AMC监管法律规范梳理.docx

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AMC监管法律规范梳理

按照业务类型作为划分标准，AMC 分为金融资产管理公司和非金融资产管

理公司。

金融资产管理供公司是经国务院批准的专门处理金融机构不良资产的

持牌 1公司，主要业务范围是管理和处置不良资产。

目前我国的金融资产管理有限公司分为：

中国华融、长城、东方、信达资

产管理公司。

上述金融资管公司成立于 1999 年，最早是为了收购、管理和处置

四大行和国开行的不良贷款。

成立初期，四大资管公司是国有独资的非银行金

融机构。

2006 年，金融资管公司阶段性完成政策使命后，在银监会与有关部门

的共同推动下，资产公司的商业化改革转型推进。

资产公司已全资或控股成立

了多家金融类和非金融类子公司，经营范围涵盖金融领域与非金融领域，初步

形成了集团化经营的格局。

监管部门已经分两批批准浙江、江苏、北京、天津

等 10 个省市成立地方资产管理公司（AMC），打破了传统的四大金融资产管理公

司既有的竞争格局，形成了 4+N 的格局。

金融资产管理公司商业化的另外一种途径是上市，除已经上市的中国信达

资产管理股份有限公司外，10 月 15 日，国内四大“坏账银行”之一中国华融

资产管理股份有限公司宣布了在港交所上市的计划，称 IPO 融资所得款项的 60%—

—即约 104.88 亿-117.3 亿港元将用于发展不良资产经营业务。

1、 中国金融资管公司的法规体系

目前中国金融资管公司的监管体系是：

公司由中国银监会负责监管，涉及

银监会监管范围以外的金融业务由证监会等有关业务主管部门监管，财政部负

责财务监管。

地方金融资管公司运行需要严格按照国家银监会、财政部《关于印发〈金

融企业不良资产批量转让管理办法〉的通知》和国家银监会《关于地方资产管

理公司开展金融企业不良资产批量收购处置业务资质认可条件等有关问题的通

知》的要求开展业务，并接受财政、银监部门监管。

1 金融资产管理有限公司持有银监会颁发的金融机构许可证。

颁布主体

生效时间

规范名称

条文主旨

国务院

2000 年 11 月

《金融资产管理公司条

例》（国务院令第 297

号）

最高院

2001 年 4 月

《关于审理涉及金融资

产管理公司收购、管理、

处置国有银行不良贷款

形成的资产的案件适用

法律若干问题的规定》

（法释[2001]12 号）

对于转让国有银行债权

的程序、效力

2002 年 1 月

最高人民法院对《关于

贯彻执行最高人民法院

“十二条”司法解释有

关问题的函》的答复

（法函（2002）3 号）

有催收内容的债权转让

公告或通知所构成的诉

讼时效中断，可以溯及

至金融资产管理公司受

让原债权银行债权之日

2001 年 10 月

《最高人民法院关于国

有金融资产管理公司处

置国有商业银行不良资

产案件交纳诉讼费用的

通知》（法[2001]156 号）

（至 2006 年 2 月 28

日废止）

减半交纳案件受理费、

申请执行费、保全费；

申请保全可不要求提供

担保；

2005 年 5 月

最高人民法院关于金融

资产管理公司收购、处

置银行不良资产有关问

题的补充通知（法

〔2005〕62 号）

根据国有独资商业银行

股份制改革的总体部署，

将国有商业银行向 AMC

转让不良贷款和 AMC 受

让不良贷款后的处置行

为纳入上述规定。

财政部、银

2000 年 11 月

财政部关于印发《金融

监会、证监

会等监管机

构

资产管理公司资产处置

管理办法》的通知（财

金[2000]122 号）（已废

止）

2004 年 4 月

《财政部关于印发金融

资产管理公司有关业务

风险管理办法的通知》

（财金（2004）40 号）

将国务院批准的《金融

资产管理公司投资业务

风险管理办法》、《金融

资产管理公司委托代理

业务风险管理办法》、

《金融资产管理公司商

业化收购业务风险管理

办法》印发给四大金融

资产管理公司。

为 2005

年我国金融资产管理公

司开始商业化运作，从

风险控制角度制定了监

管制度。

2004 年 4 月

《财政部关于印发《金

融 资产管理公司资产

处置管理办法（修订）》

的通知》（财金

〔2004〕41 号）（已废

止）

2005 年 11 月

不良金融资产处置尽职

指引

2007 年 1 月

《金融企业财务规则》

（财政部令第 42 号）

2008 年 7 月

金融资产管理公司资产

处置管理办法（修订）

2008 年 7 月

《金融资产管理公司资

产处置监督管理暂行办

法》（财驻京监[2008]

191 号）

2009 年 5 月

《金融企业国有资产转

让管理办法》（财令

（第 54 号））

金融资产管理公司转让

不良资产和债转股股权

资产行为进行规范。

2011 年 3 月

金融资产管理公司并表

监管指引（试行）

2012 年 1 月

财政部金融企业不良资

产批量转让管理办法

（财金[2012]6 号）

2013 年 12 月

中国银监会关于地方资

产管理公司开展金融企

业不良资产批量收购业

务资质认可条件等有关

问题的通知（银监发

[2013]45 号）

2014 年 11 月

《金融资产管理公司监

管办法》（银监

〔2014〕41 号）

2、不良资产和金融资产管理公司

中国不良资产管理行业的发展大致经历了 3 个阶段，即政策性业务阶段、

商业化转型阶段和全面商业化阶段，地方金融资产管理公司是商业化的产物。

2.1 政策使命阶段的规范

虽然稍晚于金融资产管理公司的设立时间，但是 2000 年颁布的《金融资产

管理公司条例》则是中国四大金融资管公司的设立、运行依据。

该条例由总则、

公司的设立和业务范围、收购不良贷款的范围、额度及资金来源、债权转股权、

公司的经营和管理、公司的终止和清算。

其中较为重要的内容为：

1、总则部分就明确金融资产管理公司是以最大限度保全资产、减少损失为

经营目的，依法处理国有银行不良贷款的不良资产管理单位。

2、中国的金融资管公司采取行政许可制，由人民银行颁发许可证，设立分

支机构需财政部同意人民银行批准，人事任免也由国务院、人民银行掌握。

3、在该条例下，金融资产管理公司的主要业务就是收购、管理和处置不良

贷款，其业务活动主要就是，经营方面：

追偿、重组、转股；融资方面：

发行

金融债券（需要人民银行会同财政部审批）、申请再贷款；投资及其他方面：

发

行承销、咨询。

4、对于收购不良贷款的范围、额度符合国务院规定，超出范围或额度需要

专项审批。

5、对于收购的不良贷款的取得的债权的处置方式之一就是将不良贷款取得

的债权转为股权，金融资产管理公司的股权不受净资产的比例限制。

当然，也

可以通过招标、拍卖的方式进行转让。

在该办法出台后，中国的不良资产处置行业的法律规范也在不断完善。

关

于规范金融资产管理公司资产处置的办法相继出台，并在随后的几年里不断修

订完善。

目前有效的是 2008 年修订的《金融资产管理公司资产处置管理办法》

与之配套的是《不良资产处置尽职指引》（2005 年）《金融资产管理公司资产处

置监督管理暂行》（2008 年）《金融企业国有资产转让管理办法》（2009 年）《金

融企业不良资产批量转让管理办法》（2012 年）以及《中国银监会关于地方资

产管理公司开展金融不良资产收购业务资质认可条件等相关问题的通知》

在这样的法律框架内，作为基础之一的《金融资产管理公司资产处置管理

办法》由总则，处置审核机构、处置审批、实施、管理、权限划分、监督检查

和附则构成，办法的主要内容是：

1、总则部分，明确了资产处置的主体和概念，除了四大资产管理公司外，

中国建银投资有限责任公司 2、汇达资产托管有限责任公司也可以从事以所收购

不良资产价值变现为目的的经营活动。

同时明确的“评处分离、审处分离、集

体审查、分级批准，上报备案”的原则，这一原则引领了这个办法的主要内容。

2、“处置审核机构”一章则明确资产公司必须设置资产处置专门审核机构，

对资产处置方案进行审查，并对总裁负责，资产公司必须完善资产处置的内部

控制制度和制衡机制，分支机构也要健全。

除了必要的机构设置，资产处置要求执行严格的处置审批程序，其中分支

机构由负责人在授权范围内批准，超出则需要上报资产公司审批。

处置权限的

获得上，通过拆包的形式对单项资产进行成本入账，再确定盈亏平衡点，达到

或超过的项目，资产公司可以对分支机构授权额度，未达到的项目则需要根据

预计亏损的金额确定授权额度。

对于分级机构上报的和资产公司的处置方案，需要处置专门审核机构召开

审核会议表决通过后实施。

其中审查的重点是成本和价值评估、尽职调查等。

资产公司法定代表人及分支机构负责人对资产处置负责，并要向财政部及其办

事处报告。

3、在遵循完内控制度和程序后，进入处置实施阶段，在资产处置方式上，

可以采用业务许可范围内的追偿、转让、重组、转股、证券化等多种方式。

资

产处置要完成评估已确定资产价值，处置方式原则上采取公开竞价的方式，在

资产处置时，对于持有的国有资产要遵循通知或报备程序，同时需要遵循国有

资产转让的特殊规范，这一点在《金融企业国有资产转让管理办法》（2009 年）

中得到明确。

4、在项目进程中，要建立尽职调查，在处置的管理上建立项目台帐，进行

2 2004 年 9 月 17 日，为了让中国建设银行在香港上市,建行分立为中国建设银行股份有限公司和中国

建银投资有限责任公司。

原中国建设银行持有的中金公司 43.35%的股份等"非商业银行"业务转由中国建银

投资有限责任公司持有。

中国建投成立之初主要任务是接收、管理和处置原中国建设银行非商业银行资产

和业务。

2008 年 9 月，国务院批准中国建投业务方向调整。

公司作为中投公司部分实业投资平台，承担

主权财富基金的人民币投资职能。

预算管理和计划管理、档案管理。

建立事后检查制度，包括定期或不定期地，

对分支机构资产处置进行审计、对资产公司及分支机构资产处置过程的合规性

和处置结果进行抽查

《金融资产管理公司资产处置监督管理暂行》（2008 年）则对北京的资产

公司的分支机构的管理做出了规范。

该文件主要适用四大资管公司在京设立的

分支机构政策性接收、商业性收购的不良资产和财政部委托的损失类贷款的处

置的监督管理，包括日常监督、专项检查和调查研究。

而在金融企业国有资产的转让管理方面，《金融企业国有资产转让管理办法》

（2009 年）则做了专门的规范。

该办法第六十一条规定，金融资产管理公司转

让不良资产和债转股股权资产的，国家相关政策另有规定的，从其规定，但本

办法对于该行为的调整作用不容忽视。

1、办法在第一章，总则部分就明确了两个重要概念，一是金融企业是所有

获得金融业务许可证的企业和金融控股（集团）公司，二是金融企业国有资产

则是各级人民政府及其授权投资主体对金融企业各种形式的出资所形成的权益。

同时规定国有及国有控股金融企业（以下统称转让方）转让所持国有资产给境

内外法人、自然人或者其他组织（以下统称受让方），适用本办法。

在监管体系

上，财政部负责监督管理，对于财政部转让金融企业国有资产的，由本级人民

政府批准。

2、办法规定，金融企业国有资产转让以通过产权交易机构、证券交易系统

交易为主要方式，符合条件的，可以采取直接协议方式转让金融企业国有资产。

在确定转让方式后，办法又区分了非上市企业国有产权转让和上市企业国有产

权转让，并规定，非上市企业国有产权转让必须在省级以上产权交易机构公开

进行。

在内部决策上，转让方案必须通过内部决策程序形成决议，再上报审批，

其中国有及国有控股金融企业转让一级子公司产权需要报财政部门审批，一级

子公司转让所持子公司产权则由控股集团公司审批。

对于上市公司国有股份的转让必须在证券交易系统进行，国有控股上市公

司的股份转让需要报财政部门批准，同时做好材料的披露工作。

最后经国务院或者财政部门批准，转让方可以采取直接协议转让方式转让

非上市公司国有产权和上市公司国有股份。

这一办法对于国有资产（上市公司国有股份和非上市公司国有资产）国资

控股的公司和国资控股子公司的产权的转让进行的程序、平台进行了严格的规

范。

金融管理公司在商业化和业务进程中，在涉及国有资产转让时需要遵循规

则指导。

2.2 商业化阶段

2006 年至 2012 年，在四大金融资管公司成功商业化后，不良资产管理行

业开始全面商业化转型，2012 年《金融企业不良资产批量转让管理办法》开始

授权省级政府设立或者授权一家资产管理或经营公司，参与本省范围内不良资

产的批量转让工作，但是其购入的不良资产应采取债务重组的方式进行处理，

不得对外转让。

虽然在运行范围和方式上有诸多限制，但是中国的不良资产管

理开始走向 4+N 的时代，2013 年 5 月 16 日，江苏资产管理有限公司正式成立，

成为经江苏省人民政府批准设立的国内首家省级资产管理公司（AMC），主要从

事江苏省内金融不良资产的批量转让，以及其他企业资产的并购、重组，对外

投资，受托资产管理等业务。

2013 年 11 月 28 日，中国银监会再以通知的形式

对于地方资产管理公司开展金融企业不良资产收购处置业务资质条件进行规范。

该通知明确地方资管公司的数量、应符合的条件和不良资产的处置方式。

《金融企业不良资产批量转让管理办法》是一次重要的开放，是管理主体

和对象的双向扩展，将资产管理公司扩大到省级政府依法设立或者授权的资产

管理或经营公司，同时将金融企业不良资产纳入不良资产管理范畴，办法规定

的金融企业包括国有及国有控股商业银行、政策性银行、信托投资公司、财务

公司、城市信用社、农村信用社以及银监会依法监督管理的其他国有及国有控

股金融企业的不良资产。

在资产转让方式上，办法允许通过金融企业对一定规

模的不良资产进行组包，定向转让给资产管理公司。

除总则做了这些重要的突破外，其他章节也开始从转让范围、程序、管理

进行细致的规定。

1、在第二章正面和负面两个方面列明了不良资产的范围，负面清单包括：

债务人或者担保人为国家机关的资产、政策性破产计划的资产、涉及国家安全

和敏感信息的资产、个人贷款、限制转让的资产。

2、在程序设计上：

资产组包-尽职调查（卖房）-资产估值-制定方案-方案

审批-要约邀请-尽职调查（买方）-确定受让方-签订协议-组织实施-发布公告-划

款-档案移交-差额核销。

3、在转让管理上，公司内部要有审核机构、授权机制、决策机制，对外，

每次项目结束后 30 个工作日内需要相统计财政部门和银监会（局）报告转让方

案及处置结果，每年 2 月 20 日前报告年度转让情况。

随后，《中国银监会关于地方资产管理公司开展金融企业不良资产批量收购

业务资质认可条件等有关问题的通知》（2013 年）进一步突出了地方资产管理

公司的条件等要求，在数量上原则上是一个省级行政单位负责可以设立或授权

一家地方资产管理公司。

业务范围上，参与本省范围内金融企业不良资产的批

量收购、处置任务。

处置方式上，应当采取债务重组的方式进行处置，不得对

外转让。

同时提出地方资产管理公司的设立需要审慎性条件，包括注册资本、

公司治理、团队建设、经营业绩、资质信用。

2.3 商业化后的集团管理时代

由于政策性任务逐渐完成，四大 AMC 在此后先后加强了商业化进程。

近年

来，四大资产管理公司的业务逐渐多元化，并呈现差异化的竞争格局。

从最早的办事处的设立，到四大资管开始进行商业化投资，再到地方资产

管理公司的设立，中国的不良资产管理行业不断整合，形成集团化趋势。

为合

理管理金融资产管理公司的运行，

2.3.1 商业化下的业务转型

东方资产目前拥有境内外多家控股公司，业务涵盖了资产管理、保险、证

券、信托、租赁、投融资、评级和海外业务等，也争取在 2015 年完成公司改制

等相关工作，为未来的引入战略投资者、上市做准备。

截至 2015 年 6 月末，集

团金融类控股子公司总资产 2240 亿元，占集团总资产 61%，实现归属母公司净

利润 33.74 亿元，占集团归属母公司利润 45%。

其中，中华保险上半年实现净

利润 22.98 亿元，同比增长 104%；东兴证券实现净利润 15.13 亿元，同比增长

207.38%。

目前东方资产在互联网金融和医疗健康领域不断布局，争取实现“互

联网+金融”、“保险+医疗”。

长城资产现已构建了以“不良资产收购处置、投资及资产管理、多元平台

综合金融服务业务”为主体、近 90 种金融服务产品的集团化综合经营业务体系，

呈现出以母公司系统为主体，以子公司系统为辅助，办事处、事业部、平台公

司“三驾马车”的经营格局。

2014 年收购金融不良资产包 114 个，实施非金融

不良资产收购项目 54 个，主营业务净收入占比达 76%，办事处板块全年创利

78 亿元，成为集团效益的贡献主体。

伴随着“全牌照”平台公司体系的构建完

成和发展壮大，2015 年平台公司板块将会成为重要的增长极。

华融目前总资产超过 6000 亿元，净资产超过 800 亿元，为四大资产管理公

司中资产规模最大的公司。

随着业务的扩张，华融资产已经从专门处置不良资

产的机构转型为综合性金融集团。

目前，华融资产主要业务包括不良资产经营、

金融服务、资产管理及投资三大板块，2014 年三大业务的收入占比分别为

56.1%、35.1%和 9.9%，不良资产经营业务占比仍最大。

因此被市场称为“最大

坏账银行”。

信达资产四大资管公司中第一个改制并进入战略性投资者的，2012 年 3 月，

信达资产引入 4 名战略投资者，包括社保基金入股 8%，以及渣打、瑞银、中信

资本合共入股 8.54%，合计入股 103 亿人民币。

2013 年 12 月 12 日，本公司在

香港联合交易所主板挂牌上市，成为首家登陆国际资本市场的中国金融资产管

理公司。

截至 2015 年 6 月总收入达到 379 亿元，同比增长 47%。

净利润达到

78亿元，同比增速达到48%。

从收入结构来看，不良资产管理业务、金融投

资及资产管理、金融服务三大业务板块分别占比 42%、21%和 39%；从利润结

构来看，不良资产管理业务、金融投资及资产管理、金融服务三大业务板块分

别占比 57%、24%和 22%。

在公司重组类不良资产经营业务中，房地产行业占

比接近 60%

求同存异下，目前四大 AMC 的主要业务：

1.不良资产处理。

工农建中永远都会有不良资产需要处置，只是 2009 年

之后不再是政策性任务，而是商业化的操作。

这一块空间仍然很大，也仍然会

是他们很重要的营收利润来源。

至于处理不良资产的方式太多，包括且不限于：

债务追偿、债转股、资产证券化、资产置换、债务重组、资产拍卖、资产租赁

等等。

2. 信托业务。

2010 年国家新一轮的房地产宏观调控政策出台之后，可谓为

AMC 提供了丰富的盈利空间，信达能够直接参与房地产项目；而其他三家则通

过收购上游信托公司的应收款或者发放所谓的「第二期信托计划」都是 AMC 参

与其中的重要方式，其他模式包括提供过桥资金、增信业务等。

3.投资银行和直投业务，四大 AMC 除长城外都有自己的券商，而他们下

属的投资机构也都为数不少。

AMC 们在做不良资产加投方面原本就有先天的优

势，在处理问题资产的时候，AMC 们甚至可以通过内部自身的直接投资，对企

业的资产进行重组和经营，并以此实现盈利。

而他们多年来在大中型国企和各

地政府之间的关系，对他们的股权投资和投资银行业务帮助也很大，四大下属

的券商，无论是净资本、营收和利润都位居全国前 50。

4.信用评级。

目前中国国内没有真正成熟的信用评级公司，而有多年不良

资产处置经验的 AMC 们，资本实力不俗，又具备充足的资产评级人才和债务违

约数据库，实在有得天独厚的优势投入这一领域。

实际上四大 AMC 手中都涉及或计划涉及到几乎所有的金融领域，他们目前

所搭建的业务结构，都还包括有商业银行、期货、金融租赁、保险、基金管理

等等业务内容。

华融和信达在业务方面走得更早更全，但东方和长城也不断在

深耕和扩大他们的业务领域。

2.3.2 商业化下的融资端变化

商业化转型后，AMC 业务开展的主要资金来源，是自身拥有的资本金和各

方面的商业化融资，不再是低息的央行贷款。

以长城资产为例，长城资产目前已构建起包括商业银行融资、保险资金融

资、境外发行债券、资产证券化融资、引入第三方资金、债券回购等在内的多

元化融资渠道。

长城资产目前已和 60 家金融机构建立了授信合作关系，可用授

信总额达 3800 多亿元。

融入长期保险资金 310 亿元；2014 年在银行间债券市

场成功发行首单资产证券化产品 12.12 亿元；通过长城国际在香港成功发行 5

亿美元金融债；同时还通过成立有限合伙基金等方式，以公司自有资金作劣后

级，积极引入外部优先级资金，开展并购重组等项目的运作。

2015 年，长城资管还将继续加大融资渠道的拓展，特别是继续引入境外低

成本资金；扩大资产证券化业务；大力拓展第三方资产管理业务；在公司股改

后，尽快启动公司金融债券发行；进入银行间同业拆借市场；稳健探索互联网

金融融资模式等，形成更加多元的融资保障体系。

2.3.3 团化发展的监管

面对从坏账处理到金融集团转变，为加强对商业化转型后的金融资产管理

公司的监管，规范其经营行为，根据国家有关法律法规，银监会、财政部、人

民银行、证监会、保监会联合制定了《金融资产管理公司监管办法》。

该监管办法由总则、公司治理、风险管控、内部交易管理、特殊目的实体

管理、资本充足性管理、财务稳健性管理、信息资源管理、信息披露、监督管

理和附则构成。

1、在总则部分，就开宗明义，规定本办法是为适应资产管理公司集团化、

多元化发展的监管需要，制定的适用于金融资产管理公司及其附属法人机构等

组成的集团的监管。

 这种集团层面的监管保罗对集团母公司的审慎监管和通过

集团母公司对集团内未受监管实体的间接监管。

银监会负责集团层面监管，建

立风险为本的审慎监管框架

2、在公司治理方面，首先框架上：

集团母公司指导附属法人机构建立和完

善公司治理机制，并确保服从集团整体治理要求，制定能识别和管理集团内部

利益冲突的政策和程序。

在设立上，附属法人机构的设立需征得股东同意或者

根据集团母公司章程及授权制度等规定履行相关程序，银监会评估和监测集团

组织管理架构的适当性，尤其是集团母公司审批和控制架构的调整，以及新设

附属法人机构的适当性。

在运行中，集团母公司主要在战略、财务、经营决策、

人事等方面，按照相关法律、法规以及附属法人机构的公司章程或协议规定的

程序，对附属法人机构实施控制权。

3、在风险管控方面，集团母公司董事会全面负责集团范围的风险管理、内

控机制、内部审计和合规管理，确保集团风险管理行为的一致性。

集团风险管

控机制包括资本充足率、流动性风险、投资风险。

所需要应对的风险是战略风

险、集中度风险、流动性风险、声誉风险和新业务风险。

与本次