《市加快推进房地一体农村不动产登记发证工作实施方案送审稿》的起草说明模板.docx

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《市加快推进房地一体农村不动产登记发证工作实施方案送审稿》的起草说明模板

《**市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案（送审稿）》的

起草说明

为进一步贯彻2019年中央一号文件、《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和《广东省自然资源厅关于印发广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案的通知》等文件精神，加快落实省委、省政府《关于对标三年取得重大进展硬任务扎实推动乡村振兴的实施方案》关于全面加强宅基地管理的任务要求，力争2020年底前基本完成“房地一体”的农村不动产确权登记发证任务，有效保障农民合法财产权益和扎实推动乡村振兴，结合我市实际，我局起草了《**市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案（送审稿）》（以下简称《送审稿》）。

现就文件制定有关事项说明如下：

一、文件起草背景

《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》（2016~2020年）明确提出要“全面完成农村承包经营地、宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证”，即要求各地应在2020年前完成宅基地、农房、集体建设用地确权登记颁证工作。

2019年中央一号文件《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》中也要求“加快推进宅基地使用权及其地上房屋所有权和集体建设用地使用权及其地上建筑物、构筑物所有权登记发证工作，力争2020年底前基本完成。

”按照不动产统一登记原则，房屋应当与其所依附的土地一并登记，保持权利主体一致。

目前，我市基本完成具备发证条件的宅基地（纯土地）确权登记工作，但宅基地上房屋（农房）的登记发证工作远未完成。

因此，必须采取强有力措施，加快推进“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记工作。

根据我市农村地籍调查成果，全市共有农村集体建设用地和宅基地约259.36万宗，宗地总面积约3.4万公顷，农房约227.2万幢，数量巨大。

此外，我市“房地一体”农村不动产登记发证工作还存在以下问题：

一是大量农村宅基地及农房存在批少用多、未批先建或加建、“一户多宅”、超规定面积建设、农民私下流转、原户籍人员返乡购置农房、城镇居民购买农房等情况。

二是农村房屋确权登记存在政策障碍。

按照《不动产登记暂行条例实施细则》，申请宅基地使用权及房屋所有权首次登记，须提交房屋符合规划或者建设的相关材料，但我市农村地区的村、镇基本上没有编制村庄规划，且农村房屋多属自建自用，绝大多数没有报建及竣工验收，难以提供上述证明材料。

三是农村宅基地历史遗留问题多。

长期以来“房地分设”，历史上各地对农村宅基地建设的土地、规划、报建、登记等环节没有较好的衔接，宅基地历史遗留问题多，突出表现为无土地证或有土地证无房产证等情形。

上述问题处理涉及自然资源、住建等部门的多个审批环节，需要多方共同努力，才能妥善处理。

四是许多农村宅基地房屋是在土地管理法、城乡规划管理等法律法规政策实施前就已建成的，并未办理用地、报建、规划等审批手续，按照现行的《不动产登记暂行条例》的有关规定难以办理确权登记，农民的合法权益不能得到有效保障。

五是受税费、权利兑现、违法处理等原因影响，很多农民的确权登记意愿不强，在一定程度上影响了农房发证工作。

因此，制定**市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案，对于保障农民合法财产权益，为实施乡村振兴战略提供基本保障具有十分重要的意义，也是全面推进全市“房地一体”农村不动产登记工作的必要前提和工作基础。

二、法律依据

（一）《土地管理法》

（二）《村镇建房用地管理条例》

（三）《村庄和集镇规划建设管理条例》

（四）《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》（广东省人民政府令第100号）

（五）《国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》

（六）《中共中央国务院关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》（2019年中央一号文件）

（七）《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）

（八）《关于对标三年取得重大进展硬任务扎实推动乡村振兴的实施方案》

（九）《广东省自然资源厅关于印发广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案的通知》（粤自然资规字〔2019〕11号）

（十）《**市人民政府关于印发**市市区中心城区违法建筑分类处理方案的通知》（湛府规〔2017〕1号）

三、《实施方案》制定过程

我局根据《广东省自然资源厅关于印发广东省加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作方案的通知》（粤自然资规字〔2019〕11号），起草了《**市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案》初稿，在局内征求意见，并以《**市自然资源局关于征求<**市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案（征求意见稿）>意见的函》征求各县（市、区）政府（管委会）和市财政局、市住房和城乡建设局、市农业农村局和市公安局等4个市直有关部门意见，并根据反馈意见修改完善后，形成《送审稿》。

四、主要内容说明

《送审稿》共分7个部分，具体包括目标任务、登记范围、申请登记主体、确权登记原则、工作要求、工作步骤、保障措施等方面。

现将主要内容说明如下：

（一）关于目标任务。

要求全市2020年底前基本完成符合登记发证条件的农村宅基地、集体建设用地使用权及地上房屋所有权进行统一确权登记并颁发不动产权证书。

同时，为避免重复发证，历史上已分别颁发宅基地、集体建设用地使用权证书和房屋所有权证书或者已按“房地一体”原则登记颁发不动产权证书的，即历史上已确权登记的宅基地及地上房屋，原证书仍合法有效，无需换发新证。

（二）关于登记范围和申请登记主体。

本次确权登记范围是集体土地范围内符合登记发证条件的农村宅基地、集体建设用地及地上永久性存续的、结构完整的农村主要房屋，不包括简易房、棚房、农具房、圈舍、厕所等临时性建（构）筑物。

同时，根据宅基地使用权和集体建设用地使用权两种不同登记类型明确了申请登记主体。

（三）关于确权登记原则。

鉴于目前我市农村宅基地、集体建设用地及房屋确权登记发证率偏低，为尽可能地解决农村宅基地和集体建设用地的历史存量问题，提高登记发证率，保障农民的财产权益，从“依法依规、尊重历史、面对现实、为民利民”的角度出发，我局在全市工作实施方案中就宅基地、集体建设用地及地上房屋的确权登记问题分阶段、分情形提出了一些处理原则，为各县（市、区）出台确权登记政策文件时提供指导性意见。

一是关于有合法的宅基地及集体建设用地使用权来源材料，地上房屋已办理村镇（庄）规划审核手续、已经竣工的，依法办理确权登记。

二是关于有合法的宅基地使用权来源材料，地上房屋已经竣工但未办理村镇（庄）规划审批手续的问题。

1993年国务院颁布的《村庄和集镇规划建设管理条例》（1993年11月1日起施行）第二条规定“制定和实施村庄、集镇规划，在村庄、集镇规划区内进行居民住宅、乡（镇）村企业、乡（镇）村公共设施和公益事业等的建设，必须遵守本条例。

”在该条例实施前，国家并未出台相关政策要求农村建设应制定村庄规划。

因此，以1993年11月1日作为时间界线，按照“法不溯及既往”的原则，该时间节点前建成的宅基地房屋，按权属来源确定的宅基地使用面积和房屋实际建筑面积予以确权登记；该时间节点后建成的宅基地房屋，通过补办手续的方式来办理确权登记。

三是关于无合法的宅基地使用权来源材料，地上房屋已经竣工的问题。

1982年2月13日国务院颁发《村镇建房用地管理条例》第五条规定“在村镇内，个人建房和社队企业、事业单位建设用地，都应按照本条例的规定，办理申请、审查、批准的手续。

任何机关、企业、事业单位和个人不准擅自占地建房、进行建设或越权批准占用土地。

”1987年《土地管理法》出台，进一步完善了农村宅基地的使用审批、面积等规定。

2017年1月26日市政府颁发《**市市区中心城区违法建筑分类处理方案》（2017年2月4日起实施），对1990年4月1日至2016年4月25日期间市区中心城区已建成或在建但已停工的违法建筑分门别类，明确处理方式。

结合我市实际，根据有关法律法规和政策的出台时间，共分了1982年以前、1982年至1987年、1987年至1993年、1993年以后以及1990年4月1日至2016年4月25日期间市区中心城区范围内城中村等五个阶段，对不同情形提出了处理原则。

对于前四个阶段，经查明土地历史使用情况和现状后，由农村集体经济组织或村委会出具证明并公告30天无异议，经镇政府（街道办）审核后，分阶段处理；对第五个阶段市区中心城区范围内城中村的违法建筑，明确规定了不同处理情形。

对于不属于以下五种情形之一且房屋总层数9层（含本数）以下的，分类处理后，可以申请办理不动产登记：

1、占用城市规划“四线”、基本农田建设的；2、存在严重安全隐患，但未能整改消除的；3、严重影响城市景观的；4、占用高压供电走廊、公共设施和公共用地，压占地下管线，而无法采取措施改正的；5、其他严重影响土地利用总体规划和城市规划依法应当拆除的。

四是关于实际建房占地面积少于批准用地面积的问题。

在实际中，许多村民建房因为资金不足等原因，在建房时的占地面积会少于批准的占地面积。

考虑到其用地面积是经批准的，虽未建设，但其应享有使用权，故明确建房实际用地面积少于批准面积的，按批准占地面积确权登记。

五是关于未覆盖村镇（庄）规划的地区问题。

考虑到我市村庄规划并未全面覆盖的实际，为了保证本方案中的确权登记原则的完整性，虽然《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》（粤自然资规字〔2018〕5号）已对上述问题作出了规定，但是我们仍在方案中再次强调这一原则。

六是关于“户”的认定问题。

《土地管理法》规定农村宅基地应符合“一户一宅”的条件。

在实际工作中，以公安部门的分户为“一户一宅”认定条件，但是，公安部门又会以宅基地来作为分户的依据，导致“户”和“宅”互为前置审批条件。

为解决上述堵点问题，在无相关法律法规对“一户”作出具体规定的情况下，我们按照省厅工作方案要求，明确以“成年”作为分户的认定条件。

七是关于宅基地和房屋权利人不一致和保护农村妇女合法权益的问题。

引用《广东省自然资源厅关于印发加快处理不动产登记历史遗留问题指导意见的通知》（粤自然资规字〔2018〕5号）对房地权利人不一致问题的规定。

同时，根据国家有关政策法规，我们强调了保障农村妇女作为家庭成员应享有的合法权益。

八是关于集体建设用地使用权及地上房屋所有权确权登记问题。

我们直接引用了《国土资源部关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》（国土资发〔2016〕191号）中对集体建设用地使用权的确权登记处理原则。

同时，考虑到集体建设用地使用权及建（构）筑物所有权情况比较复杂难以在本方案中穷尽各类情况。

另一方面，从加强集体建设用地管理角度考虑，也不宜采取与宅基地使用权及房屋所有权确权登记相同的政策，故本实施方案仅提出集体建设用地上的房屋所有权则按照有关法律法规的规定办理。

（4）关于工作要求和工作步骤。

一是市、县（市、区）政府（管委会）负责组织实施和协调本辖区“房地一体”农村不动产登记发证工作，统一开展权籍调查、登记发证和成果汇交等工作。

市级负责全市“房地一体”农村不动产登记发证的组织和指导工作，制定全市工作实施方案，以市政府名义发布市辖区（**区、**区、**区、**区、湛江开发区）总登记通告，市自然资源局负责协调和督促各县（市、区）按时完成各项工作任务。

县级负责本县（市、区）“房地一体”农村不动产登记发证的组织、协调、指导、宣传工作，制定本辖区实施细则。

各县（市）以县（市）政府名义发布总登记通告。

为加快工作进度，根据《不动产登记暂行条例实施细则》第二十五条规定，由各县（市、区）人民政府（管委会）负责本次登记发证工作的组织实施。

二是规定了权籍调查的相关要求。

各地可根据实际情况选择适合的调查方法，只要满足登记发证的条件即可。

三是简化了登记流程。

在不违反法律法规和确保必要的登记申请材料的前提下，对登记流程进行了简化，尽可能地减轻基层工作负担，并充分发挥村集体的作用，协助登记机构收集相关材料，提高登记效率。

四是明确了登记成果的管理、汇交及动态更新机制。

五是以2020年底基本完成确权登记发证任务为目标，倒排时间，明确工作步骤和计划。

（五）关于职责分工和保障措施。

一是明确市直有关部门和各县（市、区）政府（管委会）的责任分工，明确由市自然资源局牵头，市财政局、市住建局、市农业农村局和市公安局共同参与，负责全市工作的组织、指导和监督，各县（市、区）政府（管委会）是本次工作的责任主体，具体负责本地区登记发证工作的组织实施。

二是从组织实施、妥善处理历史遗留问题、经费保障、宣传动员、加强指导督促等五个方面要求各地在推进确权登记发证过程中，必须结合实际，落实相应的保障措施，以确保工作的顺利进行，切实维护农民合法权益。

五、征求意见及采纳情况

2020年3月4日我局起草的《**市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案（征求意见稿）》征求了各县（市、区）人民政府（管委会）及市相关职能部门意见后，对该意见稿作了适当修改，形成《**市加快推进“房地一体”农村不动产登记发证工作实施方案（送审稿）》，具体采纳情况详见附表。