大城市地下综合管廊PPP项目实施方案.docx

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大城市地下综合管廊PPP项目实施方案

xx市地下综合管廊PPP项目

实施方案

1.试点城市基本概况3

1.1.城市概况3

1.2.城市地下管网布置现状6

2.开展城市地下综合管廊试点可行性分析7

2.1.需求分析7

2.2.现有基础条件和优势9

2.3.问题及对策11

3.城市地下综合管廊试点建设的目标和任务13

3.1.目标13

3.2.主要任务13

3.3.实施计划14

4.实施城市地下综合管廊试点项目的建设方案15

4.1.项目总体框架15

4.2.建设内容19

4.3.建设方案22

4.4.项目可行性论证报告23

5.建设城市地下综合管廊试点的保障体系24

5.1.管理及制度保障24

5.2.政策保障24

5.3.资金保障24

5.3.1PPP项目实施的基本原则和模式24

5.3.2PPP项目结构26

5.3.3社会资本的选择27

5.3.4项目公司（SPV）股权结构28

5.3.5项目主要协议28

5.3.6政府方与项目公司的义务28

5.3.7PPP项目的实施程序30

i.项目具体实施进度表：

32

5.3.8风险及对策34

5.4.运营维护保障35

6.经济、社会、环境效益35

6.1.经济效益分析35

6.2.社会效益分析37

6.3.生态环境影响分析39

1.试点城市基本概况

1.1.城市概况

地理位置

中国中部地区某城市。

东经110°46′--112°10′，北纬40°51′--41°8′，市区位于北纬40.48东经111.41。

全市总面积17,224平方公里。

地处环渤海经济圈、西部大开发、振兴东北老工业基地三大战略交汇处，是联接黄河经济带、亚欧大陆桥、环渤海经济区域的重要桥梁，是中国向蒙古国、俄罗斯开放的重要沿边开放中心城市，也是东部地区连接西北、华北的桥头堡。

同时也是中国北方重要的航空枢纽。

除天津、石家庄外距离首都北京最近的省会城市。

地质水文气候条件

地质地貌

境内主要分为两大地貌单元，即：

北部xx和东南部蛮汉山为山地地形。

南部及西南部为土默川平原地形。

xx的平原地质单元则分为xx山前倾斜平原（xx南麓，哈素海，小黑村，太平庄以北地区，长约90km，宽约10km）、大黑河冲积湖平原（xx县大北窑子，男崞县营，二道凹，黄合少一线以北，哈素海退水渠以东到蛮汉山山前。

东西长85公里，南北宽20～40km）与黄河冲积湖平原（哈素海退水渠以西，南至黄河北岸的高低河漫滩，宽0.2~3km）地势由北东向南西逐渐倾斜。

海拔最高点在xx金銮殿顶部，高度为2280米，最低点在xx县中滩乡，高度为986米，市区海拔高度为1040米。

xx为阴山山脉中段，生成很多纵向的山脉山峰。

境内，由西向东主要山峰有九峰山、金蜜殿山、蟠龙山，虎头山等，东南部是蛮汉山。

水文

河流有大黑河、小黑河、什万立米水磨沟，流域面积1380.9平方公里，沟长68.2公里，年平均径流量4972万立米。

1958年在沟口兴建红领巾水库1座，库容1650万立米，灌溉面积11万亩。

哈拉沁沟，沟长55.6公里，流域面积为708.7平方公里，年均径流量2622万立米。

全市河流总长度1075.8公里，河网密度为0.177公里/平方公里。

地下水分为浅层水含水层和深层水含水层。

浅层水含水层包括浅层潜水及半承压水等。

地下水埋藏深度、水质、水量均由北向南呈有规律的变化，全市浅层地下水年补给量为9.87亿立方米。

气候环境

xx属典型的蒙古高原大陆性气候，四季气候变化明显，年温差大，日温差也大。

其特点：

春季干燥多风，冷暖变化剧烈；夏季短暂、炎热、少雨；秋季降温迅速，常有霜冻；冬季漫长、严寒、少雪。

年平均气温：

北低南高，北部xx区仅2℃左右，南部为6.7℃。

最冷月气温-12.7～-16.1℃；最热月平均气温17-22.9℃。

平均年较差为34.4-35.7℃，平均日较差为13.5-13.7℃。

极端最高气温38.5℃，最低-41.5℃。

无霜期：

北部山区为75天，低山丘陵区110天，南部平原区为113-134天。

日照时间：

年均1600小时。

降水量：

年平均降水量为335.2-534.6毫米，且主要集中在7-8月。

其地域分布是西南最少，年均降水量仅350毫米；平原区在400毫米左右；xx区在430-500毫米；最多是xx乡一前响村，年均降水达到534.6毫米；其次是井乡，年均降水量为489.3毫米；最少是在南坪乡、黑城乡、新营镇一带，年均降水量仅为335.2-362.8毫米。

近年财政收支情况

xx市经济发展迅速，以近三年的经济总量和财政收支规模为例：

2012年实现地区生产总值2501.96亿元，地方财政总收入251亿元，同比增长32.5%；地方一般预算收入139.9亿元，同比增长43.6%；全市地方公共财政预算支出完成224.77万元，比上年增长35.6%。

2013年，实现地区生产总值2814亿元，地方财政总收入304亿元，同比增长21.1%，地方一般预算收入191.5亿元，同比增长37%；全市地方公共财政预算支出277.80万元，比上年增长23.6%。

2014年实现地区生产总值突破3000亿元，财政总收入达到367.8亿元，全省各市州除武汉外排首位，同比增长21.0%，地方一般预算收入249.2亿元，同比增长30.1%，全市地方公共财政预算支出434.20亿元，同比增长56.3%。

2012-2014年财政收支规模（单位：

亿元）

地区生产总值同比地方财政总收入同比地方一般预算收入同比地方公共财政预算支出同比

20122458.74

20132705.39

2014

1.2.城市地下管网布置现状

1xx市现有管网种类

xx市现有管网种类包含给水、雨水、污水、再生水、热力、煤气、电力、电信等。

已建各类管线规模：

给水管道约748公里，雨水管道约285公里，污水管道约558公里，再生水管道约9.1公里，热力管道约135公里，燃气管道约326公里。

xx市从2012年开始结合老城区拆迁及雨水设施改造，已完成综合管廊5处，综合管廊总长度约13.3公里。

2．xx市已建综合管廊概况

xx市从2012年开始结合老城区拆迁及雨水设施改造，已完成综合管廊5处，综合管廊总长度约13.3公里。

xx市已建管廊统计表：

序号路段长度（KM）电力电信箱涵（M）雨水箱涵（M）

1xx西街

（二环西路~西货场东路）3.82.6*2.02*2.6*2.0

2xx南路

（新华西街~沿河南路）1.91.8*2.02.8*2.0

3xx南路

（xx路~xx大街）2.22.4*2.02*3.2*2.0

4xx大街

（南大街~xx南路）2.72.4*2.02*3.2*2.0

5xx南路

（xx大街~金丰街）2.72.2*2.03.0*2.0

xx市已建综合管廊特点：

结合xx市的地形特色，将不容易入廊的重力流雨水管道与电力管沟、再生水管道相结合，形成了具有呼市特色的综合管廊，管廊类型由雨水仓和水电仓组成。

在老城区道路改造中发挥了积极作用。

设计中充分考虑到雨水仓运行管理中的安全问题，对水电仓进行加固防渗处理，并适当提高水电仓中照明、消防、通风的设计标准。

与现况管线紧密结合，为电力、电信等管线预留出足够的空间。

2.开展城市地下综合管廊试点可行性分析

2.1.需求分析

1.综合管廊建设必要性分析

1）符合国家级及地方发展规划以及产业政策

《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》提出，建立健全城乡发展一体化制度，统筹城乡发展规划，促进城乡基础设施、公共服务、社会管理一体化。

为加强城市地下管线建设故那里，保障城市安全运行，提高城市综合承载能力和城镇化发展质量。

国务院2014年6月14日印发了《关于加强城市地下管线建设管理的指导意见》。

xx市作为内蒙古自治区的省会城市，有责任和义务为西部地区乃至全国的综合管廊推广提供建设经验并发挥示范作用。

《xx市市政综合管廊工程规划》已于2015年1月通过专家评审，因此，通过对地下综合管廊的实施无疑是落实《xx市市政综合管廊工程规划》所确定的发展目标与建设要求的具体体现同时也符合国家规划要求。

此外，本项目属于《产业结构调整指导目录（2011年）》（2013年修正）中鼓励类第二十二条“城市基础设施”中“第8、城镇地下管道共同沟建设”为国家产业结构调整鼓励类建设项目。

2）土地资源与地下空间集约利用的内在要求

随着xx城市的发展，对地下空间的综合利用要求越来越高，地下轨道交通、停车库、人防设施及商场的发展越来越快，而且这些地下设施的链接也越来越多，造成传统的管线埋设方式穿越困难，直接阻碍了呼市的地下空间的发展利用水平，建设综合管廊是实现地下空间集约化的有效途径。

3）提高城市基础设施运行效率的必然途径

与传统的市政管线分散直埋相比，综合管廊的主要优势表现在：

可避免由于敷设和维修地下管线频繁挖掘道路而对交通和居民出行造成影响和干扰；大大降低了路面多次翻修的费用和工程管线的维修费用；保持了路面的完整性和各类管线的耐久性；便于各种管线的敷设、维修和日常管理。

综合管廊的上述优势决定了其对于提高城市基础设施运行效率的重要性，在xx市实施综合管廊的建设是实现城市未来高效运行的重要基础性支撑系统。

4）有利于新的经济形势下政府对公共资源的控制与管理

为推动国家经济的进一步发展，国家出台一系列针对城市基础设施建设的新政策。

社会资本将会逐步引入城市基础设施的建设中和运行管理中。

综合管廊的集成性决定了政府可将其作为市政管线这一公共资源的监督平台，从而提高监管效率。

5）延长管线的使用寿命

传统直埋方式无法满足一般管线的检修、置换工作，在道路施工中发生的挖断电缆、煤气等事故将引发严重后果，造成重大经济损失。

地下水对直埋管线外部腐蚀性强，缩短了管线的使用寿命。

综合管廊的建设可以很好的解决这一问题。

管线入廊后避免了土壤及地下水对管道的腐蚀，延长了管线的使用寿命。

6）该项目建设是提升城市品位、加快城市发展的需要

综合管廊是21世纪新型城市市政基础设施建设现代化的重要标志之一它避免了由于埋设或维修管线而导致路面重复开挖的麻烦由于管线不接触土壤和地下水因此避免了土壤对管线的腐蚀延长了使用寿命它还为规划发展需要预留了宝贵的地下空间。

同时也是积极响应“一流的规划、一流的设计、一流的建设、一流的质量”的建设要求。

超前的综合管廊规划设计和建设能够解决乱建乱挖、建设用地紧张、道路交通拥挤、城市基础设施不足和拆迁困难等困难提升整个城市的品位美化城市和增强城市功能增强对入园外商的凝聚力和吸引力。

以此带动城市的工业化和现代化。

加快城市的发展。

因此，该项目的建设对加快xx市经济发展和庞公片区的城市建设具有十分重要的现实意义。

2.2.现有基础条件和优势

1.管廊建设技术成熟

目前综合管廊的建设国外已有上百年的历史，综合管廊在我国也有许多成功的范例，因此，目前技术上已经成熟，运行也十分可靠，这些均为xx市建设综合管廊提供了有力的技术保障。

2.国外情况

综合管廊于十九世纪发源于欧洲，最早是在圆形排水管道内装设自来水、通讯等管道。

早期的综合管廊由于多种管线共处一室，且缺乏安全检测设备，容易发生意外，因此综合管廊的发展受到很大的限制。

法国巴黎于1832年霍乱大流行后，隔年市区内兴建庞大下水道系统，同时兴建综合管廊系统，综合管廊内设有自来水管、通讯管道、压缩空气管道、交通信号电缆等。

英国伦敦于1861年即开始修建综合管廊，其容纳的管线除燃气管、自来水管及污水管外，尚设有通往用户的管线包括电力及通讯电缆。

德国早在1890年即开始兴建综合管廊。

在汉堡的一条街道建造综合管廊的同时，在道路两侧人行道的地下与路旁建筑物用户直接相连。

该综合管廊长度约455米，在当时获得了很高的评价。

自1953年以来，西班牙首都马德里市兴建了大量的综合管廊，由于综合管廊的建造，使城市道路路面被挖掘的次数明显减少，坍塌及交通干扰现象基本被消除，同时有综合管廊的道路使用寿命比一般道路路面使用寿命要长，从综合技术及经济方面来看，效益明显。

俄罗斯的综合管廊也相当发达，莫斯科地下有130公里的综合管廊，除煤气管外，各种管线均有。

其特点是大部分的综合管廊为预制拼装结构，分为单室及双室两种。

日本最早于1926年开始了千代田综合管廊的建设，1958年在东京陆续修建综合管廊，并于1963年颁布了“综合管廊实施法”，1973年大阪也开始建造综合管廊，至今已经完成约10公里。

其它城市如仙台、横滨、名古屋等都在大量兴建综合管廊过程。

同时，在1991年成立了专门的综合管廊管理部门，负责推动综合管廊的建设工作。

随着人们对综合管廊的重视及综合管廊的综合效益的发挥，日本总的综合管廊建造里程已经超过300公里，综合管廊在日本的各大城市的普及相当高。

北美的美国和加拿大虽然国土辽阔，但因城市高度集中，城市公共空间用地矛盾仍十分尖锐。

美国纽约市的大型供水系统，完全布置在地下岩层的综合管廊中。

加拿大的多伦多和蒙特利尔市，也有很发达的综合管廊系统。

3.国内情况

综合管廊工程在国内起步相对较晚。

1958年北京在天安门广场敷设了一条长1076米的综合管廊，1977年配合“毛主席纪念堂”施工，又敷设了一条长500米的综合管廊。

此外，大同市自1979年开始，在九座新建的道路交叉口都敷设了综合管廊。

1978年12月23日，宝钢在上海动工兴建。

被称之为宝钢生命线的电缆干线和支干管线大部分采用了综合管廊方式敷设，埋设在地面以下5～13ｍ。

在上海，自1994年以来，已经兴建了多条综合管廊。

2002年，在上海市安亭新城镇的开发过程中，将综合管廊作为重要的市政配套工程进行建设。

由上海市房屋土地资源管理局实施了新镇居住区的综合管廊系统，全长6公里，综合管廊内容纳了燃气、自来水、电力、通信等各种市政公用管线。

此外，在上海市松江新城的建设过程中，也已实施了综合管廊工程。

在广州大学城，目前已建成了总长17公里的综合管廊系统，该综合管廊包含三舱断面的干线综合管廊、单舱断面的支线综合管廊，以及配套的缆线沟，管廊内容纳了电力、通信、高质水、杂用水、热水等市政管线，这条目前国内规模最大、体系最完善、种类最齐全的综合管廊已经建成并投入使用，运行情况良好，取得了显著的社会效益。

广州综合管廊不但在技术、施工、建设管理上积累了丰富的经验，而且在综合管廊的投资、运营、维护管理、费用分摊等方面，也进行了积极的探索和尝试，并形成了适合当地情况的政策与文件，推动了管廊在国内的建设与发展。

此外，昆明呈贡新城、宁波东部新城、上海世博会园区、无锡太湖新城与高铁商务区、苏州工业园区、沈阳浑南新城、福建平潭实验区等地区也先后进行了综合管廊的规划设计工作。

4.我市现有基础条件及优势

xx市2010年后陆续编制了城市供水、雨水、再生水、电力、热力、煤气等各种市政管线的专项规划。

随着城区道路建设的新建及改造，2011年开始建设地下综合管廊，目前已经建设的地下综合管廊长度约13公里。

入廊的市政管线类型主要有电力、电信、再生水、雨水等管线。

现有的综合管廊主要修建在xx市区旧城区改造范围内，道路地下可利用空间有限，而道路改造中雨水、再生水以及电力管道又是首先需要建设的市政管线类型。

根据呼和哈特地形特点，在满足雨水重力排出的情况下采用了将几种类型管道采用管廊的方式统一集中建设。

工程建设完成后，不但解决了城市的内涝问题，也为再生水及电力管线今后的建设预留出了管线位置及通道。

2011年开始至今，xx市综合管廊的建设随着城区道路改造的建设不断增加，也积累了具有呼市特点的工程经验。

因此，可为北方类似地区的综合管廊的建设提供一定的经验。

2.3.问题及对策

1.xx市地下综合管廊建设政策方面存在的问题及对策

目前谷内针对综合管廊的产权归属、成本分摊、费用收取等于管廊运营直接相关的重要问题上都没有相应的理发。

法律层面未明确的问题就需要当地地方政府的行政手段解决，但目前存在的问题是行政理发相对于管廊建设和应用的滞后。

xx市地下综合管廊项目亦存在这类问题，立法或行政规定、条例等制定的进度跟不上综合管廊建设发展的步伐，因此如何收取费用等诸多管廊运营方面急需明确和亟待解决。

但xx市综合管廊的建设和发展脚步一直没有停止，同时，近年中央鼓励“社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，财政部、国家发改委与国务院办公厅等有关部门相继发出《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》、《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》等指导性文件，对加快政府职能转变，为尽快形成政府和社会资本合作模式（PPP）创造有利条件。

在诸如地下管廊等城市基础设施建设方面形成方向性指导。

此外，针对本项目，xx市已成立地下综合管廊建设领导小组，制定了强制入廊政策、建设费用和运营费用合理分担政策以及运营管理办法等相关政策。

为项目的有序推进提供了政策保障。

2.xx市地下综合管廊建设技术方面存在的问题及对策

xx市地下综合管廊建设中将雨水仓与水电仓联合建设方式，是工程中的创新，同时也意味着是工程中需要进一步技术优化的问题。

呼市已经建设的综合管廊大部分位于地下水位降低地段，目前管廊的防水也进行了增强处理，但对于地下水水位较高的地区，如何防止地下水对管廊的运行管理和安全的影响以及汛期出现事故叠加情况。

解决此问题需要工程设计、管理及运行单位，从各个角度出发，设计单位对橡胶止水带应进行进一步研究，保证工程可靠。

运行管理单位制定详细的事故应急预案，防止突发事故引起的次生灾害问题。

3.xx市地下综合管廊建设资金方面存在的问题及对策

xx市地下综合管廊建设投资额较大，且建成之后仍需发生持续性的综合管廊运营维护成本，巨大的投资建设给财政支付带来沉重压力。

对此，本项目采用社会资本与政府合作（PPP）的模式，通过招标的方式选择资金实力雄厚运营经验丰富的社会投资人参与本项目的建设运营，通过授予其特许经营权的方式以保证其投资回报并以此增加社会资本的参与积极性。

详细的结构设计会在下文资金保障部分体现。

（分析本市地下综合管廊建设在政策、技术、资金等方面可能面临的问题及其对策）。

3.城市地下综合管廊试点建设的目标和任务

3.1.目标

以城市道路下部空间综合利用为核心，根据二环路以北新建区域近期实施道路市政公用管线布局及地铁新建站点规划布局，对近期实施的综合管廊进行合理布局和优化配置，国内最新最先进技术，确定合理可行综合管理那个设计方案，充分考虑综合管廊日常维护检修措施，力求打造一个集约化的、相对经济的、具有超前性、综合性、合理性、实用性的国内一流综合管廊工程。

（此目标为申请中央补助资金及考核的基本依据，包括预计实施的地下综合管廊工程数量、技术类型等）。

3.2.主要任务

根据《xx市市政综合管廊工程规划》，结合xx市城市发展及近期城市道路、市政管线、地铁建设等实施计划，确定2015~2017年xx市地下综合管廊主要建设任务，如下表所示：

任务名称主要内容经费预算（亿元）任务分工

北二环路地下综合管廊建设北二环（预备役师西路~东河）席间地下综合管廊，建设长度15.5公里，入廊管线包括：

电力、电信、有限电视、给水、雨水，管廊形式：

雨水仓+水电仓约6.2建设及管理单位：

市政府招标选取的社会投资人；

设计、施工等单位公开招标确定；

投资：

社会投资人与政府方指定代表企业按比例出资，并采用一定金融杠杆；

运营维护：

由社会投资人与政府指定代表企业合资成立项目公司负责

xx大街、xx北路地下综合管廊建设xx大街路修建地下综合管廊，建设长度9.9公里。

入廊管线包括：

电力、电信、有线电视、给水、热力。

管廊形式：

电力仓+水电仓+热力仓。

约4.95

xx路、xx北路及地铁站点地下综合管廊建设xx路、xx北路及地铁站点修建地下综合管廊，建设长度11.7公里。

入廊管线包括：

电力、电信、有线电视、给水、热力。

管廊形式：

电力仓+水电仓+热力仓。

约5.85

（为实现考核指标而安排的项目，包括任务名称、主要内容、经费预算、任务分工等）。

3.3.实施计划

实施计划见下图：

4.实施城市地下综合管廊试点项目的建设方案

4.1.项目总体框架

1.项目总体框架及解释

城市地下综合管廊建设构架政府部门、社会投资人、入廊企业等主体构成的实施框架，根据xx市特点，本次项目总体框架如下：

（1）政府通过公开招标的方式选定社会投资者；

（2）xx市指定政府代表企业与社会投资者出资成立项目公司（SPV），根据《合资合作协议》向项目公司注入资本金，并在协议中确定股权结构以及收益分成机制；

（3）若在该项目中使用财务杠杆，则项目公司与银行签订贷款协议，贷款额为项目总投资与资本金之间的差额，本项目设计的出资资本金比例为35%，贷款额比例为65%；

（4）项目公司通过聘请有资质的设计单位对综合管廊进行方案设计并上报政府审批，经政府审批合格后，项目公司再委托施工单位根据设计方案进行综合管廊的建设；

（5）xx市政府授权市城乡建设委员会与项目公司签订《特许经营协议》，授予项目公司在特许经营期间负责建设、运营以及维护综合管廊设施的独家特许经营权；在特许经营期结束后，将该项目资产无偿移交给政府或政府制定机构。

市城乡建设委员会及政府相关部门对综合管廊运营进行监督管理和绩效考核，补贴额直接与绩效考核分数挂钩；

（6）项目公司与本次项目的入廊单位（详细）签订《特许经营收费协议》对入廊单位对综合管廊的使用进行收费；

（7）上述系列协议共同组成的协议组，明确了参与本项目各主体之间的权利义务，保证了各主体合理利益，有效分配项目风险，保证项目的顺利运行。

2.项目建设技术路线

综合管廊的设计首先要进行必要性及可行性分析；其中可行性又分为准入原则、综合沟的类别确定、入沟线缆分析、管径确定、沟断面确定、分舱原则、舱内布管（断面设计）、结构设计、附属设计等等；附属设计又分为给水、消防、排水、通风、电气、自控、通信等内容；此外还包括控制中心及投资估算等。

3.管线准入原则

根据管线输送介质和运行风险情况，制定入沟管线原则

避免运送可燃介质的专业管线入综合管廊。

重力流管道受到充满度、坡度和上下游高程的制约。

如果综合管廊不能满足上述条件，就不适宜入综合管廊。

严格要求入沟管材采用不燃级材料，电缆采用阻燃电缆。

严格要求入沟管材质量和安装施工质量，最大限度减少因管道泄漏造成管廊运行成本增加。

采取措施，严格控制因某专业管道对其他专业管道的不良影响。

综合管廊内需保证人员通行或最大管径管材运输中的最大宽度条件，布置专业管道。

综合管廊内为元气过河、过题录等管线管位预留有一定的空间。

4.综合管廊类型选择

A．综合管廊分类

综合管廊根据其所收纳的管线和出线方式，大致可分为干线型、支线型、缆线型、干支线混合等四种主要综合管廊类型。

1）干线型综合管廊

干线型综合管廊一般设置于机动车道或道路中央下方或道路红线外的市政管廊带内，主要负责连接市政厂站（如给水厂、发电厂、供热厂等）与支线综合管廊，一般不直接服务于沿线单位。

沟内主要容纳的管线为电力、通讯、给水、热力等管线，有时根据需要也将排水管线容纳在内。

在干线综合管廊内，电力主要从超高压变电站输送至一、二次变电站，通讯主要为转接局之间的信号传输，燃气主要为燃气厂至高压调压站之间的输送。

干线综合管廊的断面通常为圆形或多格箱形，综合管廊内一般要求设置工作通道及照明、通风等设备。

干线综合管廊的特点主要为：

稳定、大流量的运输；高度的安全性；紧凑的内部结构；可直接供给到稳定使用的大型拥护