建立和完善事业单位法人法理结构探析.docx

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建立和完善事业单位法人法理结构探析

建立和完善事业单位法人法理结构探析

　　分类推进事业单位改革事关我国经济社会发展大局，如何通过体制机制创新，促进公益事业发展，满足人民群众公益服务需求，是这一重大改革核心内容。

XX年3月，中共中央国务院下发了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》，明确提出建立健全事业单位法人治理结构的改革方向和原则要求。

随后，国务院办公厅又印发了配套文件《关于建立和完善事业单位法人治理结构的意见》，具体规定了建立和完善事业单位法人治理结构的基本原则、总体要求、主要内容，并要求机构编制部门要会同有关部门做好组织实施工作。

　　国务院《事业单位登记管理暂行条例》对事业单位是这样定义的：

国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其它组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织。

事业单位法人治理结构是事业单位以实现其宗旨为目标，实行举办权与管理权分离，以决策层及其领导下的管理层为主要架构，由一系列激励和约束机制组成的制度安排。

在我国，公司法人治理结构已实践多年，取得比较成熟的经验。

从总体上看，事业单位改革相对落后于经济体制改革、国有企业改革和政府机构改革。

随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，建立和完善事业单位法人治理结构是适应时代发展的迫切要求。

　　一、事业单位法人治理现实意义　　

　　事业单位是经济社会发展中提供公益服务的主要载体。

建立健全法人治理结构，是推进事业单位改革的重要内容，是解决公益事业发展深层次矛盾和问题的根本措施，具有重要的理论意义和现实意义。

　　有利于落实事业单位法人自主权。

在计划经济时代，事业单位是政府的附属物，政事不分，没有自主权；在市场经济条件下，事业单位要成为独立法人，必须实现政事分开、管办分离，政府和举办单位逐步减少对事业单位的微观管理和直接管理，不再直接行使对事业单位的具体管理权，而通过委派理事参与决策，监督事业单位按照法律法规、有关政策和行业规划开展活动；事业单位建立法人治理结构，直接拥有法人自主权，独立决策、执行，落实用人权、用工权和分配权，真正成为自我管理、自我约束、自我发展的法人实体，从根本上解决“有法人之名、无法人之实”的问题。

同时，建立完善法人治理结构，使政府依法定权限、程序管理社会事业，推进政事分开、建立新型的政事关系，不仅是事业单位发展的需要，更是依法治国的必然要求。

　　有利于提高效率和增强活力。

目前，事业单位普遍存在效率低下、服务质量不高的问题。

建立健全法人治理结构，政府和举办单位、事业单位、服务对象以及专家学者共同参与决策，可以有效实现决策的民主化和科学化；同时，事业单位可以更好地行使法人自主权，建立好激励机制，有利于最大限度地调动员工的积极性、主动性和创造性，激发内部活力，做到决策准、指挥灵、执行快、效率高、活力足。

　　有利于强化公益属性。

公益属性是事业单位的本质属性。

举办事业单位的目的就是为了提供优质高效的公益服务，不断满足人民群众和经济社会发展的需要。

当前事业单位存在公益属性弱化的突出问题，主要原因是，在目前的体制机制下，事业单位对谁负责、怎样负责的问题没有解决好，难以兼顾相关各方利益，容易产生内部人控制等问题，偏离公益目标。

通过建立健全法人治理结构，引入外部理事，在决策和监督中体现各方利益，能更好地规范事业单位的行为，保证其公益属性的实现。

　　有利于加强对事业单位的监管。

一直以来，对事业单位的监管主要来自政府和举办单位，它们同时也行使事业单位决策职能，既当裁判员又当运动员，监管很难落实，监管缺位、监管滞后和监管手段缺失现象比较普遍。

通过建立健全法人治理结构，政府、举办单位、事业单位各归其位、各行其职、各负其责，政府和举办单位把直接管理权交给事业单位，可以一视同仁地依法加强对事业单位的监管；同时，事业单位通过健全自我约束机制，加上有事业单位外部人员参与监督，可实现内部监督与外部监督共同发挥作用。

　　二、事业单位法人治理的现存问题　　

　　由于事业单位法人制度建立起步较晚，关于事业单位法人制度方面立法体系不完善，事业单位法人权力没有落实到位，事业单位法人规模偏小，内在动力不足，产权制度僵化，缺乏有效绩效考核制度等许多深层次的矛盾和问题，严重影响了事业单位功能的有效发挥。

　　法人权力落实不到位。

政事不分、管办不分的最重要体现是事业单位法人决策权不完整。

尽管全国实行了统一的事业单位法人登记制度，但这种登记是建立在审批制度基础上的一种补充登记，只是对批准设立机关的审批事项的形式确认，无法从实质上对事业单位法人主体进行审查。

事业单位在人、财、物等方面没有真正完全独立的决策权，一些基本权利体外循环，没有建立法人治理结构的条件和积极性。

在层级管理上事业单位决策权表现出多层级。

一般具体事务由本单位决策，业务方面比较主要的事情由业务主管部门决策，涉及人、财、物等方面主要事项由组织、人事、财政等综合部门决策，可能涉及面上的事项则由党委或政府决策。

各层级权限划分没有法律、法规或规范文件明确，往往靠传统或经验确定，有时根据领导风格、特点决定，而且受各层级领导特点影响。

从量化角度分析，决策权力被细化分割，分由各相关部门调控。

内部机构设置权由机构编制部门掌握，事业单位单位不能随意根据自己需要设置相关内部机构，即就是对内部机构进行归并、调整、精简也得按规定程序报批。

人事权由组织、人事及主管部门行使。

事业单位无权选用自己的领导，甚至中层领导的任命也得征求有关部门同意或由有关部门直接任命，一般人员按管理权限由组织人事部门负责调配。

资产权管理根据《事业单位国有资产管理办法》由财政部门和主管部门掌控。

事实上，事业单位没有真正意义上的法人财产权。

其资产所有权与使用权没有分开。

政府部门推行资产共享共用，随时以各种理由可进行调剂。

事业单位对资产的使用权受到很多限制，须经主管部门和财政部门审核审批。

（二）立法相对滞后。

事业单位法人制度建设实践时间较短，关于事业单位法人制度方面法律法规很不完善。

一是体系不完善。

目前除《民法通则》进行原则性规定外，国家在文化、教育、科技、卫生等方面的行政法律法规和规章有些零散规定。

国务院颁布的《事业单位登记管理条例》，第一次粗线条的对事业单位法人的设立、变更、注销、权利义务、监督检查提出明确要求。

二是立法内容简略。

一些基本内容过于粗略，甚至缺失，例如没有法人治理结构的具体规定，没有法人破产的规定，法人设立条件过于简略模糊，事业单位法人定性范围不准确等等。

三是立法层次较低。

关于事业单位法人制度规定大部分集中在《事业单位登记管理条例》，而《条例》只是行政法规，还没有一部专门的法律来规范事业单位法人制度。

相比较企业法人制度而言，法律法规体系相对完善。

除民法通则外，制定有《公司法》、《证券法》、《个人独资企业法》、《合伙企业法》、《商业银行法》、《票据法》等多部法律规范企业主体行为。

另外还有《公司登记管理条例》等多部行政法规及部门规章分门别类的详细规定了法人登记事项。

特别是关于法人治理和治理结构方面，更有一系列详尽规范。

　　绩效考核制度缺乏。

对于企业而言，其效益的好坏可以通过利润来反映，那么作为事业单位其所从事的社会服务是非物质和无形的，很难用客观标准来衡量绩效。

而就现行的事业单位绩效考核制度来说，基本上形同虚设，只要单位存在，财政就只管拨钱，从不过问绩效如何，就导致许多事业单位缺乏进取心和创新精神，习惯于按部就班的守摊子。

对于单位内部而言，沿用行政化的首长负责制，员工责任心不强，工作积极性不高。

另外，现行的奖励激励机制不完善，这些都不利于治理思想的萌生和发展。

　　监督体制机制不健全。

事业单位法人外部监督比较宏观，且大多数属事后监督，缺乏过程监督，无法形成有效监督。

内部决策层与执行层高度重合，没有分离，内部监督机制基本失灵。

规模较小的事业单位没有设立监督机构。

规模较大的事业单位设有党的纪检和行政监察机构，一些单位设有审计机构，由于纪检监察机构受本部门党组织领导，是领导与被领导关系，地位较低，无法履行监督职责，而且这种监督内容侧重于纪律监督，对专业性较强的决策、财务管理、业务执行等监督，根本无能为力。

　　三、建立和完善事业单位法人治理结构必须正确把握和处理好几种关系　　

　　建立和完善事业单位法人治理结构，涉及面广，政策性强，改革任务艰巨复杂，不可能一蹴而就，是一个长期的过程。

在这个过程中，我们要注重把握好以下几个关系。

　　把握好社会改革呼声高与主管单位不积极及自身内在动力不足的关系。

事业单位是我国特有的机构组织类别，它与国家机关、企业、社会团体等共同构成我国组织体系。

据统计，目前全国共有各种事业单位110多万个，从业人员达2900多万人。

目前我省登记事业单位数量2万5千多个，从业人员达95万人。

事业单位涉及了我国大部分行业和领域，在国家经济建设和社会各项事业发展中发挥着十分重要的作用。

近年来，随着我国行政体制改革和经济体制改革的深化，改革事业单位的管理体制、运行机制的呼声愈来愈高，愿望越来越迫切，与时俱进推进改革势在必行。

社会呼声体现在人民群众和社会组织对事业单位的知情权、参与权与监督权，广大群众想了解纳税人的钱分配到事业单位是如何花的，取得社会效益如何？

如何实质性参与公开的监管？

理顺政府和事业单位的关系。

就是要实行政事分开、管办分开，弱化乃至割断政府部门与事业单位之间的行政隶属关系，明确政府对事业单位的管理主要是管政策、管规划、管监督的职能定位，将政府对事业单位人、财、物、事等方面的具体管理职责交给事业单位行使。

这样，既把进一步转变政府职能落到了实处，又在制度上进一步落实了事业单位的法人地位。

但在实际中，传统的事业单位管理体制已经运行了几十年，具有强大的制度惯性和路径依赖，相当数量的政府主管部门还是习惯于当“婆婆”，发施号令，习惯于对所属事业单位人财物的直接管理，特别是对改革管办分离制度兴趣不大，推进起来阻力很大。

与此同时，事业单位本身内在动力不足，不少单位法定代表人觉得人权财权的监管又多了一道程序，特别是公开透明监管程序，又多了一个“婆婆”管心里更纠结，多一事不如少一事，对社会要求建立事业单位法人治理结构改革的呼声漠不关心，还有一部分事业单位认为，建法人治理结构是搞形式主义，形式程序与实质治理脱节，中看不中用，没必要搞，对这项改革总是以种种理由拖延时间。

因此，我们既要注重顶层制度设计，又要想方设法调动政府主管部门、事业单位本身等多方面的积极性，扎实组织好培训，抓好试点，以点带面，并根据进展情况，组织试点工作评估，分批分类推进。

　　把握好执行《章程》与执行其它制度的关系。

《章程》与是法人治理结构建设的制度保障，是事业单位的基本活动准则，是事业单位法人治理结构的制度载体，也是政府相关部门和社会对事业单位进行监督的重要依据，通常被称为事业单位的“宪法”，在事业单位治理中具有极其重要的地位和作用。

为适应事业单位法人治理结构建设工作需要，XX年5月，中央机构编制委员会办公室印发了《事业单位章程示范文本》，为建立以理事会及其领导下的管理层为主要架构的法人治理结构的事业单位制定章程提供了基本的规范和指导，也为建立其他形式法人治理结构的事业单位制定章程提供了参照。

章程示范文本是对事业单位改革原则和要求的具体化、制度化。

在制定及执行《章程》过程中，会遇到许多政策性的冲突或不好把握的方面。

如在高校系统中，有自成一体的章程，　XX年11月28日　，中华人民共和国教育部第31号令《高等学校章程制定暂行办法》，规定了高校章程的制定具体内容，但有矛盾和冲突的地方，如教育部规定的章程的核准机关与中央机构编制委员会办公室印发了《事业单位章程示范文本》核准机关有冲突，规定的中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制与董事会决策层和决策过程有不一致的地方等，需要更高法律层面的进一步规范设计。

再例如，中国共产党是执政党，在事业单位法人治理结构中，但采用什么样的领导方式，既符合宪法的要求，不干涉事业单位董事会、监事会等的法律行为，又能切实贯彻党的路线方针政策，使事业单位的发展不偏离航向，是值得特别重视和研究的问题。

企业改制中这样的教训很多，现代企业制度建立了，党组织作用却弱化了，部分工人和企业里的军转干部上访，有其客观原因，但也凸显了党的基层组织涣散无力。

面对事业单位分类改革带来的新变化新挑战，必须科学定位不同类别事业单位党的领导职能，行政领导职能，改变党包揽一切、“以党代政”的状况，改变市场经济条件下部分事业单位党组织地位边缘化、功能逐步弱化的现状，形成党政职能合理分工、各司其职，职责上分、目标上合；工作上分、思想上合，既分工又合作的职责清晰、运转高效的工作机制，形成推动事业单位发展的强大合力。

　　把握好事业单位自律与社会监督的关系。

健全的监管体制和强有力的监管使事业单位更加关注和重视法人治理结构的建设，从制度上保障服务质量，防范业务风险。

事业单位作为一种服务组织，应该分行业建立统一的服务质量标准体系，建立服务质量认证体系，建立科学的事业单位绩效评价制度，使事业单位监管工作更加客观公正。

鉴于目前事业单位监管职能比较分散，应该首先强化自身的监督，强化董事会中监事会的监督职能作用，还有“老三会”即党委会、职工代表大会和工会监督作用。

与此同时，要着力建立靠制度管人管事的社会监督新机制，形成完整的监管体系和网络：

一是应充分发挥各行业主管部门的行业监管职责，发挥社会各界的社会监督功能。

鼓励建立同业协会等中介组织，实现同行互律；二是建立决策失误追究制度。

董事会违反法律法规和事业单位章程导致决策失误，致使事业单位遭受严重损失或造成严重社会后果的，参加决策的董事应承担相应的责任，但经证实在表决时曾表示异议并记录在案的，可免除责任。

三是建立审计制度和绩效评估制度。

审计机关依法对事业单位实施审计监督，分行业对事业单位进行绩效评估，其中评估标准体系由各行业主管部门会同有关部门制订，具体评估工作委托第三方评估机构负责。

四是建立年度报告制度。

事业单位要对一个计划年度运行情况进行全面系统的总结，编制年度报告，具体包括年度发生的重要决策、重要活动、预算执行情况、计划与目标的完成情况、主要财务状况、运作中出现的问题，等等。

五是建立信息公开制度。

年度报告要提交给举办主体及相关部门，并在每年相对固定的时段向公众公开，接受政府机关及社会的评议。

事业单位在日常运行中，也应随时通过媒体、网站、宣传册等多种形式向社会公开其服务内容、服务价格、服务标准、政策依据、运作状况、发展规划等内容及变化调整情况。

　　把握好单一投资主体与多元投资主体的关系。

长期以来，我国的事业单位是由国家（政府）出资举办，承担着提供社会基本公共服务的职能，单一投资主体，供给总量不足，供给方式单一，公益服务效果与广大人民群众期望值有很大的差距。

中发[XX]5号文件明确规定：

鼓励社会力量兴办公益事业。

完善相关政策放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。

对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。

鼓励民间资本、社会资本投资事业单位，实现投资主体多元化，是形成法人治理结构产生的经济条件。

实现政事分开，管办分离，使每个事业单位成为独立平等的公益服务提供主体，能够弱化因投入主体不同导致的事业单位在资源分配、政策支持和监督管理等方面存在的待遇差别，有利于促进解决公益服务供给方式单一、总量不足、事业单位行政化等问题，有利于调动社会力量参与兴办公益事业的积极性，实现事业单位投入主体多元化，将推进构建公益服务新格局，促进公益服务市场健康发展。

从我省独立学院实践来看，随着《独立学院设置与管理办法》的颁布与实施，XX年以来，安徽省政府先后批准成立11所三本独立学院，全部作为二类事业单位由省事业单位登记管理局核准了独立法人资格。

分别是安徽大学江淮学院、安徽建筑工业学院城市建设学院、安徽工业大学工商学院、安徽师范大学皖江学院、淮北师范大学信息学院、阜阳师范学院信息工程学院、安徽农业大学经济技术学院、安徽财经大学商学院、安徽医科大学临床医学院、安徽工程大学机电学院，另有河海大学在马鞍山成立的文天学院。

这11所吸收社会资本合建的院校均建立了董事会或理事会，并在这种法人治理结构框架下探索着运行，通过近10年的实践，运行状态良好，这种法人治理结构成功的根本的原因是，每个不同的投资主体有与之对立的话语权，这种话语权就是决策权、执行权、监督权，具体体现在法人治理结构中决策层、管理层、监督层中有投资主体利益代言人，维护不同投资主体相关利益。

　　把握好大中小事业单位在结构模式上关系。

按照中央改革精神，面向社会提供公益服务的事业单位，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。

不宜建立法人治理结构的事业单位，要继续完善现行管理模式。

为此，我们对大中小型单位法人治理结构模式上不搞一刀切，要结合实际因地制宜。

大中型事业单位法人治理结构模式：

董事会或理事会模式。

董事会作为事业单位的决策权力机构，负责确定事业单位的发展战略和发展规划，行使事业单位重大事项决策权。

董事会对举办主体负责，其成员由政府部门代表、社会人士、服务对象、行政执行人等组成，并以社会人士为主，采用选任制或委任制产生。

董事长由举办主体提名，按照干部管理权限报批或备案；其他董事由事业单位举办主体履行任免程序，其中，政府部门代表由与事业单位相关的政府职能部门推荐，社会人士由行业组织或事业单位举办主体认可的其他民间组织推荐。

行政执行人及其副职组成事业单位的管理层。

行政执行人是事业单位的法定代表人，负责事业单位日常工作。

行政执行人可由举办主体商董事会提名产生，也可由董事会通过公开招聘方式产生，但均须按照管理权限上报有关部门批准或备案。

行政执行人对董事会负责，参与董事会决策，定期向董事会汇报事业单位的运行管理状况，接受董事会监督。

大中型事业单位法人治理结构模式设立监事会，监事会会成员为董事会成员，履行监督职责。

小型事业单位法人治理结构模式：

股东人数较少或者规模较小事业单位，为节约管理成本，可不设董事会，只设一名执行董事，执行董事可兼任行政负责人，同时可以不设监事会，只设一至二名监事，履行监督职责。

一些对行政机关依赖性更强的事业单位偏小，甚至有的单位只有三、四个人，如果也“麻雀虽小五脏俱全”，成立董事会、理事会、监事会等，有可能成为运作的“怪胎”。