
（5）实行职能工长制。
（6）实行组织控制的例外原则。
泰勒以其毕生的精力，在美国掀起了一场科学管理的革命。
泰勒提出的这些概念与思想为整个古典管理理论奠定了基础，泰勒的许多思想为以后的管理学派所采纳。
科学管理的精神是永存的。
2、行政管理学派的组织观
20世纪前半期出现的行政管理学派是从宏观上探讨组织管理的知识体系。
这派的代表人物是被誉为“管理理论之父”的法国人法约尔。
作为管理实践家和管理理论家，法约尔—生著述颇多，著有《工业管理与一般管理》、《国家在管理上的无能——邮政与电讯》、《公共精神的觉醒》等著作和《管理的一般原则》、《管理职能在事业经营中的重要性》、《国家管理理论》等论文。
法约尔的主要贡献在于其在吸收科学管理学派思想的基础上提出了组织管理的原则，这些原则是：
（1）实行专业分工。
（2）权力与责任相一致。
（3）纪律。
（4）统一指挥。
（5）统一指导。
（6）个人利益服从组织利益。
（7）理想的工作报酬。
（8）权力集中。
（9）等级链。
（10）秩序。
（11）公平。
（12）人员任期稳定。
（13）主动性。
（14）团队精神。
法约尔除了提出以上组织管理的原则外，在组织问题上还提出许多重要的思想，诸如明确组织机构之间的职责，并以制度规范将其规定下来；建立参谋机构的重要性，认为参谋机构的任务是从事通信、接洽、会谈，协助进行联系与控制，搜集情报并帮助拟定计划，研究改进工作方法，预测未来变化等；提出组织图在组织管理中的作用，认为组织图是分析各部门之间相互关系、确定每个人的位置及任务、防止冲突与重复的一种管理工业；同时，他认为组织效率取决于组织成员的素质和创造性，所以法约尔特别强调对组织成员进行选择、评价和训练。
3、韦伯的理想型官僚组织理论
这一学派的代表人物是德国的社会学家、经济学家马克斯·韦伯。
他的官僚组织理论思想主要表现在《社会和经济组织的理论》一书之中。
韦伯对行政组织理论的建构是从权力分析开始的。
他认为任何组织都必须以某种形式的权力为基础，才能实现其目标，维持其秩序。
他认为存在着三种纯粹形态的合法权力，它们是：
理性——法律的权力；传统的权力；超凡的权力。
韦伯认为，在这三种形态的权力中，传统权力的效率较差，超凡权力则过于带情感色彩并且是非理性的，只有理性——法律的权力才能作为行政组织体系的基础。
韦伯认为，建立在理性——法律权力基础上的行政组织才是一种理想型官僚组织体系。
韦伯心目中的理想官僚组织体系具有的特征是：
（1）明确的分工。
（2）严格的层级节制。
（3）严明的组织纪律。
（4）规范的录用制度。
（5）实行任命制。
（6）固定的薪俸制度。
4、传统组织理论的评价
传统的、古典的组织理论比较偏重于对组织静态的研究，即从经济——技术的角度来观察组织。
他们的组织理论特点是：
（1）组织是一个分工的系统；
（2）组织是一个层级节制的系统；
（3）组织是一个权责分配的系统；
（4）组织是一套法令和规章的体系；
（5）组织是有目标的系统。
从以上的组织观念出发，他们所强调和追求的组织管理原则为：
（1）组织结构的体系化。
（2）组织工作的计划化。
（3）组织运行的规范化。
（4）组织管理的效率化。
古典管理理论所提出的这些观点，建构了现代组织管理理论的基石，提供了组织理论的分析框架，揭示了组织发展最基本的要求和特征。
传统的组织理论的局限性主要表现在：
第一，传统组织理论过分强调组织的静态方面，忽视了组织的动态面。
第二，传统组织理论过分强调机械的“效率”观念，强调组织的整体需求和利益，把人当成“经济人”来看待，忽视了人性、人的尊严、人的情感、人的需要和个体的利益。
第三，传统组织理论过分强调组织法律、制度、规范、规则的作用，强凋对人进行监督和控制，趋向集权式的管理方式，容易压抑人工作的主动性和积极性。
第四，在研究取向上，将组织当作一个封闭系统来看待，未能涉及组织与外在环境的关系以及彼此之间的相互影响，忽略了外在环境的不确定性。
二、行为科学时期的组织理论
行为科学是运用心理学、社会学、人类社会学等学科的理论和方法来研究工作环境中个人和群体行为的一门综合性和交叉性学科。
行为科学时期的主要理论流派有人际关系学派、激励管理学派、动态平衡学派和决策理论学派。
1、人际关系学派的组织理论
人际关系学派的主要代表人物是乔治·梅奥、罗斯利斯伯格。
他们的学说是从20世纪20年代中期到30年代初在美国芝加哥西方电器公司的霍桑工厂进行实验的，因而得名霍桑试验。
霍桑试验从1924年开始到1932年结束，历时8年，经过对工作环境、工作条件、群体行为、员工态度、工作士气与生产效率之间关系的一系列的实验，他们发现并证明，人们的生产效率不仅仅取决于人的生理方面、物理方面的因素，而且更受到社会环境、社会心理等方面的影响。
在霍桑试验的基础上，梅奥于1933年出版了《工业文明中的人的问题》，系统地阐述了与古典管理理论截然不同的一些观点。
这些观点主要有：
（1）组织不仅是一个技术—经济系统，而且是一个社会系统。
（2）组织成员不单纯是受经济奖励的激励，而且受不同的社会和心理因素的激励。
人是“社会人”，人的行为受感情、情绪与态度的影响。
（3）在正式组织之中存在着非正式组织，非正式组织对组织效率起着重要影响。
（4）考虑到各种社会心理因素，应对传统观念中的以组织正式结构和职能为基础的领导模式作实质性修正。
人际关系学家强调的是“民主”而不是“独裁”的领导方式。
（5）领导不仅需要有有效的技术才能，同时应具有有效的人际关系技能。
人际关系学说在纠正古典管理理论忽视人的因素这一点上是有很大贡献的，但它过分强调社会心理方面的作用，强调非正式组织的作用，忽视理性与经济因素，有其偏颇之处。
2、激励理论学派的组织理论
（1）马斯洛的“需要层次论”
马斯洛在其代表性著作《人类动机的理论》和《激励与个人》中，对人的行为和动机进行了深入的研究，提出人的动机是由需要决定的，这些需要按照人的生存和发展的重要性可以划分为5个基本的层次，即生理的需要、安全的需要、社交的需要、尊重的需要和自我实现的需要。
马斯洛认为，只有满足了人低层次的需求后，人才会有更高层次的追求。
在管理中，应从满足员工不同的需求入手，以激励和调动员工工作的积极性。
（2）赫茨伯格的双因素激励理论
赫茨伯格在其《工作的推力》和《工作与人性》等著作中，提出影响人的积极性的因素主要有两大类，一是保健因素，二是激励因素。
在管理中，保健因素起着保证和维持原有状况的作用，它能够预防组织成员的不满。
但是，保健因素不能激发组织成员的积极性，要激发组织成员的积极性，必须采用激励因素，即通过成就、认可、挑战性工作、责任、升迁和发展等因素，来调动组织成员的积极性。
（3）阿吉里斯的“不成熟—成熟理论”；
阿吉里斯在《个性与组织》一书中指出，组织中的人性是发展的，它们会经历一个从不成熟到成熟的过程。
这一过程也是从被动到主动、从依赖到独立，从不自觉到自觉的过程。
但是，这一过程仅仅靠正式的组织是难以完成的，这就需要管理者吸收工人参与，采取以工人为中心的管理方式，使工人具有多种工作经历，进行角色体验，强化工人的责任，依靠工人的自我管理。
（4）亚当斯的“公平理论”
亚当斯认为，人的积极性不仅受其所得绝对报酬的影响，而且还受到相对报酬的影响，人类需要保持一种分配上的公平感，否则，就会挫伤其工作的积极性。
3、动态平衡组织理论
这一学派以美国管理学者巴纳德为代表。
他在1938年出版的《经理人员的职能》这本书中，系统地提出了一套独特的组织观念。
其主要思想如下：
（1）组织本质论。
巴纳德认为，组织是两个或两个人以上有意识协调的活动或效力系统。
这个组织定义与传统理论不同之处在于他试图阐明组织的本质，为了把握组织的本质，巴纳德将组织概念抽象化。
他把物质系统从组织概念中排斥出去，其次又指出组织不是人的集合，而是人们有意识的活动或效力的系统。
（2）组织环境论。
巴纳德认为组织所处的环境对组织施加各种压力和限制，组织环境包括自然的、物质的环境和社会的环境。
对自然环境一般不能加以改变而只能适应。
在社会环境方面，人们的可控性虽然很大，但是自然受到许多他们并没有意识到的限制和约束。
（3）组织平衡论。
巴纳德认为，人之所以向组织贡献力量，主
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