中国对外贸易的发展体制改革与政策设计.docx
《中国对外贸易的发展体制改革与政策设计.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《中国对外贸易的发展体制改革与政策设计.docx（11页珍藏版）》请在冰豆网上搜索。
中国对外贸易的发展体制改革与政策设计
中国对外贸易的发展体制改革与政策设计
中国的外贸体制改革综述
刘明兴马晓野
内容提要：
我们认为经济体制改革和外经贸体制的改革中的目标转向、计划改革、放开经营、兴办特区、开展加工贸易、吸引外资、融资体制、税制改革、外汇体制的以及公司经营财务改革等都在不同时期以不同的程度影响了对外贸易的发展。
本文全面回顾了中国外经贸体制与政策的改革发展过程，并提纲携领地总结出其内在的理论逻辑。
关键词：
对外贸易体制改革外经贸政策
中国的外经贸改革因受到出口创汇的经济目标制约，改革的步伐有时要迟于整个经济体制改革。
但经济对外开放的总体思路又将外经贸体制推到了市场与计划经济体制矛盾冲突的第一线，而改革的对象是原计划经济体制和国有外贸企业。
为了便于描述，下文将外经贸改革分为宏观与微观两个层面加以叙述。
宏观部分主要涉及外经贸总体政策环境的变化，微观部分主要涉及外经贸企业内部管理经营机制的演变。
同时，体制外的改革和竞争因素则是目前已占中国出口半壁江山的三资企业和“三来一补”加工贸易。
另外需要加以说明的是，改革之初外经贸系统的改革受到各方面的制约不可能单独突破。
因此，从“块块”入手试办经济特区，给福建，广东两省特殊优惠待遇以提供宽松的小环境，实际上是以开放为突破口促进了外贸体制的改革。
一、宏观改革
令性，其余商品由企业自行经营。
在进口方面，除了中央负责外汇支出的一些大宗商品，大型成套设备和技术引进项目及政府间协定贸易安排的指令性计划由指定公司进口外，不再下达分商品的进口计划。
到1992年，外贸计划已无指令性指标。
1994年正式取消了进出口贸易的指令性计划，实行指导性计划，由市场自行调节。
经过外贸行政管理和计划管理并行、计划任务分散化、指导性计划逐步取代指令性计划的渐进式改革，中国的外贸体制完成了从计划到市场的转变，改革一方面对计划体制的改革促进了进出口的增长，另一方面又对于与原计划体制配套的管理体制造成了冲击。
（二）下放权利，打破垄断，部分放开经营权
中国对外贸商品、外汇、经营权曾有多种限制。
外贸部直属的进出口公司按不同的商品范围分工垄断了全部进出口业务。
各省的外贸部门只是总公司的分支派出机构。
这一垄断的格局有利于最大限度的从进口中获利，不利于压缩出口成本，不利于调动生产部门的积极性，改革势在必行。
1，在外经贸经营管理体制改革方面，为了顺应出口产品结构的升级，先逐步地给机械行业的生产企业直接参与国际贸易的机会。
后又随着国有企业改革的推进，逐步给机械工业企业外贸自主权。
允许这些企业在国家计划指导下直接出口产品，参加国际市场的竞争，对出口盈亏担负经济责任。
后来，各省成立外贸总公司，并将原中央外贸总公司在各省的分公司独立出来，给予全部外贸经营权。
2，与放开经营相配套的改革是，1984年1月，外经贸部明确规定了28类限制进口的商品。
允许一批机构无须经过经贸部就可进口非限制类商品，这些被授权机构包括经贸部所属外贸公司和分公司，其他部门所属的外贸公司，省政府经营的外贸公司。
3，在外贸出口管理方面将出口商品的经营权分为三类：
一类为垄断经营商品，二类是政府倾向于适度干预竞争或受被动配额限制的商品，其余的是三类商品。
这三类商品分别由中央，外贸专业总公司和地方分别协调管理，经过对商品经营权下放的改革，第三类放开经营商品出口有了长足的发展。
需要出口许可证的出口产品数量到1999年降至59种。
4，外汇使用方面，广东、福建两省在开放之初作为灵活对外开放政策的一部分可将出口收汇全部自行留用。
从1984年1月起，多数省份也有权保留一定比例的外汇收入；1985年1月起，允许企业自己决定使用50％的留成外汇。
由于有自主使用留成外汇的权利，企业开始从完成指令性创汇计划指标的单纯经营目标中摆脱了出来。
在地方承担较前更多补贴和出口任务的同时，中央政府也给承包各方以保留外汇额度并进行交易的权利。
另外，八十年代开始外经贸政策方面重大的政策调整之一是将三来一补的外贸业务扩大到各种类型的企业，鼓励设立三资企业并容许其进行自营产品出口和自用料、件和设备进口。
从制度创新方面看，三来一补的加工贸易开始只是一种贸易方式，但由于对内执行的贸易合同对象可以是国营企业、集体企业、乡镇企业甚至是个体企业或个人，其制度上的创新程度大大超前于当时的国内整体经济改革。
三来一补贸易与吸引外资政策的结合，发挥了中国劳动力资源丰富的优势，改善了资金短缺无法发挥劳动力优势的瓶颈效应，而且能节省学习成本，避开中国开拓国际市场能力不足带来的经营风险。
（三）双重汇率与关税减免政策相结合支持贸易的发展
选择性的双重汇率，高关税，及大量的关税减免等极具中国特色的不规范做法是改革转轨时期中国调节贸易的特殊政策手段。
在80年代初，中国人民币对美元汇率维持较高的兑换率，而内部折换率相对较低。
较高的内部结算汇率提高了进口成本，实际上抑制了进口，进口由盈变亏。
这对当时的中国经济的发展是不利的，因为从1949年到1996年中国生产资料一直占进口总额80%左右。
而在整个80年代，中国经济的发展速度在很大程度上取决于生产所需原材料的进口能力。
较低的兑换率可鼓励出口，出口由亏变盈，实际上是一种汇率补贴。
在1980年，国务院七个部委联名要求恢复中国在“关税及贸易总协定”中的地位。
为了应对未来谈判的需要，在八十年代初修改关税税则时，专门在协调各方利益订出的税率基础上再提高了10到15个百分点，后来为了防止贸易逆差又增设了进口调节税。
较高的法定关税加上较高的内部结算汇率对贸易，特别是进口的发展是不利的。
中国名义进口关税简单平均维持在42.5%的高水平上，为了在这种情况下维持进口，中国对一些进口商品在法定税率的基础上给予减税或免税待遇。
为此国务院曾经先后发布过83个给减免税以各种依据的文件，进口方可根据这些文件向海关总署申请关税减免。
而在实际征收关税时，又对当时基本上控制进口的各大外贸总公司采取“集中纳税”的办法算总帐，而不是根据进口报关逐笔征税，为各外贸总公司通过协商,“议价纳税”创造了条件。
这样的征税方法赋予了高关税以适当的柔性。
由此，决定进口水平的主要因素不是法定税率而是根据国内需求而制定出的进口计划及其他相关因素。
（四）适应出口结构调整，进行融资体制改革
在转轨时期，外贸体制的调整对外贸、特别是出口的发展的作用方式主要是放松管制，而国内融资体制的改革便利了产业结构的调整，刺激了出口的增长。
1，在1980年，分别在北京、上海、广东三地，在轻工、纺织、旅游三个行业由建设银行试行<<基本建设贷款试行条例>>，提出了确保轻工业、纺织业和手工业加快发展的“六个优先原则”，即原材料、燃料、电力供应优先；挖潜、革新、改造的措施优先；基本建设优先；银行贷款优先，外汇和引进新技术优先，交通运输优先。
2，1994年以前，银行一直对外贸企业提供优惠贷款，该优惠于1994年底取消。
从信贷规模方面来看，1997年以前经济工作长期的重点之一是反对通货膨胀，信贷时紧时松。
但即使是在全面收紧的形势下，对外贸的信贷规模亦保持不减，原优惠利率不变。
九十年代还成立了进出口银行，对资本货物出口提供信贷支持，对出口贸易提供风险担保。
（五）汇率制度的改革及外汇留成
在外贸由国家垄断，外汇由国家统收统支的情况下，汇率一度只是内部进行会计核算的工具，它对进出口起不到调节作用。
随着外汇调剂中心的建立，汇率对贸易的调节作用开始增强。
但由于计划在进口方面仍有作用，留成外汇部份相当于计划进口的权利。
外汇调剂中心进行市场交易的不是实际的外汇，而是外汇配度，即议价得到的使用外汇的权利。
外汇留成的政策对进出口的影响是十分复杂的，对有些地方政府财政能力强大者而言，地方财政补贴可以促进企业多出口创汇，再从进口中多赚钱。
外汇调剂市场和官方内部双重汇率使得外贸企业可以在内外两个外汇市场上得到双重利润，出口积极性因而大增。
在进口用汇方面，政府另有批汇手段进行调节。
在实际进口时要根据商品的性质，是否得到国家批准来折算不同的折算率，而不论及外汇来自于留成部分与否。
对于关系到国计民生的重要物资和必需品，由国家批准后按官方汇率折算。
这样，拉高的人民币比值可以减少进口成本，有利于解决国内的短缺问题。
一般商品进口按市场汇率折算，相对于官方汇价可以增大进口成本以限制进口。
到1988年全面推行出口承包责任制时，地方和部门自有外汇进口所占比重已超过中央外汇进口。
如不搞承包，中央财政负担越来越重，这是因为在中央统包外贸盈亏时，外汇留成是按出口商品收购值来计算比例的。
许多经营单位为了多拿外汇留成，抬价竟购，盲目收购，造成了空前的超储积压。
推行承包制的效果之一是在保留外汇留成的鼓励作用的同时堵住了亏损的无底洞。
经过承包过渡，到1991年终于取消了对外贸的财政补贴，同时采取的配套措施是扩大留成比例，发展外汇调剂市场，放开调剂汇率，形成了官方汇率和市场汇率并存的汇率制度。
到1993年底，外汇的70%以上是在调剂市场按8.70的调剂汇率结算的。
1994年1月1日起中国实行了新的外汇管理体制。
取消了双重汇率制，实行以市场供求为基础的，单一的、有管理的浮动汇率制度；取消外汇留成、上缴、和额度管理制度，实行结售汇制度；建立以银行为主体的，统一规范的外汇交易市场，改变人民币汇率形成的基本机制；取消外汇收支的指令性计划，对外汇和国际收支进行间接调控；取消外汇券。
人民币于1996年在经常项目下成为可兑换。
汇率并轨后，建立在外汇额度留成基础上的出口自负盈亏承包经营责任制也就结束了。
（六）税制改革
税制改革的主要内容可以分成四个方面：
1，逐步降低关税，开始贸易自由化。
1990年末，中国的平均关税率为42.5％，但由于存在着各种减免和优惠，实际征收的关税仅6.2％左右。
税率高和实际征收税额低的问题源于中国外贸管理的复杂性。
因此，降低关税率，提高实际征收额，增加透明度是关税体制改革的重要方向。
2，所得税和“利改税”。
1983年6月中国开始正式推行利改税，但外贸企业长期以来是政策性亏损企业，在国内实行价格管制的情况下进口享受价差补贴。
所以利改税的步伐落后于全国。
1991年随着全面推行承包责任制先取消了补贴。
在这期间曾对中央所属外贸企业实行所得税减半的优惠政策。
1994年中国财政税收体制进行了全面改革。
外贸企业由过去通过外经贸部等行政部门上缴利润改为统一上缴所得税。
企业不再通过出口得到奖金指标、住房基金等。
中央外贸企业上缴的所得税全部补充国家进出口银行信贷资金。
地方外资企业上缴的所得税在解决过去挂帐欠款的基础上，充作外贸发展基金。
这样解决了过去因企业隶属关系不同和所处地区不同而受到的不平等待遇。
创造了平等竞争的条件。
这些措施还理顺了外贸行政管理部门与企业的关系，开始改变了外贸企业向主管行政部门负责的经营行为。
3，出口退税与流转税改革。
中国1979年开始试行以增值税，产品税，和营业税为主的流转税体系。
经过一段上缴利润和缴税并存的过渡，1984年实行第二步利改税，同时中国开始执行出口退税政策以鼓励企业增加出口。
1985年起扩大出口产品退税范围（除原油，成品油之外所有产品都可退税）；1986年起扩大出口退税深度，由过去只退最后一道生产环节的产品税，扩大到加退中间生产环节的产品税。
1985-1990年间出口退的主要是工商统一税（按营业额10％的基本税率征收）、产品税（对初级产品征税）和增殖税，退税规模在逐年不断增加。
1994年进一步改善了出口退税制度。
在包税制时代，出口退税中央财政承担80％，地方财政承担20％，而在执行中，地方负担部分往往不易落实。
实行分税制后，出口退税明确规定全部由中央财政负担，保证了退税的落实。
4，对外资制定优惠税收法律。
1991年全国人民代表大会通过了《外商投资企业和外国企业所得税法》，随后国务院颁布了《外商投资企业和外国企业所得税法实施细则》，其中规定外商投资企业的所得税率给予了较大幅度的优惠。
二、微观改革
国营外贸体制是微观改革的主体，微观改革包含了对外贸计划、外贸管理、外贸财务三方面内容的调整。
与此相对应，由政府发动的国有企业改革大致上经历了四个阶段，而外经贸微观体制的改革则与之十分相似。
（一）扩大企业财务自主权
外经贸系统微观改革初期的特点是放权让利，主要围绕调动出口积极性做文章。
这些措施对中国的出口贸易量的扩大起了短期的强力推进作用。
但是，这些措施是在中国国内市场价格扭曲，存在价格双轨制，有大量出口补贴，国内市场没有完全竞争的基础上实施的，改革具有很大的局限性。
这一期间，对外贸公司财务体制管理也进行了改革。
改革前的外贸行政管理部门直接控制着外贸公司的财务。
在外贸企业同主管行政部门脱钩后，试着用税来替代财务直接给付。
曾经试行的办法之一是对盈利大的商品征收出口调节税（对利润在7.5%以下的商品不征出口调节税）；同时对亏损产品给予定额补贴。
由于国内计划价格扭曲，所以不同产品间的账面利润及相应出口调节税负担十分不平等。
这种妨碍企业追逐高额利润的出口调节税开征78天后就停止了。
另外，在1984年到1986年期间实行对外贸企业在核定出口成本的基础上，增加盈利部分的60%企业留作自行发展之用，40%给职工发放福利和奖金。
这种把外贸企业出口经营效益与企业、个人收入直接挂钩的办法，极大地刺激了出口的积极性。
这些激励措施还包括允许计件工资和奖金成为一种分配形式；改革企业利润留成办法，由全额利润留成改为基数利润留成加增长利润留成；建立企业所得税和个人所得税制度；开始试行“以税代利”，独立核算，自负盈亏的企业经营方式，使企业成为真正的经营主体，并于1983年6月开始正式推行“利改税”。
1984年9月，中国政府通过了外贸体制改革报告，内容包括“政企分开”、“简政放权”、“实行外贸代理制、“改革外贸计划体制”和“改革外贸财务体制”等。
至此，高度集权的外贸总公司垄断全国外贸的局面已被打破。
经过简政放权、进一步扩大了省一级外贸自主权。
各省及下属对外贸易组织开始成为外贸活动的主力军。
不过，从时间上看，外经贸方面的上述这些微观改革的实施要晚于整体国内经济体制的改革。
原因是为了确保出口创汇的目标，所有政策改革都要尽量减轻对创汇的负面影响。
（二）承包经营
随着国内经济体制改革的深入，外贸经营方面由统负盈亏经过承包经营责任制，过渡到取消外贸补贴完全自负盈亏，逐步实现了外贸经营机制的转变。
1，承包的背景。
1984年国内计划价格和市场价格并存的双轨制对出口商品的计划资金调配带来了很大的挑战。
针对这种情况，根据中国农村改革的经验，1985年起外经贸系统试行了出口承包经营责任制，以摸索价格双轨制情况下的计划资金使用方法。
承包是在双轨制情况下，初步打破中央财政对外贸实行统收统支，减轻中央财政负担，实现外贸企业自负盈亏的一种有效的过渡性措施。
1985年开始的承包试点，只涉及到外经贸部所属的外贸专业总公司系统，但在当时，中国经营外贸进出口的主力军已经在试点范围了。
2，承包方式。
1985年对外经贸部所属专业总公司试行的承包内容是：
对出口总额，出口商品换汇成本，出口盈亏总额等三项指标，实行超亏不补，减亏留用，增盈对半分成，并按三项指标完成情况兑现出口奖励。
1988年起全面推行对外贸易承包经营责任制，其主要内容是：
（1）由各省、自治区、直辖市和计划单列市政府以及全国性外贸（工贸）总公司向国家承包出口收汇，上缴中央外汇和相应的补贴额度。
承包基数三年不变；
（2）取消原有使用外汇控制指标，凡地方、部门和企业按规定所取得的留成外汇，允许自由使用，并开放外汇调剂市场；（3）进一步改革外贸计划体制，除统一经营、联合经营的21种出口商品保留双轨制外，其他出口商品改为单轨制，即由各省、自治区、直辖市和计划单列市直接向中央承担计划，大部分商品均由有进出口经营权的企业按国家有关规定自行进出口；（4）在轻工、工艺、服装三个进出口行业进行外贸企业自负盈亏的改革试点。
3，第一轮承包制改革的作用和弊端。
在最初的承包制改革中，出口总额、出口商品换汇成本、出口盈亏总额等三项指标中，只要出口总额上去了，其余两项还有讨价还价的余地。
如果企业不计成本在1987年底以前将出口额推上高峰，会有如下几点好处：
一、超额完成总额指标，多兑现奖励。
二、提高出口成本，可以为下一轮承包提高成本基数，减轻未来的经营压力。
三、扩大亏损总额可以相应加大下一轮承包的定额补贴数量。
外贸经营企业迫使中央在第二轮承包中首先要通过建立自负盈亏机制重点解决补贴问题。
当然这一轮改革也并不是没有可取之处。
当时，出口企业基本上处于长期亏损的状态（明亏或者暗亏），中央财政负担逐步加重。
而在进口方面由于部分价格仍由计划管理，无法实行随行就市的顺价销售。
财政只得对此实行差价补贴。
进口差价补贴和退税负担使财政不堪负重。
承包则是通过调动企业和职工的积极性，遏制亏损，保持外贸出口增长的一种试验。
4，第二轮承包的启动。
1990年12月9日，国务院做出了<<关于进一步改革和完善对外贸易体制若干问题的决定>>，该决定重点是要从外贸企业自负盈亏机制入手，在进一步调整人民币汇率的基础上,在对外贸易领域逐步实行统一政策，平等竞争，自主经营，自负盈亏的市场环境。
在外贸公司和生产企业的关系方面，推动工贸结合，试图改变外贸公司收购、囤货、出口的方式，推行代理制。
从1991年开始，中国的外贸体制在第一轮三年承包的基础上又开始了深化改革的第二轮承包。
由于在第一个三年承包期内，中国政府仍保留了出口补贴和外汇留成两种鼓励出口的手段。
在第二个三年承包期内，当务之急就是要取消中央财政补贴。
这是因为，原来的补贴方式为了照顾不同地区都能保持一定的出口规模，对不同地区的承包企业规定了不同的出口补贴标准。
各地区间的竞争环境不平等诱发了企业对内抢购式地争货源，对外亏损削价竞争的经营现象。
尽管中央在第一轮承包提出的条件是，超出承包亏损额度部分由地方和企业自行消化。
但是，由于出口创汇在当时还是中国从事国际贸易的主要目，补贴在相当长时期内成为支持出口的主要手段，出口增长与补贴（亏损）的增长历来是正相关的，所以企业并不担心亏空的部分国家不认账，因而采取了大量挂帐亏损，继续经营的作法，等待中央财政追加补贴。
5，第二轮改革的推进与影响。
全面承包责任制的核心目的是要解决外贸经营自负盈亏问题，使用的方式是外汇留成体制，借用的杠杆是双重汇率体系下外汇额度的市场价值，实施重点是通过外汇管理的行政手段将进口用汇与出口创汇挂钩，强制实现进出口平衡。
其主导思想是，在取消补贴的同时，确保创汇目标。
创汇带来的官方汇价之外的额外好处由几个方面分配。
具体规定为：
1，将企业收汇结汇后的外汇额度分为有偿上缴中央，无偿上缴中央，交地方政府和外贸企业留成四部分；2，国家将拟上缴中央外汇的计划按年度分割到各省，市，自治区和计划单列城市，再分割到各创汇企业；3，在监督方面，对未能按等比例进度上缴中央外汇额度的地区，每一季度进行清算，从该地区外汇额度分配数中扣缴，补足应上缴外汇缺额。
如分配额度不足以弥补、补足应上缴部分的缺额则相应扣减出口奖励和削减其出口商品计划和额度。
总的讲，创汇第一，量入为出，鼓励出口，减轻中央财政负担的多重政策目标通过自负盈亏全面承包得到了满足。
但是，承包和外汇留成体制也带来了一些负面影响。
从1991年开始第二轮承包起，由于成本的约束（承包制使得财政补贴规模被固定），外贸出口遇到困难。
特别是到1993年外汇调剂市场的规模已经相当大，留成外汇额度已从辅助作用变为外经贸企业追逐的主要目标，留成外汇体制也就走到了尽头。
（三）推行代理制
1983年由于当时价格体制还由计划管理，国家不得不对计划批准的进口实行差价补贴以弥补进口公司按国内管制价格销售造成的亏损。
为了解决这一矛盾，开始在进口方面推行代理制，即由最终用户自行通过计划渠道解决国内外市场价差问题造成的成本负担。
进口公司只代理进口，收取代理手续费。
在出口方面，由于出口产品结构的升级，制成品的比例越来越大。
技术、品质要求愈发复杂。
外贸公司传统的收购出口经营方式以难以适应国外用户的要求。
而制造厂商又必须对发达国家市场有关产品责任和赔偿的规定十分了解，才能预先避免索赔等麻烦。
实行代理制才能解决这一矛盾。
代理制的推行把外贸公司的角色从垄断回归到了服务。
进出口代理制成为外贸经营改革的方向。
（四）外贸微观体制的全方位改革
中国政府通过承包大大放松了计划管理。
当年指令性计划只占出口总额的百分之十五。
放开经营，完全由市场调节的商品约占出口总额的百分之五十五。
承包经营责任制推行到1992年，外贸计划已无指令性指标，全部改为指导性计划，由市场自行调节。
外贸经营方面由统负盈亏经过承包经营责任制过渡，逐步取消外贸补贴，做到完全自负盈亏，逐步实现了外贸经营机制的转变。
1994年开始，中国政府开始推进财政体制、金融体制、投资体制、外贸体制和国有资产管理体制的五大改革。
根据这些改革的要求，外贸体制改革方向进一步明确为“统一政策、放开经营、平等竞争、自负盈亏、工贸结合、推行代理制”。
以建立外贸宏观调控体系为重点，逐步建立起符合市场经济运行要求和国际经贸通行规则的新型外经贸管理体制。
95年以来，外贸企业经营机制开始发生明显转变，由于过去各级政府均下达创汇指标，而外贸企业在出口中，以完成创汇任务为第一位，成本则放在第二位，外贸企业依赖财政补贴来完成出口任务。
因此，换汇成本不断提高，当国家财政不堪重负时，只能通过贬值来保证出口，这就是所谓“汇率跟着换汇成本走”的现象。
每轮的贬值都只能暂时性地弥补外贸企业的亏损，很快地又会由于换汇成本的上升而进一步贬值。
从９５年起，各级政府对于创汇指标的要求减少，财政也无力大规模的补贴，由于外贸企业开始自负盈亏，在既定的汇率水平下，必须通过核算将换汇成本控制在汇率水平以下，而将换汇成本高的产品出口放弃。
这就形成了新的机制，即“换汇成本跟着汇率走”。
几年来的人民币汇率的稳定，有力地促进了外贸企业的经营机制的转轨。
后来，外贸企业已开始转变观念，不再把希望寄托在人民币汇率贬值上，而是希望汇率保持基本稳定。
所有这些均表明了以往改革的显著成绩，也意味着外贸未来的发展将进入一个全新的阶段。
升级会员 