开发性金融张0511.docx
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开发性金融张0511
开发性金融专题研究
一、开发性金融的定义及运作模式
（一）开发性金融的定义
一般来说，可以这样定义开发性金融。
那就是一个国家或地区利用国家信用为基础建立的金融机构，它通常的组织形式是银行，为促进国民经济的长远发展提供中长期信用，同时不断加快市场建设，成为市场竞争的主体，实现经济效益与社会效益的统一，为一个国家国民经济的长远发展打下良好的基础，最终实现政府的社会经济目标。
（二）开发性金融的类型
成立初期，开发性金融仅是向本国工业化过程中基础设施和基础产业提供融资。
第二次世界大战以后，随着金融的不断发展，各国希望借助于开发性金融来扶持的产业越来越多，从而使开发性金融的种类呈现出多样化趋势。
1、中小企业开发性金融
由于中小企业规模较小，一般缺少足够的资信以及连续盈利记录，因此通过商业金融机构以及资本市场筹集资金比较困难，从而使中小企业在经济发展中处于不利地位。
因此，建立中小企业开发性金融，从事对中小企业的扶持。
这其中最典型的是美国于1953年建立的小企业管理局。
2、住房开发性金融
住房问题关系到人民生产生活以及社会安定。
但是房地产开发由于其特殊性，投资回收周期长，资金需求规模大，仅依靠商业性金融无法满足其资金需求。
一些国家组建了一些住房开发性金融机构，通过其直接贷款以及其他形式来促进住房开发活动。
典型的如美国的联邦住房贷款银行。
3、社会事业开发性金融
这些机构主要是从事科教文卫以及环保等方面的融资活动，从而促进国民生活质量的提高，为经济的持续发展创造一个良好的环境。
4、区域平衡开发性金融
地区经济发展失衡是制约经济发展的一个重要因素。
为了促进经济欠发达地区的经济发展，为其提供资金支持，一些国家成立了区域平衡开发性金融机构。
如日本的冲绳振兴开发性金融公库和北海道东北开发公库。
5、接受国外援助或对外援助开发性金融
世界银行、各种区域性的开发银行以及一些发达国家为发展中国家提供某些支持，需要受援国组建相应开发性金融机构作为接受外援的平台，将资金转贷给国内有关项目。
针对徐圩新区的建设情况主要是指基础设施建设融资部分。
二、我国开发性金融发展现状
（一）开发性金融发展阶段
根据陈元的论述:
中国开发性金融的发展历程可以大致划分为三个阶段。
第
一阶段是传统的政策性金融阶段，国家借助于金融手段实现政府的目标，规划经济的发展，以补贴等财政性手段来弥补市场失灵，并没有所谓追求资金运用效率和市场业绩的概念。
第二阶段是开发性金融的制度建设阶段，是对传统政策性金融的发展，以国家信用、为基础，以市场业绩为支柱的中国开发性金融理念逐步确立，是目前我国开发性金融发展所处的阶段。
开发性金融以国家信用参与经济运行，以自己的市场业绩成为具有活力、的市场主体，推动市场建设和各项制度的完善，以市场方式实现政府的目标。
第三阶段是市场业绩为基础，以实现国家社会经济金融安全和整体国际竞争力为目标的开发性金融成熟阶段。
开发性金融机构作为同时具备政策性金融和商业性金融优势的特殊的具有国际竞争力的金融机构，服务于社会主义市场经济的建设，实现“增强国力，改善民生”的历史使命。
（二）开发性金融的基本经验
通过开发性金融的发展历史，总结出一些基本的经验，可以为我国探索和研究开发性金融的发展之路提供参考。
1、开发性金融发展与政府政策意图相适应
开发性金融作为贯彻政府政策目标的工具，它成功的首要因素是取决于政府为促进经济发展而制定的政策是否高明，为开发性政策银行等金融机构确定的政策目标是否正确。
开发性金融的资金投向显示的不仅仅是当期政府的调节手段，更重要的是表露出政府对于未来产业发展的规划和经济趋势的判断。
可以说，成功的开发性金融机构是以金融手段贯彻政府意图和计划的先驱者。
2、开发性金融满足特定时期内经济功能的要求
在经济发展的初期阶段，市场基础不健全，为了实现“赶超战略”，政府必须集中一部分财力，投资于经济基础领域，引导经济的发展。
在发展中国家经济发展的初期，存在着一个恶性循环，即发展中国家由于经济落后，国民收入低，低收入导致低储蓄，低储蓄进一步导致低投资，低投资反过来又导致低收入。
落后国家要想打破经济落后的恶性循环，必须集中有限财力支持基础产业和重点行业的优先发展，在工业化初期基本上奉行重工业先行战略。
基础产业和重工业等行业的特点就是投资大，资金回收期较长，具有巨大的正的外部效应，巨额的长期资金是实施这个战略的根本保障。
3、开发性金融机构追求市场化的经营效率
当今世界，市场机制是全球资源配置的主要方式。
尽管存在失灵和失败，市场机制是社会资源配置最有效率的方式。
开发性金融机构成功的一个重要原因是它们尊重市场，弥补市场失败或失灵，而不是试图替代市场或干扰市场。
如前所述，开发性金融机构具有双重经营目标。
它在努力完成政策目标的同时，追求一定的盈利性，保证机构的顺利运营。
但开发性金融机构自始至终坚持补充性、中立性和不亏损的原则，这是它们能够成功的重要保证。
三、现有投融资模式比较分析
（一）传统投融资模式
这种模式的投资主体是政府部门，包括直接投资和间接投资两种模式。
前者，是指政府通过预算拨款投资于园区基础设施，然后借助政府投资的带动效应，带来私人投资的繁荣，为园区的发展带来累积效应。
后者，是指政府、政府的派出机构（管委会或开发公司），以园区土地使用权为抵押，向银行申请长、短期贷款，其优点是：
介于银行与地方政府及其所控股企业间的“政治关系”，易获取时间更长、利率更低和金额更大的贷款额度。
（二）资本市场融资
资本市场是中长期资金融通的场所，资本市场上的各种金融工具以不同的方式和期限为园区基础设施的投融资提供了多种渠道，减轻了政府的财政负担、促进了各资本要素有效配置。
目前，国内园区借助资本市场开展融资的方式主要有：
1、发行股票：
如中山火炬、苏州高新、张江高科及中关村等通过发行股票的方式筹集基础设施建设资金。
2、发行债券：
一般包括市政债券和准市政债券；前者是由地方政府或其授权机构公开发行的，以政府信用为担保，用于基础设施建设的有价证券，具有信用级别高、金融风险小、融资成本低、期限长和流动性高等优点；后者是一种介于市政债券和企业债券之间的过渡性金融产品，由政府直属企业所发行，如隶属于苏州工业园区管委会的地产经营管理公司发行10亿元“‘03’苏园建”，用于园区的二、三区基础设施建设。
3、发行信托产品：
是指信托公司以园区基础设施的资产及所带来的收益为保证，面向社会公众和机构投资者发行信托凭证来筹集建设资金，实现节约政府财政支出、为投资者带来投资回报、为信托公司带来佣金的一种多赢融资方式，这种融资方式具有：
资金来源广泛、融资负担轻、融资成本低、筹资速度快等优点。
（三）项目融资
项目融资是以项目自身的资产和项目未来的收益作为抵押来筹措资金的一种融资方式，它与传统的公司融资相比较，其突出特点有：
项目导向性，有限追索性或无追索性，非公司负债性和组织结构的复杂性等。
这些特点决定了项目融资有很多应用方式，但比较常见的有：
BOT、TOT、PPP等三种方式，市场上见到的其他方式皆为它们的组合变化。
1、BOT（Build-Operate-Transfer）：
即建设—经营—转让，一般指政府通过特许权协议，将传统上由政府公共部门专营的基础设施的融资、建设、经营和维护等委托给非政府投资方，并允许其在规定的时间内向设施的使用者收费以回收投资、偿还债务和赚取利润，期满后将设施无偿移交给政府。
2、TOT（Transfer-Operate-Transfer）：
即转让—经营—转让，是BOT的一种变形，指政府将已经投产运营的园区有偿转交给投资方，并将这笔一次性融通的资金用于新基础设施项目的建设；根据双方协议，投资者可在约定的期限内，经营该项目并获得利润；在特许经营期结束后，再将项目转交给政府。
3、PPP（Private-Public-Partnership）：
即公—私—合作，指政府、营利性企业和非营利性企业基于某个项目而形成的相互合作关系的形式。
在这种合作中，政府并不是把项目的责任全部转移给私人企业，而是要通过对项目的扶持，实现风险共担、利益共享。
上述三种项目融资模式，最突出的特点是：
对政府来说可以有效利用民间资本、减轻财政负担和相关风险；对投资者来说，可以获得政府的政策保障，以及长期稳定的投资收益；对园区来说，可以提高基础设施的建设和运营管理效率。
四、苏州工业园区融资建设模式案例
1、园区初期开发困难重重
从园区开发伊始，就以“先规划后建设”为核心理念，斥资千万，邀请世界著名设计公司，对园区进行了整体规划。
在70平方公里的园区土地中，工业用地占35%，商住、教育25%，道路绿化26%，市政公共设作为中国—新加坡政府的重要合作项目，苏州工业园区（以下简称“园区”）于1994年5月破土动工，经过13年建设，在成为具有国际竞争力的新科技工业园和现代化、园林化、国际化的新城区的发展道路上取得了国内外公认的成就。
其中，国家开发银行（以下简称“开行”）成功的投融资方式在园区建设中发挥了重要的基础性作用。
（一）开行与政府的成功合作
施12%，其他2%。
园区理事会规定，未来的开发要严格按照规划，做到有序、合理，保证未来园区的均衡、可持续发展。
尽管制定了科学合理的建设规划，然而，由于当时缺乏一个完整的投融资体制和成熟的融资平台，园区的开发出现了很大困难。
一方面，新方持续提供大量资金并不现实；另一方面，中方财团财政融资和信贷融资不分，难以适应前期基础设施投资和项目收益平衡的基本需要。
园区的开发进程十分缓慢，70平方公里的规划面积，至2000年仅仅完成了8平方公里。
在亚洲金融危机发生之后，新方决定收缩在园区中的职责和投资，中方将全面负责园区的环境改造、基础设施建设、地面设施建设、招商引资等职责，新方则转向提供人员培训等辅助职能。
巨大的资金“瓶颈”摆在园区发展面前。
2、开行全力支持苏州工业园区开发
开行的进入，代表了中国政府对中新合作的努力，增强了各方对园区建设前景的信心，迅速破解了基础设施建设的资金“瓶颈”，有力支持了园区的持续发展。
从2000年开始，开行先后向园区承诺了四期贷款，累计承诺额194.11亿元，累计发放额134.5亿元，占到园区基础设施建设累计投资的1/3，成为名副其实的园区开发建设的主力银行。
第一期贷款——介入金鸡湖治理，恢复信心
金鸡湖治理是园区开发的一道难题，没有直接的经济效益，但是环境的改善，对促进园区招商引资和持续发展，培育长期资金流，具有极大的推动作用。
于是，2000年开行在园区发展的“关键时期、关键领域、关键项目”上贷款4.9亿元，经过环湖截污、引水排水、生态治理、湖周绿化、湖底清淤、湖水净化等各项治理措施，使金鸡湖成为全国最大的城市湖泊公园，提升了园区整体形象，为园区的长远发展奠定基础。
第二期贷款——园区二、三区基础设施建设，形成融资平台
2000年，园区计划进行二、三区基础设施建设，但此时，没有一个接受贷款、推进建设和履行还款的商业性机构。
经过双方反复研究，最终创造出一种崭新的制度安排：
政府设立商业性借款机构，使借款方获得土地出让收益权，培育借款人“内部现金流”；同时通过财政的补偿机制，将以土地出让收人等财政性资金转化为借款人的“外部现金流”，使政府信用有效地转化为还款现金流。
2000年，园区“地产经营管理公司”成立，下设苏州工业园区土地储备中心。
2001年开行向地产公司承诺20亿元贷款，园区二、三区在30平方公里建成区达到“九通一平”的国际水准，使滚动开发顺利展开。
第三期贷款——配套功能园区的建设，实现效益的综合平衡
在基础设施全面建设的同时，园区土地开发，产业引进，招商引资等各项事业全面发展。
2003年，开行向园区承诺贷款102亿元，分别用于独墅湖高教区、国际科技园、现代物流园、商贸区以及高科技创业投资等领域，全面支持园区形成“一区多园”的开发体系，完善了功能配套和科技服务的软环境，增强了园区的科学发展能力和国际竞争力，推动园区内各功能区的效益综合平衡，协调发展。
第四期贷款——提升园区整体功能效应，实现可持续
为缓解苏州南部交通紧张状况，提升园区城市整体功能效应，增强城市集聚辐射能力，2006年实施南环快速路东延工程项目，开行承诺贷款15亿元。
2007年实施了阳澄湖区域基础设施工程项目，开行承诺贷款30亿元。
金融创新服务，连通市场出口
在园区创新能力提高中起到重要作用的，是设立“创业投资基金”。
2003年开行与园区创业投资公司合作，设立了10亿元的创投引导基金、3亿元的种子期创投基金、1.5亿美元的中-以基金，吸引和聚集了一大批社会资金参与创业投资。
2003和2005年开行先后承销发行了两期园区共计22亿元企业债券，实现了以债券上市为标志的从政府入口到市场出口的转化。
以上几个阶段的融资支持反映在下表中（资金单位：
亿元）：
阶段
年份
项目名称
承诺额
2006年末余额
存在问题
解决措施
第一阶段
2000
沪苏口岸项目
1.41
0.9
项目没有任何直接的经济效益，投资前景不确定
充分论证，培育长期资金流
2001
金鸡湖环境治理工程
5
0
园区二、三区基础设施建设项目
20
10.9
第二阶段
2003
高科技创业贷款项目
20
11
不具备一个接受贷款，推进建设和保证还款的规范的商业性机构
设立融资平台
二、三区基础设施建设增贷项目
35
30
第三阶段
2004
独墅湖高等教育区基础设施项目
9.7
7.5
园区功能不完备，招商困难
帮助园区形成了“一区多园”的开发体系
国际科技园区二、三区基础设施项目
7
4
现代物流园区基础设施项目
2.5
2.5
2005
基础设施完善工程
48.5
35.543
第四阶段
2006
南环东延工程
15
7.5
苏州南部交通紧张状况
推进苏州工业园区城市化进程
阳澄湖基础设施项目
30
0
贷款合计
194.11
109.843
3、苏州工业园区建设结硕果
从1994到2006年的12年间，园区主要经济指标年均增幅达40%左右，累计实现中央和省市各类税收520亿元，创造就业岗位超过40万个，农村人均收入10698元，城镇职工人均工资超过2.78万元。
同时，园区每万元GDP耗水5.8吨、耗能0.43吨标准煤，每度电产生GDP25元、工业产值100元，达到了20世纪90年代世界先进水平，走出了一条高产出、低能耗、无污染的新型工业化发展之路，被评为跨国公司眼中最具投资价值的开发区之首。
2000年以来，开行与园区在多个层面上合作，实现了互信互惠、政府与金融机构双赢的局面。
大额资金投入到基础设施领域，迅速提升了园区资源的价值，成功吸引了2000多亿元内外资金，使园区各项经济指标达到和超过苏州市1993年的水平，相当于十年再造了一个苏州。
园区的快速健康发展，充分体现了作为主力银行、以开行为主导的开发性金融的重要作用。
（二）主力银行在园区建设中发挥的基础性作用
1、主力银行与园区的融资规划
园区的基础设施建设规模大、周期长、周期性风险大，比如园区二、三区基础设施建设总投资约180亿元，投入期为3-5年，回收期10-15年。
从项目现金流看，初期投入很大，后期通过土地出让、政府税收等进行平衡和弥补，呈现“现金流前低后高、收益不在当期、当期损益性不平衡”的特点。
由此可以看出，园区开发成功的关键在于具有完整的融资规划和融资操作平台。
作为主力银行，开行巨资为园区提供中长期信贷，是基于以科学发展观为指导，在长期的探索中，总结了园区公共设施融资的规律，并找到了基于土地升值的现金流覆盖信贷的风险控制方法，这一原理如图所示：
依据这一原理，开行详细测算园区发展中的财力变化，据以制定可行的融资规划；在融资总规划的基础上，每年定期对园区的信用能力和意愿进行评审，对财力增长、土地增值、税制变化等因素进行充分调研及预测，不断调整园区的总体授信额度。
将总体贷款规模控制在总授信额度之内，实现了业务发展与风险控制的协调统一；未来园区财力能够很好的覆盖应收贷款本息，确保了其在高速发展的同时不会受到归还银行贷款的掣肘。
同时，开行严格控制政府性负债规模。
2、主力银行与园区信用结构建设
在园区二、三区融资过程中，双方密切合作创造出一种崭新的信用结构，使政府信用能够有效地转化为借款人的还款现金流，具体如下：
1．政府出函指定（特许）地块的土地开发权、土地出让收益权授予借款人（地产公司）。
2.借款人承诺将获得的土地出让收益权质押；同时承诺在有关部门办理质押登记。
3.建立土地定额回流还款机制。
借款人承诺根据土地出让进度动态偿还开行贷款。
4.设立专项资金账户。
借款人承诺在开行贷款承诺后，地产公司将在开行指定结算经办行开立质押专户，并按照合同约定，将还贷资金及时划入质押专户，专项用于偿还贷款。
开行对专用账户实施监管。
5.园区承诺：
给予开行对园区未来5年内政府计划或规划的项目优先提供贷款的权利，以及对后续融资服务享有优先权。
地产公司与开行签订财务顾问协议，地产公司承诺在其未来进行资本市场运作时，给予开行优先的市场退出机会，并在债券承销、财务顾问等业务上给予开行优先合作机会。
以上几个方面见下图示：
（三）园区开发的“双主体模式”：
政府组织推动＋主力银行金融支持
1、苏州工业园区公共设施开发建设的“双主体模式”
苏州工业园区的成功得益于中新两国政府的高层次合作，在海关、税收、人事、外事等多方面获得一系列的优惠政策。
中、新双方财团成立的“中新苏州工业园区开发有限公司（CSSD）”，在前期的规划、招商引资方面发挥了积极作用。
借鉴新加坡和国际先进城市规划建设经验，园区编制实施了300多项专业规划，累计派出2000多人次赴新加坡学习培训，在转变政府职能等方面进行了积极探索，确立了全新的“亲商、安商、富商”理念，建立了“精简、统一、效能”的政府组织架构和公务员队伍，对企业实行“全过程、全方位、全天候”服务体系。
园区的成功主要得益于“政府＋主力银行”的双主体推动，我们将之称为“双主体模式”，即“政府组织推动＋主力银行金融支持”。
2、“双主体模式”下的权能组合模型
在“双主体模式”下，作为政府的园区管委会和作为主力银行的开行成为推动园区发展的两大支柱，两大支柱如何配合调动各方积极性是园区开发成功的关键。
我们在此以权能组合理论来概括“双主体模式”的运营机理。
（1）政府的权能
在园区公共设施项目建设中，地方政府可以发挥的权能有：
发展规划权能，政策支持权能，资产支持权能，组织增信权能，和组织管理权能。
（2）主力银行的权能
主力银行用建设制度和建设市场的方法实现政府发展目标，在园区公共设施项目建设中可以发挥的权能有：
大额长期资金的融资支持权能，信用与制度建设权能，导向与引领合力权能。
（3）企业的权能
这里的“企业”是指园区地产经营管理公司等融资平台和项目实施主体，它由政府出资组建，代表政府承担园区建设的融资、建设和还贷责任。
企业可以发挥的权能有：
资金筹措的平台权能，建设与招商引资权能，在政府和主力银行的孵化支持下，成长壮大为市场的主体。
（4）市场的权能
这里的市场主要指参与园区开发建设、以及被招商引资的企业，其权能是：
收益转化权能，市场竞争权能，市场繁荣权能。
（5）社会的权能
在园区的开发建设中，社会政策和市场变迁推动着园区的发展，其权能是：
机会与价值实现权能，社会文化的建设权能。
概括来说，园区的成功有五个核心要素，分别是：
科学细密的建设规划；严格认真的组织管理；阶段配套的融资安排；亲商安商的招商引资；改革开放的战略机遇。
这五个成功的核心要素正是在园区政府与主力银行“双主体”推动下，充分调动“政府、银行、企业、市场和社会”五大权能方的积极性、主动性和创造力，各方相互配合、冲突消融而孕育营造出来的。
“双主体推动下的权能组合模型”，具体见下图：
五、厦门市基础设施与公用事业建设融资模式
（一）目前厦门市政融资平台债务及类型
根据通知对于清理债务的有关规定，可将我市市级融资平台债务归为三类：
一是项目无收益来源，主要依靠财政性资金偿还的公益性项目债务，主要为市政交通基础设施，占市级债务余额的32.74%；
二是项目自身产生稳定经营性收入并流入公司的，包括收费桥隧、城市快速公交（BRT）、电力基础设施项目、垃圾处理项目、原水基础设施项目等，占市级债务余额的28.38%；
三是片区项目债务，具备稳定收入来源，但是偿债来源为财政性资金，包括环东海域片区、湖边水库片区、杏林湾片区、厦门新站片区等，占全市债务余额的38.89%。
目前我市市级融资平台按照单位性质可分为国有建设企业（融资平台公司）和事业单位。
按照通知对于清理公司的有关规定，市级融资平台公司可分为两类：
一是承担无收益来源项目融资和建设、运营任务的融资平台公司。
包括：
厦门市市政工程公司、厦门市同安区投资建设集团公司、厦门象屿建设集团、厦门闽台中心渔港公司、厦门海沧投资集团、厦门火炬集团有限公司；二是承担有稳定经营性收入的公益性项目融资任务的融资平台公司。
主要包括：
厦门市土地开发总公司，厦门路桥建设集团有限公司、厦门百城建设投资有限公司、厦门市市政建设开发总公司、厦门市环境能源投资发展有限公司、厦门水务集团有限公司等。
事业单位包括厦门市公路局、厦门市市容环卫处、厦门市产品质量检验院、厦门市汀溪水库管理处以及厦门市园林植物园等，分别承担我市非收费公路、市政道路、垃圾处理、水利水库和旅游等公益性基础设施项目融资任务，同时还承担部分上述公益性项目建设、运营任务。
（二）厦门市市政建设既有融资模式的实际运作情况分析
厦门市在2010年之前的公共基础设施建设融资体制基本上是以市区两级全资国有企业作为政府融资平台向商业银行申请贷款，以市土地开发总公司的融资为例，其基本程序是：
在拟实施土地综合开发的片区项目动工之前，即与意向信贷支持的金融机构共同对拟开发土地的投入预算进行分析和确认，同时确定该片区开发完成之后可收储并用于商业出让的地块性质和面积，让金融机构对此进行价值评估。
待借贷双方共同确认该片区开发的投入和收益能够自求平衡且有盈余之后，再由市土总与金融机构商谈融资条件，后以呈报件的形式上报市财政局，市财政局根据拟贷款金额及偿还期限，按年汇总安排从财政收入中计提相应金额的偿债基金进入偿债基金专户管理，相应贷款到期后，再从偿债基金专户中拨付到期贷款本息给贷款银行用于偿还贷款。
1、我市市政融资平台融资方式优点：
（1）信息比较公开。
在金融机构做贷前调查阶段，就将项目的所有信息公开、透明地给予披露，由借贷双方共同确认拟开发项目的财务收支“片区平衡”状况，让金融机构独立行使是否发放贷款的选择权，政府在贷前调查和贷时审查阶段均不参与，不对金融机构构成影响力。
（2）还贷有制度保障。
由于市财政局在“片区平衡”的基础上追求偿债的“年度平衡”，并建立由市人大监督的偿债基金专户，在每年的财政收入中计提相应金额的偿债基金进入偿债基金专户管理，以政府信用的方式和人大监督的公信力保障了发放贷款金融机构在贷款到期后能够安全地收回贷款本息。
管理规范、便于稽核。
无论是在信贷资金的提取、使用还是归还环节，厦门市的制度建设均已先行于《固定资产贷款管理办法》，能够有效避免了信贷资金的挪用，实现了土地储备贷款的封闭管理。
2、按目前政策要求融资平台融资方式存在的不足：
（1）市区两级作为政府融资平台的全资国有企业在融资项目中仅为项目代业主，属于代行政府建设职能，并不具备完全的市场主体地位，严格意义上针对融资项目，其并不具备负债主体资格。
（2）因为仅为项目代业主，在建设过程中所有有关于项目建设资金的收入和支出，在帐务处理上只能记在往来科目，无法确认收入和成本。
这就造成贷款主体的经营性现金流与其
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