海域使用权制度研究二.docx
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海域使用权制度研究二
海域使用权制度研究
（二）
第二章各国海域使用制度的立法考察与比较
第一节各国海域使用制度的立法考察
随着经济的迅速发展和世界人口的急剧增长，陆地资源日趋短缺，迫使人类加速向海洋进军，向海洋索取生存和发展所必需的资源与空间。
尤其是二战以来，海洋产业在各沿海国家经济发展中的地位日益重要，海洋产值亦呈快速增长趋势。
而伴随着开发利用海洋活动的密度和强度的增加，海洋利用的秩序出现了混乱，海洋环境和海洋资源也受到了严重破坏。
为了合理开发利用海洋及其资源，促进海洋产业的协调、可持续发展，保护海洋所有权人和使用权人的权益，沿海各国相继加强了对海域使用与管理的立法。
纵观世界各国海域使用制度的立法，以英国、美国、日本、韩国最为典型，本节拟主要对这四国海域使用制度的立法状况予以宏观考察，以窥世界各国海域使用立法之概貌。
一、英国的海域使用制度立法概况
在历史上，英国曾一度是世界上最为发达的海洋大国，其海域使用与资源开发历史悠久，海洋科学技术一直处于世界前列，海洋产业在其国民经济中占有着重要的地位。
而关于海域使用的立法，也向来为英国政府和立法机关所重视，其海域使用制度颇为发达并为各沿海国家所效仿。
英国在海域使用制度方面的基本法律，是1961年制定的《皇室地产法》。
该法以潮间带和12海里领海属英国皇室地产这一历史传统为立法依据，规定使用这些皇室地产修建港口、码头、栈桥、管道，围海、填海，进行水产养殖以及海底矿砂开采等，必须获得皇室地产委员会的许可，由其颁发海岸或海域使用证，并须缴纳租用费。
该法是目前英国调整海域使用活动的主要法律。
在此之前英国还颁布有《海岸保护法》，该法要求成立海岸保护委员会，以行使海域使用过程中海岸保护的权力；涉及海岸保护费用的条款在该法中占据了相当比重，该法规定为加强海岸的保护，任何通过开展与海岸有关的工程而受益的人员，均须向当局缴纳费用。
以这两部法律为依据，英国建立了完备的海岸与海域使用许可制度和有偿使用制度。
由于英国近海海域油气资源相当丰富，在其海洋资源中占据首要地位，为有效地管理和促进近海油气开发，英国于1964年专门颁布了《大陆架石油规则》。
该规则规定，英国及其殖民地公民、在英国居住的个人和在英国设立的法人均可依据该规则申请在其领海下的底土或任何特定区域的底土中进行石油勘探和生产的许可证，但持证人应在许可期间内按规定的方式缴纳矿区使用费及其他规费。
该规则还有3个附件，即勘探许可证和生产许可证申请书格式、勘探许可证标准条款和生产许可证标准条款。
此外，由于英国的海岸带管理是当作土地利用规划系统的一个方面来对待的，所以，其于1971年颁布的《城乡规划法》也涉及到海域使用问题。
依据该法，任何开发均须事先得到地方规划局的同意，海域的开发使用也不例外。
另外，其1974年颁布的《海上倾废法》也与海域使用有关。
依据该法，除非得到许可，禁止从车辆、船舶、飞机、气垫船、海洋或陆地构筑物上向海中或有潮水域永久性地投弃任何物质，以保护海洋环境。
[20]
二、美国的海域使用制度立法概况
美国海岸线全长22680公里，是世界上海岸线最长的国家，其75%以上的人口均居住在邻接海洋和五大湖的各州。
[21]历史上，美国对海洋的使用主要是在商业、海事运输、食物生产和安全防御等方面，其对海域使用的管理可以追溯到美国建国之前的久远年代。
自20世纪30年代以来，由于全球涉海经济的发展，海洋利用越来越受到各国重视，美国亦逐步加强了有关海域使用的立法。
至70年代，其海域使用管理的立法达到高峰，并基本形成了一套有关海域使用管理的法律体系。
进入80年代，立法重心则转到对这些法律的修订上。
到目前为止，美国已形成了较为成熟的海域使用管理的立法体系，在若干制度上也较为先进。
应该说，美国的海域使用立法基本上是立足于管理的角度，但透过这些立法，我们也不难捕捉到其海域使用权制度的大体轮廓。
1945年，杜鲁门总统发布了关于大陆架资源和渔业保护的大陆架和渔业两个公告，单方面提出了对大陆架资源的要求和在水下土地的上覆水域建立渔业养护区的权利，这两个公告基本确定了以后美国海域使用的立法走向。
之后，美国联邦政府和各州之间进行了一场关于领海底土及其资源所有权归属的长期论争，沿海各州及众议院力主联邦政府应放弃沿岸海域底土及其资源所有权的要求，而联邦政府和最高法院则主张联邦政府应对此拥有至高无上的所有权。
争论的结果是1953年5月23日《水下土地法》的出台；同年，为履行杜鲁门公告而制定的《外大陆架土地法》也告颁行。
根据这两项法律，沿海各州拥有领海海域底土及资源的所有权，而领海以外的大陆架土地和资源的所有权则归联邦政府拥有，由此决定了美国海域使用管理中联邦和州政府分权的原则，且在近十几年里，还出现了州政府对沿岸海域之管理权力不断扩大的趋势。
1972年，调整美国海域使用的重要法律《海岸带管理法》出台。
该法强调其目的在于“达到海岸带水土资源的广泛利用，并充分考虑生态、文化、历史、美学价值和经济发展的需要。
”依据该法，美国确立了海域使用活动的基本原则-“一致性原则”，[22]并初步确立了海域使用的许可证制度和有偿使用制度，该法还对联邦和州政府海域管理的权限划分作了较详细的规定。
为了控制海水污染，保护海洋环境，美国国会于1972年还通过了《海洋保护、研究和自然保护区法》，它要求商务部制定一项长期规划，以解决海域污染、过度捕捞及海洋生态系统的人为变化可能造成的长期影响。
为调整深水港的海域使用问题，美国于1974年颁布了《深水港法》，规定深水港的建造和使用应进行广泛的协调，须与国家的海洋政策和利益相对应。
为了加大对海洋渔业的调整力度，美国又于1976年颁布了《渔业养护和管理法》，该法明确必须制定和实行国家渔业管理标准，建立渔业管理委员会，健全渔业保护和管理原则，它标志着美国由传统的渔业管理制度开始转向综合的渔业管理。
三、日本的海域使用制度立法概况
日本是一个四面环海的海洋国家，陆地资源匮乏，其国内资源主要来源于海洋。
随着科技的发展，日本经济的重心也由重工业、化学工业逐步向海洋转移，日本经济发展和社会生活越来越依赖于海洋，有效地开发利用海洋成为日本的一个非常重要的战略。
[23]因此，较之世界其他国家，日本更为重视海域使用立法，并较早地建立了一套完整的海域使用与管理法律体系，而且，这些法律多得到了良好的实施。
可以说，日本较为完备的海洋立法，对规范其海域的所有及使用，推动其经济起飞和整个国力的增强，发挥了巨大的作用。
日本对海域的利用较为充分，除航运、渔业、矿产资源及海水资源的开发利用外，还大规模地进行围海造地，建造人工岛、海上机场、工业用地、居住用地，开辟人造海滨、海水浴场、旅游基地、海滨娱乐综合设施等。
因此，其海域使用立法涉及的范围颇为广泛，仅有关沿岸海域使用的法规就达24项，[24]其中不少
法律为其他一些国家所仿效。
日本在海域使用方面制定较早的法律是1921年颁布的《公有水面填埋法》，该法主要规范将国家所有的水面填埋为陆地的行为。
依据该法，任何填埋行为都必须事先获得都道府县知事的许可，该法中对准予许可的条件也作了列举性规定，如符合国土的合理利用及环保和防灾的要求、申请者要有足够的资力和信用、填埋所获收益明显超过可能造成的损害和损失等；同时，该法还对填埋权人享有的权利和义务、填埋权的转让和继承、填埋许可费用等作了详细的规定。
《公有水面填埋法》在日本海域使用立法中占据重要地位，这是因为日本国土面积狭小，围海造地成为日本拓展国家生存空间的重要手段。
该法制定之后，为韩国等沿海小国所仿效。
为了规范海岸使用及其管理，防止海岸因海啸、高潮、波浪或地基变化而遭受损害，日本在1956年颁布了《海岸法》及内容详细的实施令。
规定非海岸管理者在海岸保护区内进行某些海域使用活动，必须要获得海岸管理者许可，且须缴纳占用费或开采费；[25]该法中还对海岸设施建筑的标准作了严格的限制规定。
日本海域使用法律体系中另一重要的法律是《渔港法》，这是因为渔业生产在日本国民经济中占有较大比重，在世界上也位居前列，该法自1950年颁布以来，至1989年已修改了29次。
但该法主要侧重渔港管理方面的规定，对私人渔业行为调整的规范很少。
为弥补其不足，适应渔业发展的需要，日本于1977年颁行了《关于渔业水域的临时措施法》及其施行令，对渔业的许可及其标准作了相应的调整，对渔业费的征收、许可的撤销、附加条件等也作了细化规定。
在大规模地开发利用海洋资源的同时，日本对海域资源保护及环境保护也非常重视。
在此方面，日本颁布有《水产资源保护法》、《水质污染防止法》、《海洋污染及海上灾害防止法》以及《濑户内海环境保护特别措施法》等。
此外，日本还颁布有合理利用港湾、建设和维护港湾环境及秩序的《港规法》和《港湾法》。
四、韩国的海域使用制度立法概况
韩国虽不属世界海洋大国，但就韩国本国情况来看，其三面环海，属典型的半岛国家，加之韩国海域的自然条件优越，海洋资源丰富，海洋产业在其国民生产总值中占有较大比重，因而该国高度重视海域使用立法，其发达程度也位于世界前列。
在韩国的海域使用立法体系中，最为重要的法律是1961年颁布的《公有水面管理法》，该法以公有水面即海域、河流、湖泊、沼泽及其他公用目的的国有水流或水面以及滩涂为调整对象，使用公有水面的权利称为公有水面使用权，海域使用权当然包括于其中。
该法就公有水面使用权的许可、费用征收、权利义务以及权利的转让、停止和取消等作了详细的规定。
该法中的不少条款、制度为我国的《海域使用管理法》所借鉴。
为调整海域及其他水域的填埋问题，韩国仿照日本制定了《公有水面埋立法》并颁布了详细的施行令和施行规则。
其所确立的基本制度，如埋立的许可制度、费用征收制度、埋立后的所有权归属制度等，多与日本的《公有水面填埋法》相似，但其适用范围却被大大地扩张。
除调整埋立活动外，该法还适用于水产品养殖场的建造、造船设施的设置、潮汐能利用设施的建造以及利用公有水面的一部分进行永久性设施的建造等。
为明确海洋及其资源的合理开发、利用和保护的基本政策和发展方向，韩国于1987年颁布了《海洋开发基本法》，该法在韩国海域使用立法中占据基础地位。
该法要求政府制定海洋开发综合计划，并在此基础上制定每年的实施计划。
《海洋开发基本法》集中体现了立法机关在海域使用上的基本立法思想，为以后的海域使用立法确立了基调。
韩国调整海洋渔业方面的法律称为《水产法》而非《渔业法》，其原因是该法包括的内容较为繁杂，甚至有渔获物运输业和水产制造业的相关条款，但其主要内容还是海洋渔业方面的规范，尤其是1990年修订后的《水产法》，对渔民的权利问题给予了较多的关注。
韩国海域使用立法的另一特点是，与多数国家海底矿产资源的开发适用陆地矿产资源开发的法律不同，其于1970年颁行了专门的《海底矿物资源开发法》，对海底矿产资源开采所涉及的一系列法律问题均作了明确的规定。
第二节各国海域使用制度的比较与分析
通过重点考察上述四国海域使用制度的立法状况，可以得出结论：
海域所有制度是海域使用制度的基础；海域的使用许可制度和有偿使用制度乃海域使用的基本制度，为各国所通采，惟在具体设计上略有不同；同时，各国又依据其本国国情和海域的自然状况，对海域的不同使用方式在立法规范上各有侧重。
由于海域使用制度所涉及的范围相当广泛，以下仅就其中较为重要的几项制度进行比较和分析。
一、关于海域所有制度
海域所有权是海域使用权的“母权”，构建海域使用制度，必须首先明确海域的所有权归属。
从海域本身的地位来看，其不仅在各国经济发展中发挥着重要作用，而且在国防上也具有着举足轻重的地位，故绝大多数沿海国家在立法上都将海域所有权明定为由国家享有，这与国际法上的国家领土主权原则是完全一致的，也符合《海洋法公约》所建立的国际海洋新秩序。
海域所有权由国家享有，意味着海域使用管理的权力也主要由国家行使，地方政府仅可根据中央的授权行使部分管理权力。
但由于社会制度、国家体制和历史传统方面的原因，在海域的所有权归属和管理体制上，各国亦有一定的差异。
从目前各国海域立法规定的情况来看，尚未见有完全否认国家海域所有权的立法。
即使美国在上个世纪40年代后期至50年代初曾发生过领海底土及其资源所有权归属的争论，其《水下土地法》和《外大陆架土地法》也明确了沿海各州享有领海底土及其资源的所有权，但却并没有否认联邦政府享有领海以外的大陆架土地和资源的所有权。
况且，这种所有权分属联邦和各州享有的规定，是与美国联邦和各州之间分权的联邦制政治体制密切相关的，而归各州所有的海域在性质上也为公有。
英国虽然有潮间带和12海里的海域属皇室地产的传统，但从其有关的法律规定来看，实际上也是按照海域国家所有的原则来立法的。
惟瑞典海域立法中明定有海域私人所有权的条款，根据瑞典法律规定，从海岸线外推300米是私人沿岸陆地拥有者的私有海域。
但由于非濒临私人海岸的全部主权海域和濒临私人海岸的300米以外的主权海域，皆由国家享有所有权，故由国家享有所有权的海域仍占绝对优势的比例。
二、关于海域使用管理制度
从目前世界各国海域使用立法情况来看，多数法律在名称上均冠有“管理”二字，纵使一些法律法规未冠以“管理法”的名称，其内容也仍是以管理为主。
可见，各国海域使用立法的重点，普遍系在于管理方面，整体上属于行政法范畴。
而从行政管理的角度看，海域使用管理制度主要涉及管理权限的划分和管理机构的建立这两个方面。
在海域使用管理权限上，各国均确立了中央和地方两级管理体制。
海域既属国家所有，则自然应由国家享有海域使用的管理权，但国家集中统一管理，力有不逮，在实际执行上也颇有不便，故国家常常授权地方享有部分管理海域的权力。
地方海域管理
体制又可进行层级划分，如美国的地方海岸带管理体制划分为州、地区和地方三级，日本则分为专区和市两级。
海域使用管理权限如何划分，与各国政治体制紧密相关。
在实行单一制的国家，地方政府拥有的权力范围有限，所受限制也较多，很多事项还须经中央海洋行政主管部门审批；而在实行联邦制的国家，地方政府则享有较大的权力，典型的当推美国。
如根据美国《海岸带管理法》的规定，海岸带的管理职责主要由沿海各州承担，联邦政府的海岸带管理规划仅为各州提供一种政策上的框架。
根据该法确立的“一致性原则”，即使联邦政府的开发项目，也须与沿海各州的海岸带管理计划相一致，联邦政府不得基于行政权力而在违反各州海岸带管理计划的情况下强制进行海域开发。
虽然联邦可以通过发放各种补助金将州的管理规划纳入联邦的轨道，但有些州是不接受这些补助金的。
此外，这种中央与地方管理权限上的划分，与海域的所有权归属的确定也有着密切联系。
除前述美国联邦和各州之间分享海洋底土的所有权之外，澳大利亚的《近海问题的宪法解决办法》也将从3海里界限向陆地一侧的海域底土所有权划归各州和北方地区享有，这样，对3海里以内的海域底土进行开发使用的，其管辖权便归于地方。
[26]
就目前各国海域管理机构的设置情况而言，由于海洋事务纷繁复杂，多数国家并未建立统一的海洋管理机构，而是由各涉海部门按各自职能进行相关事项的管理。
但也有少数国家建立了统一的管理机构，不过，即使是成立了统一机构，也并不意味着其有权管理所有的海洋事务。
在美国，目前国家一级的海洋管理职能分散在国家海洋资源和工程委员会、商务部下属的国家海洋与大气局、隶属于交通部的海事管理局等多个机构或行政部门中，还没有一个总的部门负责协调和管理全国的海洋事务；其海岸带管理，包括规划和实施都是由各州进行的，在一些情况下是由当地政府进行的。
[27]日本也未建立起统一的海洋管理机构，其海域使用管理机构主要由8个涉海中央政府机构组成，地方政府如县级长官和一些大城市的市长也被授予协商或特殊的权力。
[28]法国曾于1981年设立了专门负责海洋事务管理的海洋部，该部虽曾在海域使用管理方面发挥过重要作用，但其仅存在两年即被撤销。
目前，仅韩国于1996年成立了一个总揽所有涉海部门职能的“超级机构”，即海洋事务与渔业部。
[29]该部成立后，原先由各涉海部门分别行使的有关海洋管理方面的职能统归该部行使，大大加强了韩国对海域使用的综合管理。
除此以外，不少国家在海域管理的某一方面建立了统一的机构，如英国建立了皇室地产委员会，专门负责管理潮间带和12海里领海海域的使用；日本实现了海上执法机构的一元化，由海上保安厅统一行使海上执法职能。
我们认为，海域使用的统一管理的模式与分散管理模式各有其利弊，但随着海洋地位的加强和海洋科学技术的进步，相比之下，统一管理的模式能够更好地平衡和优化经济结构、协调各方利益，满足资源有效利用和环境保护等各种社会需求，更有利于促进海洋经济的可持续发展，应代表着海域管理制度发展的方向。
三、关于海域使用许可制度
海域使用许可制度是各国海域使用立法中均已建立的的基本制度，它要求海域使用者在使用海域时必须获得海域所有者及相关管理部门的许可。
目前，世界各国的海域使用许可制度，相似性多于差异性，仅在若干细节上稍有不同。
对此，可从如下两方面进行分析：
从纵向上来看，海域使用许可制度大致分为单级许可制和多级许可制两种。
单级许可制，是指某一具体的海域使用行为仅须一级行政机关许可即可，而不论该级行政机关涉及多少行政部门；多级许可制，是指某一具体的海域使用行为必须经过两级或两级以上行政机关的许可。
目前世界上大多数国家在具体的海域使用上实行的是单级许可制。
较为特殊的是瑞典，其在若干海域使用上实行多级许可制，如依瑞典《渔业法》及相关法律的规定，申请者在申请进行海水养殖时，必须先将申请及养殖发展计划一并提交省政府，若省政府予以许可，则申请者所在市政府在接到省政府的通知后，还须根据《规划建设法》和本市海域可持续发展总体规划对申请进行审查，签发地方许可。
我们认为，相比较而言，单级许可制更利于对海域的集中管理，应予肯定。
从横向上来看，海域使用许可制度又有单项许可制与多项许可制之分。
单项许可制，是指海域使用的申请仅须某一行政主管部门许可即可；多项许可制，是指海域使用的申请须经两个或两个以上的相关行政主管部门的许可。
根据这一划分标准，目前世界上大多数国家实行的是多项许可制。
如美国的海岸带开发项目，不仅须取得海岸带使用许可证，还须取得各主管部门颁发的各种许可证。
再如瑞典，各种海上活动的性质不同，许可证的要求也不同，有的可能是一项，有的可能要两项或数项，许可证有场址许可、地方规划许可、建设许可、环境许可和水法许可五种，若需要两项以上许可的用海项目，使用人便需到多个部门去办理许可证，才能开展海域的开发利用活动。
[30]惟日本和韩国在若干海域使用上实行单项许可制，如依据日本《公有水面填埋法》第2条第1款的规定，任何海域填埋行为只须得到都道府县知事的许可即可；依韩国《公有水面管理法》第4条第1款的规定，其所列举的八种使用海域的行为只须获得“总统令指定的管理厅的许可”。
应当说，单项许可制与多项许可制各有其优缺点。
单项许可制有利于海域使用管理权力的集中，但容易导致主管部门滥用行政权力，损害其他部门的利益，并且由于海域使用所涉范围广泛，单项许可往往不能对用海项目进行周密的审查，因而某些用海项目可能会对海洋生态与环境产生不利影响；多项许可制有利于周密地审查申请用海的项目，但无形之间降低了工作效率，并可能引发部门之间的利益争执。
故两者之间应如何取舍，尚须进一步研究。
我们认为，选择何种模式均无不可，重要的是要在保证法律规范得到严格执行的前提下兼顾效率。
四、关于海域有偿使用制度
海域有偿使用制度也是海域使用方面的基本制度，为目前世界各国的海域使用立法所普遍采用。
惟在不同的国家，对这种有偿使用所征收的费用的称谓有所不同，如英国将使用皇室地产而征收的费用称为“租用费”；韩国因填埋海域而征收的费用称为“埋立费”；比利时对海岸带及近岸海域的使用所征收的费用称为“租金”；我国则一律称为“海域使用金”。
海域有偿使用制度在各国法上的差异，主要体现在费用征收标准和征收方式等细微方面。
一般而言，在经济较为发达和海域使用立法起步较早的国家，海域使用费用征收的标准较高。
以英国为例，据资料显示，仅1988—1989年，英国皇室地产委员会征收的潮间带和12海里海域使用的租用费就达4300万英镑。
[31]而经济发展较为落后或海域使用立法起步较晚的国家，海域使用费征收的标准相对较低。
我们认为，海域使用费用征收标准不能过高或过低，过高会增加海域使用者的经济负担，损害海域使用者开发用海的积极性；过低则会减少国家作为海域所有者的应得收益，给海域使用者利用海域牟取暴利提供条件。
因此，应根据本国经济发展水平和所利用海域的自然状况、海域开发使用的方式及其对资源、环境的影响等情况的差别，合理确定海域使用费用征收标准。
在海域使用费用征收方式上，各国多采取分期缴纳的方式，这主要是考虑到一次性征收数额较大，一般的海域使用者难以承担，且在海域使用过程中可能发生减免的情况，故不宜一次性征收。
也有国家根据海域使用的不同情况，采取分期缴纳与一次性缴纳相结合的方式。
如韩国《公有水面管理法施行规则》第3条第3款规定，当海域使用许可的期限未满1年时，在获得批准时全额征收海域使用费；当许可期限超过1年时，以每个财经年度为单位交付，当年度的费用在许可时征收，其后年度的费用在年度开始之后3个月内征收。
相比之下，根据不同用海情况采取一次性征收和分期征收相结合的方式，较为灵活，也更符合实际情况。
参考文献：
[20]参见国家海洋局、财政部编：
《国外海域使用管理立法和实践》，1999年8月，第37页。
[21]国家海洋局、财政部编：
《国外海域使用管理立法和实践》，第9页。
[22]所谓“一致性原则”，是指处理海岸带各种利益冲突的主要机制，即在沿海各州的海岸带管理计划获得批准之后，所有影响土地和海域使用的活动，包括联邦政府的开发项目，都应该与该州的海岸带管理计划的目标相一致。
[23]国家海洋局、财政部编：
《国外海域使用管理立法和实践》，第66页。
[24]国家海洋局、财政部编：
《国外海域使用管理立法和实践》，第71页。
[25]该法所规定的海岸保护区，是指一定范围内的陆地和水面。
据其第3条第3款的规定，应将海岸保护区控制在最小限度的区域内。
陆地以满潮时的水际线为界，水面以落潮时的水际线为界，均不得超过五十米。
也就是说，通常海岸保护区的宽度为潮间带加两侧各不超过五十米宽的陆地和水面。
但是，根据地形、地质、潮位、潮流等状况，在认为有必要或不得已的时候，陆地和水面均可超过五十米。
根据该法第8条第1款的规定，与海岸有关的海域使用活动，主要是指：
开采土石和沙；新开辟或改造水面或新设地区的其他设施；挖掘土地、堆土、铺土及政令规定限制的其他行为。
[26]国家海洋局、财政部编：
《国外海域使用管理立法和实践》，第44页。
[27]张灵杰：
《美国海岸带综合管理及其对我国的借鉴意义》，载《世界地理研究》第10卷第2期。
[28]国家海洋局、财政部编：
《国外海域使用管理立法和实践》，第68页。
[29][韩]李吉熏、林熏洙：
《韩国的海岸带综合管理》，阿东译，载《海洋开发与管理》2002年第1期。
[30]刘仁清：
《瑞典的海洋管理》，载《国际科技交流》1990年第5期。
[31]国家海洋局、财政部编：
《国外海域使用管理立法和实践》，第31页。
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