关于农民工社会政策的建构.docx

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关于农民工社会政策的建构

关于农民工社会政策的建构

童星/张海波

2012-10-2615:

17:

05　　来源：

《学习与实践》（武汉）2006年8期第111～117页

　　【作者简介】童星，南京大学公共管理学院教授、博士生导师南京210093

　　张海波，南京大学公共管理学院南京210093

　　【内容提要】农民工社会政策具有战略意义。

本文从提供“什么”服务、“如何”提供服务等两个问题出发，建立了农民工社会政策“两维四分”的结构框架与“三位一体”的建构模型。

在此基础上，以价值理念、制度安排、社会认同“三位一体”为路径，运用文本解读的方式，通过对生存型问题、生存型福利、发展型问题、发展型福利等“两维四分”的政策实例进行分析，进一步阐述了农民工社会政策的建构机制。

　　【关键词】农民工/社会政策/价值理念/制度安排/社会认同

　　2005年3月31日，国务院第85次常务会议通过的《国务院2005年工作要点》，将“制定和完善涉及农民工的各项政策”作为一项重要任务；2006年伊始，国务院发出第1号文件《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》，提出要“保障务工农民的合法权益”；2006年3月27日，国务院第5号文件《关于解决农民工问题的若干意见》又明确指出，“农民工问题事关我国经济和社会发展全局”，“解决农民工问题是建设有中国特色社会主义的战略任务”。

国务院这一系列文件传递出的信号十分明确：

保障农民工权益的社会政策具有战略意义，关系到我国经济社会的发展和社会主义和谐社会的建设，必须抓紧制定，尽快完善，切实贯彻落实。

　　社会政策研究范式表明，提出一个政策框架首先必须澄清目标（specifyingobjectives），即弄清楚该政策为“谁”服务，提供“什么”服务，“如何”提供服务。

①关于农民工的社会政策显然是为农民工服务的，因此本文就后两个问题提出自己的政策建构框架，以期引起学术界的讨论。

　　一、提供“什么”服务？

　　国内目前关于农民工的政策讨论十分热闹，既有学者的论述，也有官员的声音，还有新闻记者的呼吁。

这些讨论主要围绕以下议题：

学者和政策制定者们通常比较关心农民工的社会保障、农民工的就业与劳动力市场、农村剩余劳动力转移、农民工的社会适应、农民工的社会建构与社会认同、农民工的市民化与市民待遇、农民工的关系网络等等；新闻记者则比较关心现实领域中的“热点”话题，如农民工工资的拖欠问题、农民工权益的保护问题、农民工的“性”福问题等等。

　　有关农民工的政策研究虽然引起了整个社会的高度关注，但也存在以下不足：

一是讨论缺乏系统性，以至这一边还在呼吁要保障农民工的合法权利，那一边就有人大代表、政协委员发表“要限制外地人口进京”的言论；二是讨论重制度、轻价值，以至各项政策之间互相矛盾，互相抵触，难以贯彻落实；三是讨论缺乏统一的政策框架和适度的超前意识，以至政策制定总是滞后于现实的发展，或者止于“就事论事”②，很多关于农民工的“热点”、“难点”问题以及新出现的问题无法纳入讨论的视野。

　　作为一个亟待开拓的领域，讨论农民工社会政策问题首先需要有一个公共的对话平台，才能深入思考，相互交流，系统解决。

世界上最早对社会政策概念给出定义的是德国经济学家阿道夫·瓦格纳（WagnerAdelph），他认为社会政策是运用立法和行政手段，调节财产所得和收入之间的分配不均问题③。

英国政策学家马歇尔④认为，社会政策的核心包括社会保险、公共救助、健康与福利服务、住房政策等，并认为教育也是社会政策应该讨论的范畴。

英国社会政策大师、费边主义的鼻祖蒂特马斯⑤认为，社会政策关切着某种共同的人类需求或问题，他还提出了社会政策的剩余福利模型、工作成就模型和制度性再分配模型。

美国公共政策学家托马斯·戴伊⑥认为，社会政策是公共政策的一环，牵涉到政府决策的层面。

到上世纪90年代，人们对于社会政策的理解进一步扩展，从仅关注经济性资源的分配发展到同时关注社会关系、权利和地位的分配。

由于发展程度的悬殊，知识背景的差异，学术旨趣的不同，关注点、切入点的变化，使得研究者们常常在不同的阶段、不同的层面上来讨论社会政策问题，自然容易导致“自说自话”。

有的研究者将社会政策狭义地理解成福利政策，有的认为社会政策已经扩展到社会成员的基本权利和社会地位方面的内容⑦。

因此，有关农民工社会政策的结构框架，至少要达成以下两点共识：

一是社会政策与经济政策同样重要，不可偏废；二是社会政策不仅指社会保障与社会福利政策，还应包括社会成员基本权利和社会地位方面的内容。

　　从现阶段的情况和未来的发展趋势看，围绕着基本的社会权利，政策制定者应当为农民工提供哪些服务呢？

　　一是促进农民工的就业。

包括直接面向农民工的就业政策、工资政策，也包括和农民工就业密切相关的政策，如企业用工制度、农村劳动力流动政策、劳动力市场发展及其中介组织培育政策等，甚至还应当涉及城市的生产力布局、产业结构等宏观领域的政策。

最后这一点通常被人们所忽略，以至于有的地区一边刚出台促进农民工就业的法规、条文或政策，一边又在论证和实施尽快实现由劳动密集型产业向资本密集、技术密集型产业的转移和升级。

殊不知，执行这两项政策的效果会互相抵牾⑧。

　　二是解决农民工子女的教育问题。

不仅包括流入地的农民工子女的入托、入学，还包括流出地农民工留守儿童的看护、入托、入学；不仅要关注农民工子女能否接受到教育的问题，还要保证和提高他们所接受教育的质量；不仅要关心农民工子女接受学校教育的情况，还应当关注他们在流入地实现正常社会化的过程。

　　三是实施农民工社会保障。

包括农民工的最低工资支付制度、工伤保险、医疗保险、养老保险等，还要逐步涉足农民工的失业保险、生育保险，确保对困难农民工的社会救助。

　　四是向农民工提供教育培训。

既包括就业技能的培训，也包括基础文化知识的提高，其中前者是现阶段的主要任务。

近几年来珠江三角洲出现的“民工荒”，实际上就是缺乏熟练技工造成的。

劳动力一方面总量过剩，另一方面又呈结构性短缺，这类矛盾只有放到农民工社会政策系统当中加以思考，才能有效解决。

　　五是解决农民工的住房困难。

既包括为失地农民提供安置房、经济适用房，且让其长期受益，也应该涉及面向流动民工的廉租房政策。

不仅要关注农民工住房的面积，还要考虑到周围的社区环境等因素。

　　六是保护农民工的合法权益。

这涉及劳动合同、劳动保护以及工作强度、工作时间等问题，既要从法律上建章立制，又要严肃查处严重侵犯农民工合法权益的人和事。

　　七是逐步改革城乡分治的户籍制度。

目前，城乡户籍分治不是一个简单的“取消”或“保留”的问题，背后隐藏的权利问题纷繁复杂，牵一发而动全身。

如果继续将就业、工资、教育、医疗、住房、福利保障等社会权利与城镇户籍捆绑在一起，就不可能向流进城的多达1～2亿人口的农民工开放城镇户籍；即使强行开放，因为与众多社会权利相关联的公共物品严重短缺，或被迫中止，如河南郑州户籍制度改革的“叫停”，或有名无实，如失地农民虽然在制度上获得了城市户籍，但其社会权利的拥有状况并没有因此而比流动民工好多少。

看来解决这个矛盾需要新思维和新路径。

不妨将户籍与特定的社会权利（即特权）分离，逐渐削弱户口的含金量，将教育、就业、保障等各项社会权利与户籍分离，还户籍以人口管理的本来面目；政府与相关部门、事业单位在提供各项公共物品时，必须与户籍性质脱钩，对所有社会成员一视同仁；遇到矛盾和纠纷时，法律保护所有国民平等的社会权利。

由于农民工群体中的不同个体一般不会在同一时刻、同一地点提出完全相同的需求，因而这种“化整为零”的办法既可行，也能避免过大的社会震荡，还有利于政府职能的转变和事业单位改革的深化。

公安部拟“取消农业、非农业户籍界限，建立城乡统一的户籍登记制度”，一旦实行，应该是个好的开端，至少体现了对人的价值的尊重。

　　八是逐步推进对农民工的人文关怀。

这是在构建和谐社会的大背景下更深层的考虑。

作为一个人数众多、且对经济社会发展做出巨大贡献的阶层，农民工需要得到社会的认同、尊重与关怀，这也是有关农民工社会政策的未来走向。

　　上述八个政策议题在横向上有两种取向：

一是问题取向，二是福利取向；在纵向上有两个阶段：

一是生存型，二是发展型。

这样，八个政策议题在二元维度的框架结构中可以有如下的分类，见图1。

随着社会转型与发展的深入，即使有新的政策议题涌现出来，也可以将其纳入这一系统的政策框架中进行考虑，而不是“头痛医头，脚痛医脚”、“就事论事”。

同时，农民工的社会权利也被分解到各个可以操作的层面，避免了“眉毛胡子一把抓”。

　　通常而言，生存型政策要优先于发展型政策，问题取向型政策要迫切于福利取向型政策。

由此，这八个政策议题就有了一个轻重缓急的顺序：

生存型的问题取向政策应该最优先考虑，然后依次是生存型的福利取向政策、发展型的问题取向政策，最后才是发展型的福利取向政策。

　　二、“如何”提供服务

　　和社会学不同，“社会政策从不讳言自己的价值立场，这个特点在国际上得到了广泛的认同，并得到了联合国的认可与推广”⑨。

事实上，价值倾向本身就是社会政策的题中之义，蒂特马斯就曾这样评价价值在社会政策中的地位，“我们所能做到的，是更加清楚地揭示需要社会正视的价值抉择，如果将社会政策领域视为一个专门为社会某一或某些集团而设的封闭及分割的领域，我们将不会发现有意义的问题”⑩。

强调这一点，对于我国当前来说尤为重要。

因为在社会福利政策领域，我国长期以来存在着“重制度设计，轻制度背后的观念研究及转变；重物质帮助，轻人文关怀；重生存权的维护，轻人的潜能的开发；重效率的提高，轻平等的关注。

”（11）

　　价值是决定整体社会取向的指导原则（12），对其进一步细化，还有社会价值、组织与制度价值、专业价值和人群服务实务价值之分（13）。

社会政策中的价值理念至少包括市民权（civilrights）、基本需求（basicneeds）、平等、自由、公正、积极行动（positiveaction）、利益表达（expressedneeds）等（14）。

《国务院关于解决农民工问题的若干意见》中确立了五条基本原则：

①公平对待、一视同仁；②强化服务、完善管理；③统筹规划、合理引导；④因地制宜、分类指导；⑤立足当前、着眼长远。

其中第一条原则可以视作社会价值，后四条则可以视作组织与制度价值。

此外，社会公正是目前整个社会政策的宏观价值取向（15）；以人为本是构建和谐社会和落实科学发展观的基本内涵；从国际范围来看，社会政策正在由“克服贫困”走向“消除排斥”（16）。

因此，农民工社会政策在社会价值层面上至少应有社会公正、以人为本、消除排斥、公平对待、一视同仁等理念，在组织与制度价值层面上则至少应有强化服务、完善管理，统筹规划、合理引导，因地制宜、分类指导，立足当前、着眼长远，以及积极行动、利益表达等理念。

　　要分析社会政策，必须先要了解该国的政治制度及政府各项建设方案（17）。

尤其是在中国，只有政府才能赋予各项政策以合法的地位，并且强制推行。

在目前的情况下，制度安排是农民工社会政策产生的惟一方式，主要参与者为政府各级部门，主要表现形式包括规则、规范与策略（18）（19）。

　　以往的经验事实表明，任何一项社会政策的成功推行，一方面取决于制度安排的合理有效，另一方面则有赖于社会的广泛认同。

认同最初是一种防卫机制（20），发展到现在，至少包含了两层含义，一是认知，二是认可。

政策的社会认同就是由社会认知到社会认可的过程。

社会认同的参与者是社会大众，既包括农民工，也包括其他社会阶层和社会群体。

　　农民工社会政策的建构受到价值理念、制度安排和社会认同三个因素的共同影响。

任何一项具体政策的制定都要寻求三者之间的平衡。

举例而言，现行的城乡分治的户籍制度显然有违社会公正的价值理念，但立即废止必然造成公共资源的短缺，导致社会关系的紧张，有损社会和谐。

这就是制度安排与社会认同的约束，制度有惯性，社会各阶层的认可与接受也需要时间。

出于同样的道理，农民工就业政策的制定也不能光从城市居民的自身利益出发，必须符合社会价值理念。

总之，价值理念是基础，是软性约束；制度安排是手段，是客观建构；社会认同是保障，是主观建构。

它们之间是“三位一体”的关系，共同构成了农民工社会政策的建构模型，见图2。

　　三、农民工社会政策的建构实例

　　下面将用上述“两维四分”的框架和“三位一体”的模型来解读现行有关农民工的社会政策。

解读也是一种建构，因为制度的惯性是任何政策建构都必须考虑的因素；况且，每一项社会政策的实行，都有其社会情境和合理性，并不是简单地废止或另立新法就可以的。

（一）生存型问题取向政策的解读与建构——以农民工就业政策为例

　　1994年，当时的劳动部制定了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，其中第5条明文规定：

只有在本地劳动力无法满足需求，并符合下列条件之一的，用人单位才可以跨省招用农村劳动力：

①经劳动就业服务机构核准，确属本地劳动力普遍短缺，需跨省招用人员；②用人单位需招收人员的行业、工种，属于劳动就业服务机构核准的，在本地招足所需人员的行业与工种；③不属于上述情况，但用人单位在规定的范围和期限内无法招到或招足所需人员。

同时还规定，农村劳动力外出务工之前，必须领取外出务工就业登记卡。

随之，各地也纷纷出台了相应的政策。

如北京市1995年颁布《北京市外地来京人员务工管理规定》，强化了对用工行业、工种的限制，规定：

“本市使用外地人员务工的行业、工种，由市劳动局会同有关部门根据本市劳动力需求状况，以本市城乡社会劳动力不能满足用工需要为原则确定并予以公布。

”1997年，北京市还进一步做出硬性规定：

“对未按劳动行政机关批准的工种或者未按《就业证》登记的工种使用外地来京务工人员的，每使用一人处以200元以上、1000元以下的罚款”（21）。

这种行业限制从最初的10多个工种（1995年）发展到103个工种（2000年）。

1995年，上海市劳动局也颁布了《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业、工种分为三类：

A类为可以使用外地劳动力的行业、工种；B类为可以调剂使用外地劳动力的行业、工种；C类为不准使用外地劳动力的行业、工种。

外来用工受到严格限制的C类行业、工种包括金融和保险行业、各类管理业务员、调度员、商场营业员等（22）。

广东等少数农民工发展得比较早的地区，虽然在政策上较为宽松，但总体而言，目前全国各城市对于农民工的就业限制仍然十分普遍、十分严重。

　　解读上述政策文本后我们发现，现行政策对农民工就业存在着严重的歧视，主要是制度安排的问题。

那么，在“三位一体”模型的约束下，农民工就业政策该如何建构呢？

一方面，要逐步减少对农民工就业的行业、工种的限制，尽量减少行政干预，让市场充分发挥选择和淘汰功能；另一方面，要进一步挖掘非正规就业市场，让农民工和城市居民在就业市场上和谐竞争。

有研究者一味强调立即废除现行的就业制度，这就忽略了城镇劳动力本身所受到的就业压力，必然造成社会的动荡。

为何劳动力流动并未缩小城乡差距呢？

一个主要的原因就在于经济增长带来的就业效果不佳（23）。

目前，第二产业吸纳劳动力的能力在下降，如果继续将农民工的就业领域限制在第二产业内，不仅严重歧视农民工，也妨碍了城市第三产业的发展。

因此，大力发展第三产业，让外来民工与城市居民在第三产业特别是其中的非正规就业领域同台竞争，是最主要的制度安排。

　　农民工就业问题并非孤立的存在，而是与工资制度、劳动合同、劳动保护等等紧密联系，其间还有一个政策间的衔接问题。

例如拖欠农民工工资，这已不是制度安排的问题，而是社会认同的问题，要采取各种措施，让企业的管理者了解、认可、遵守并执行已有的法律制度。

又如劳动保护，我国1995年就颁布了《中华人民共和国劳动保护法》，但在实践中被误读为城镇职工劳动保护法，现在应对其进行重新解读。

这也是社会认同的问题。

“同工同酬”的原则应当加以落实，这是在现行制度下对人的价值的尊重。

此外，还要建立专门的农民工最低工资保障制度，规范企业的工资支付，对于有法不依的企业，既要加大执法力度，也要实施认同推广工程。

　　生存型问题取向政策的建构，由于其迫切性被置于优先地位，刻不容缓。

即使一时不能完善，也要宜粗不宜细，先干起来再说。

对于明显违背社会价值理念的不合理的制度安排，要以积极而又稳妥的态度进行改制；对于已有的还算合理的制度安排，要注重社会认同的建构；对于制度缺位的，要加紧制度建设。

所有这一切，都必须以社会公正的价值理念为基础。

（二）生存型福利取向政策的解读与建构——以农民工社会保障政策为例

　　从劳动与社会保障部政策法规库的检索结果来看，有关农民工社会保障的最早规定出现在民政部1992年颁发的《县级农村社会养老保险基本方案（试行）》中，当时农村社会养老保险的对象包括“外出人员”即农民工。

2001年，劳动与社会保障部颁发了《关于完善城镇职工基本养老保险政策有关问题的通知》，又将农民工部分纳入城镇基本养老保险体系。

在此期间，各个省（市、自治区）根据自身的情况也都制定了不同的法规。

因此目前的状况是，农民工这一群体中部分参加的是农村社会保障，部分参加的是城市社会保障。

　　从全国范围来看，大多数地区都选择将农民工纳入现行城镇职工基本养老保险制度，主要参加养老、医疗和工伤三项基本保险。

该政策实行后保持了制度的一致性，成本比较低，不必为农民工制定单独的社会保障政策。

但不符合农民工经常流动的实际状况.农民工一旦退保，就只能返还个人账户部分的资金，缺乏积累；也给流入地带来了支付压力，意味着流入地必须更多地承担农民工的养老成本。

这也成了各地纷纷设置农民工流动障碍的主要原因。

　　针对农民工流动性强和非正规就业将长期存在的现实，统一的社会保障制度显然无法照顾到农民工群体的独特需求，但社会保障体系的正常运转又要求制度的统一性。

针对这一矛盾，上海市进行了有益的探索，建立了专门针对外来务工人员的综合保险，其做法是一个保险三个待遇、费率固定、待遇一次性发放。

这套制度简单易行，费率低且不需要农民工缴费，容易为农民工所接受。

（24）

　　用“三位一体”模型来考察，农民工社会保障政策的建构主要是一个对制度安排进行调整的问题。

目前各方对此都有一定的认识，但由于不同地区、不同部门现实情况的差异，制度安排并非易事，再加上还要考虑到农民工的接受程度，可以预测，农民工社会保障政策的制度建构，将是今后一个时期的重点和难点。

　　（三）发展型问题取向政策的解读与建构——以农民工子女教育政策为例

　　1996年，原国家教委印发了《城镇流动人口中适龄儿童少年就学办法（试行）》，开始重视流动人口的子女教育问题。

1998年，原国家教委又与公安部联合颁发了《流动儿童少年就学暂行办法》，规定流动儿童少年的就学形式，以在流入地全日制公办中小学借读为主，也可入民办学校、专门招收流动儿童少年的全日制公办中小学附属教学班（组）或者简易学校就读。

各地也据此制定了相应的细则。

2001年，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》又一次强调，“要重视解决流动人口子女接受义务教育问题，以流入地区政府管理为主，以全日制公办中小学为主，采取多种形式，依法保障流动人口子女接受义务教育的权利。

”2003年初，国务院办公厅下发了《关于做好农民进城务工就业管理和服务工作的通知》，要求加强对社会力量兴办农民工子女简易学校的扶持，将其纳入当地教育发展规划和体系，统一管理；简易学校的办学标准和审批办法可适当放宽，但应消除卫生、安全等隐患，教师要取得相应任职资格；教育部门要在师资力量、教学等方面给予积极指导，帮助完善办学条件，逐步规范办学，不得采取简单关停办法，造成农民工子女失学；流入地政府要专门安排一笔经费，用于农民工子女就学工作；流出地政府要配合流入地政府安排农民工子女入学，对返回原籍就学的，当地学校应该五条件接收，不得违规收费。

2003年9月，教育部、中央编办、公安部、发改委、财政部、劳动与社会保障部又联合发布了《关于进一步做好进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》，重申了“流入地负责、公办中小学为主”的政策模式。

2006年，国务院《关于解决农民工问题的若干意见》又一次确认，要将农民工子女义务教育纳入当地教育发展规划，列入教育经费预算，以全日制公办中小学为主，接收农民工子女入学，并按照实际在校人数拨付学校公用经费。

　　政策文本的解读表明，如此严重的农民工子女教育问题，并非缺乏制度安排所造成，而是因为：

一是制度安排不到位。

1998年就规定“以公办中小学为主”的就学政策，但为何2003年又大费笔墨地强调简易学校呢？

看来，政策没有得到贯彻。

在分级管理的体制下，如果没有明确规定教育经费的来源，那么再好的政策也只能是一纸空文。

因为，地方教育系统即使加收农民工子女的借读费、赞助费，仍需要自己贴补，自然就没有了接纳农民工子女的积极性，农民工子女只能进入简易学校就读。

可喜的是，国务院2006年的《意见》总算明确涉及到了教育经费预算的问题。

二是社会认同不到位。

城市居民十分重视“学区”，为了子女能上一个好的学校而不惜代价，“以公办中小学为主”的政策模式不一定能为城市居民认同，美国的“校车运动”便是一个失败的案例。

（25）因此，农民工子女教育政策一方面需要在制度上进行完善，尤其是财政制度，只有在专项财政的保证下，“流入地负责，公办中小学为主”的设想才能实现；另一方面还要考虑到城市居民对于教育资源的过分关注，不要引起教育排斥。

　　（四）发展型福利取向政策的建构——以农民工关怀为例

　　这类问题（如农民工的“性”福问题）已经进入讨论的视线，体现了对以人为本的价值理念的重视。

目前，应当以社会认同的建构为主，使有条件的企业主动为农民工提供人文关怀，对在这方面做得比较好的企业应当给予一定的政策支持和价值激励，制度安排等到条件成熟时可以考虑。

　　以上的分析中，有一个重要问题没有涉及，就是农民工政治权利的表达与实现。

应当确保农民工参政议政的权利，让他们在人大、政协、工会中都有自己的代表席位，并且占据相当的比例。

制度问题在中国说到底是个政治问题、权利问题，不断让农民工“增权”，应当是最好的制度安排。

　　注释：

　　①BrianW.Hogwood&LewisA.Gunn,PolicyAnalysisfortheRealWorld,OxfordUniversityPress,1984,p.47.

　　②关信平：

《现阶段我国农村劳动力转移就业背景下社会政策的主要议题及模式选择》，《江苏社会科学》，2005年第5期。

　　③曾繁正等著，《西方国家法律制度、社会政策及立法》，红旗出版社，1998年。

　　④T.H.Marshall,SocialPolicy,Hutchinson&Co.Ltd,1965。

　　⑤Richard.M.Titmuss,SocialPolicy,London:

AllenandUnwin,1974.

　　⑥ThomasDye,UnderstandingPublicPolicy,EnglewoodCliffs,N.J.:

PrenticeHall,Inc,1988.

　　⑦王卓祺、雅伦·获加，《西方社会政策概念转变及对中国福利制度发展的启示》，《社会学研究》，1998年第5期。

　　⑧对于中国这样一个人口众多的国家，在现阶段过于强调发展资本密集、技术密集型产业，显然不符合国情。

我国每年都有大量的农村劳动力需要转移，适龄劳动人口的自然增长数量非常巨大，毕业大学生就业压力也越来越大，因此，传统的劳动密集型产业仍然是应当大力发展的主导产业。

　　⑨唐钧：

《应重视社会政策学科建设》，《中国经贸导刊》，2005年第12期。

　　⑩杨团：

《社