英国和法国水资源以及矿产资源的管理体制.docx

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英国和法国水资源以及矿产资源的管理体制

法国和英国的水资源管理及管理体制

一、法国的水资源管理

(一)主要管理原则

水资源(包括地表水和地下水)作为国家的公共财产(或遗产),其管理主要遵循以下六项基本原则:

1.按(大)流域进行水质、水量的统一管理原则(全国分六大流域);

2.统筹原则,要综合考虑各用户的要求,同时考虑水生态环境要求;

3.公众参与原则,即所有与水有关的公、私部门(包括开发机构)都必须参与管理,采取协调一致的行动;

4.特殊的资金筹措原则,用水者及排污(水)者都必须交费,“以水养水”。

收取水费(指取水费)和排污费是六大流域机构的主要职能之一;

5.长期规划原则,根据流域(第六个五年计划)和河流租赁协议,确定投资的优先顺序;

6.全面兼顾原则,即在现有法律的框架下,全面考虑公、私合同者的技术能力和专业特长。

(二)水管理机构的组织形式和职责分工

法国的水管理机构分国家级、流域级、地区级和地方级。

此外,还有专为涉及国际河流或水域事务而建立的国际机构。

国家级——环境部

法国水管理中起主要作用的是环境部。

环境部内设水利司,负责监督执行水法规、水政策;分析、监测水污染情况,制定与水有关的国家标准等。

该部共有600多人,其中从事水利工作的有110多人。

环境部在有关地区设有派出机构——环境处,主要是执行国家有关法规和欧共体有关水的指导原则,监督水资源管理和公用事业,与水务局合作制定水资源管理与发展计划,提供有关水环境事务的建议,目前在各环境处工作的共有500多人。

流域级

1.水务局

法国1964年《水法》明确将全国划为六大流域区,建立了6个流域水务局。

但并没有改革原有的体制,新建的6大流域水务局虽然既没有行政管理职权,如颁发取水和排水许可证,也不具体建设、管理和经营任何水工程,但作为由流域内的用水户、地方政府、中央政府涉及水资源利用部门的代表组成的流域委员会即“水议会”的执行机构——流域水务局,主要有三项职能:

一是制定流域规划;二是流域征费和对流域内水资源开发利用及保护治理单位给予财政支持;三是水信息收集与发布。

流域征费根据5年期限的流域规划所确定的水资源开发项目和管理目标需要的资金,综合计算各种费率,并对流域内各地区不同的水环境标准征费。

征费收入中约有10%用于流域管理局的管理费开支;90%用于资助流域内的供水、污水处理和恢复水生态环境工程。

水务局由董事会进行管理。

董事会采取“三三制”的组织形式,即三分之一代表由地方选举产生,三分之一由用户选举产生,其余三分之一是国家与水资源管理有关部门(如环境部、渔业部等)的代表。

水务局董事会的董事长按国家法令提名(任期三年)、水务局的规模一般在200-400人,如塞纳河水务局目前有350人。

水务局下设机构为:

综合管理、收费、水质、水资源开发、规划计划、财务管理、资料文献和外事等处。

2.流域委员会(RiverBasinCommittee)

法国的流域委员会不同于我国的河流水利委员会。

它相当于一个在流域层次上的水利“议会”,是对水资源进行民主管理的一种“议会”形式。

是为了使各类用户能参加到水资源开发利用的决策过程中来,以增加决策的民主性和合法性。

其作用是对水务局所制订的流域的长期规划和开发利用方针以及收费计划提供一个权威性的咨询意见。

流域委员会是一个非常务机构,也采取“三三制”的组织形式,由100多人组成,其中三分之一是用户和专业协会代表,三分之一是地方当局代表(市长等选举产生),其余三分之一是政府有关部门的代表(指派)。

它的职责是对水务局制订的规划、费用征收和水法规等方面提供咨询意见。

水务局与流域委员会的关系

水务局的董事会和流域委员会的关系相当密切,许多水资源工程和水务局的财务计划,如不能取得流域委员会的批准,将不能付诸实施。

水务局的局长负责全面工作,负责召集会议,并将董事会的意见或决议付诸实施。

他们负责制订财务计划、签署合同和处理一切开支。

水务局局长一手抓收费,一手抓资金分配。

流域委员会向水务局就流域政策及流域规划提供咨询意见,水务局就收费等问题向流域委员会征求意见。

水务局的董事会将决议的审议意见和决定通知水务局,而水务局则负责实施董事会的决议,它起着流域委员会秘书处(或办公室)的作用,是一个执行机构,负责制订流域各项活动的日程表。

地区级(每个地区由2-5个省组成)水管理机构主要包括地区长官、地区水技术委员会、地区董事会。

其职能分别为参与其管辖区小流域开发计划的制定和执行,促进和协调研究工作以及监督和批准项目的执行,等等。

地方级水管理机构有地方水权管理局和用水户协会。

国际机构包括莱茵河中央航运委员会、国际日内瓦湖泊水污染防治委员会等。

权力协调问题

对水资源管理进行简政放权是法国水资源管理的一个特色。

水资源管理涉及到许多跨部门管理问题。

关于如何在各个层次上进行协调,法国是这样做的:

在国家层次上,成立水资源委员会,其主席由议会成员担任,委员由参、众两院及国家有关的重要机构的代表组成。

水资源委员会对国家水政策的发展走向以及与水有关的法律法规起草负责,并负责法规的批准、取排水授权和水质管理等方面的协调工作。

在全国六大流域水平上,由流域委员会负责提出流域内水资源开发管理的总体规划,确定五年计划,建议水费征收率、投资分配等。

支流或小流域水平上由地方水资源委员会(地方政府)负责,按照法律法规,在流域水资源开发管理总体规划的框架下提出支流或小流域水平上的水资源开发管理规划,组织生活用水供应及污水处理、筹集资金、决定投资和工程的管理方式和水价,如有必要可参加工程运行,通过招标方式选择工程实施单位,确定工程服务范围等。

(三)“以水养水”和水费征收

水务局是根据“用水者—污染者—付费”的原则建立的。

它负责征收取水费和排污费。

对工业部门按其污染物种类和污染量来收取,对家庭生活用水则按用水量来收取。

水务局按其和流域委员会所订的协议来收取水费,各地收费标准有所不同。

收取的水费大部分用于兴建水源工程和污水处理工程。

另外,国家农村供水基金按每方水收取0.105法郎,用于补贴人口稀少地区和小城镇兴建供水、污水处理工程。

供水或污水处理厂的支出费用包括:

偿还贷款本息,支付运行管理费、维护修理费、折旧更新费等。

一般来说,兴建一个供水或污水处理厂,其基建费占30%(其中土建14%,管道6%,机电设备10%),运行费占70%(其中能源消耗9%,人工38%,各种服务及材料23%)。

对供水企业来说,其人员费用占全部费用的38%,或相当于总运行费的55%。

用户应支付的费用包括:

地方税,向水务局交纳的取水及排污费,农村供水基金,增值税和河道税等。

对饮用水和生活污水,按1990年价(包括各种税收),饮用水为6.05法郎/m3,生活污水处理为3.39法郎/m3,总计约10法郎/m3。

1995年为14法郎/m3。

水费构成:

饮用水处理占55%,生活污水收集处理占31%,取水费1%,排污费6%,国家农村供水基金1%,增值税6%。

(四)供水及生活污水(包括城市雨水收集)处理根据1982年“权力下放”法令,国家只负责水法实施(取水和排污的授权管理)以及公众的健康安全。

从国家意义上来说,还征收农村供水基金税。

由流域机构——水务局收取取水及排污费。

至于供水及污水处理工作的具体实施由地方政府(市、乡镇)负责。

对这些工作,地方市镇可以有三种管理形式。

第一种是代理管理,它又包括两类方式:

(1)租赁管理,即由市镇进行投资兴建,完工后将工程租给私营公司管理(合同期5—20年);

(2)特许转让,即由私营公司负责筹资兴建工程,自主运营,合同期满后,将工厂交给市镇,转让期为20到50年不等,由投资额、耗水量和水价等因素决定。

第二种是由市镇水利部门直接管理;第三种是由上述两种管理形式组成的混合管理方式。

二、英国的水管理体制

英国水管理是以英格兰和威尔士两地区为代表的水管理体制。

分为国家级、区域级和地方级。

(一)国家级机构

英国没有专管水利的国家级行政部门,水利由环境、运输与区域部等有关部门分管。

1.环境、运输及区域部(DepartmentoftheEnviommenttransportandtheRegions)

代表政府全面负责制定总的水政策以及涉及有关水的法律等宏观管理方面的事务,也包括监督按照1991年水法规定的取水许可制度的执行情况,并邀请包括水公司、水公司协会、水服务协会、水服务办公室在内的与水环境有关的百余个组织的代表参加共同审查取水许可制度。

2.国家环境署(EnvironmentAgency)

1996年4月2日成立,与水有关的主要职责是代表政府制定和执行环境标准,批准取水许可以及防洪。

环境署的主要目标有三:

一是统一、集中治理污染,讲究治理环境目标的成本效益;二是解决统一治理经费问题,治理费用主要来自防洪保安税、城市居民生活和工厂的污水排放费和特殊工业污染费等,差额由政府拨款;三是罚款收费。

1995年出台的水资源保护法规定了排污许可制度,污染水资源视为犯罪行为。

1995年12月又作了进一步修订,规定一般排污项目申请费约530英镑,小型的排污项目申请费约77英镑。

排污申请首先在报纸上登载,让广大民众提意见。

群众不满意,就可以直接向国务秘书提出疑义。

环境署对污染水资源的犯罪行为,最高处罚为坐牢三个月或罚款2.5万英镑;特别严重的,由皇家法庭进行处罚,可处罚坐牢6个月,罚款无上限。

污染的监督,主要依靠民众,给有关民众发免费电话卡,给在河边钓鱼的人发联系卡,通过他们来举报水污染案件。

近几年污染的情况是,28%来自生活污水排放,20%来自工厂排污,10%来自农业污染,9%来自交通污染,33%来自其它。

污染的监测:

对地表、地下水源,进行24小时监测。

每一个河段都有一个水质标准,要满足生物生存含氧等物质的要求。

排放标准是根据河流水量情况,通过计算机模型分析确定的,同时需经国家有关部门批准。

国家环境署每五年发布一次全面的污染监测报告。

3.水服务办公室(OfficeofWaterService)

是英格兰和威尔士的水工业私有化后,代表政府对水的价格进行宏观调控的最重要的机构。

水服务办公室的主任由国务大臣任命,主任全权负责水服务办公室的工作,不受任何部长的支配。

其主要职责是保证水公司履行1991年水法规定的法律职责。

(二)区域级机构

在英格兰和威尔士,自70年代开始,水管理体制发生了两次较大的变革。

第一次是根据1973年议会通过的水法,实行按流域(或联合附近几个小流域)分区管理,合并、整顿、改组了原来1000多个大小水管理机构,成立了10个水务局,包括西北水务局、北翁布里亚水务局、约克郡水务局、塞文—特伦特水务局、安格尔水务局、泰晤士水务局、西南部水务局、韦绥克斯水务局、南部水务局和威尔士水务局。

流域内不再按过去的行政划分和受其管辖权的限制,每个水务局对本流域与水有关的事务全面负责、统一管理。

水务局不是政府机构,而是由法律授权的具有很大自主权、自负盈亏的公用事业单位。

第二次大的变革是八十年代中期,英国政府大力推行私有化政策。

顺应这一形势的要求,1989年水务局实现私有化,改为水公司。

英国的水工业私有化目前只限于英格兰和威尔士,而在苏格兰和北爱尔兰,至今供水管理部门仍为国营公共事业机构。

苏格兰的给排水管理工作由9个水务局和3个岛屿委员会负责。

北爱尔兰的给排水、水资源保护和开发等由其环境局管理中心负责。

(三)地方级机构

郡、区、乡镇地方级不设水管理机构,只有地方议会负责管理排水及污水管道。

为了防止水土流失,在英国农村地区成立内地排水区。

该排水区由农业土地和建筑物使用者(即交纳排水税者)成立用水户协会,选举一个董事会进行管理。

(四)泰晤士河水公司简介

1.流域概况

泰晤土河是英国的主要河流,它包括泰晤士河及其主要支流里河,位于英格兰的南部,流域面积为1.31万km2,干流河长约338km,多年平均径流量为18.9亿m3。

流域内人口稠密,工业发达,泰晤士河水资源的开发利用对该地区经济发展起重要作用。

泰晤士河流域年平均降水量为704mm,降水年内分配较均匀,因降雨引起的洪水虽然不大,但泰晤土河最高洪水位与高潮位相遇时对河流下游地区包括大伦敦市区都有威胁,因此下游防洪,城市生活及工业供水,处理污水,防治水污染始终是泰晤士水公司的工作重点。

2.泰晤士河水公司的诞生经过

英国于1930年颁布了土地排水法,根据该法成立了流域委员会。

1948年后,河流委员会取代了流域委员会,并增加了鱼类、防治污染和水文勘测的职责。

后来河流管理局取代了河流委员会。

1974年英国水管理体制进行改革时,水务局又取代了河流管理局。

1986年2月,英国政府又宣布通过立法将水务局转变为公开招股有限公司。

1989年7月通过的水法,使水务局实现私有化,将原先10个水务局变为10个水公司,后又于1993年因削减经费,精简机构,将2个水公司合并撤销,现改为8个地区供水公司。

泰晤士河水公司设在伦敦,是英国八大水公司之一,是唯一不靠海的公司,其职责是:

供水、水处理、水质监督。

现有120座水处理设施,30901km长的地下供水管道,377座污水处理设施,83791km长的城市污水收集管道。

1989年实现私有化后影响最大的是政府职能和财政收入,对股东股员增加了义务。

关于水价问题,考虑到用水户经济负担不能太大,国家对用水价格宏观调控,并进行适当补贴。

另外,水的总监察员、政府的有关部门、广大民众等也对水价进行监督。

另外一个变化是,1989年前水务局可以通过税收和申请贷款更新供水设备,用水户承担费用较少。

私有化后供水公司不再向政府申请经费更新设施,其费用主要来自用水户,用户首先预交定金。

国家补贴少,水价相应提高了,用水户有些意见,这是各个水公司存在的共同问题。

三、几点体会

英法两国是西欧经济比较发达的国家。

河川年径流量不大,但国土面积小,人口少,河流又分布在人口密集地区,人均水资源量相对较多,且降水分布比较均匀,地下水丰富,农田牧场灌溉较少,水资源开发利用的主要对象是城乡生活、工业用水、水力发电和航运。

水资源开发利用的主要问题是水污染防治。

通过考察,有以下几点体会。

1.依法治水

从考察的情况看,英法两国的水管理体制不尽一致,但有一个共同点是水管理是有序的。

归结到一点就是水的法律法规比较健全,社会各界都能严格遵守,一切水事活动依法办事。

在水的管理上,法律明确规定了国家、流域委员会(流域水公司)、地方省区乡镇分级管理的责任、权利和义务。

同时把参与水事活动的政府机关、事业单位、企业单位的职责明确分开,各自在法律赋予的权限范围之内充分发挥作用,若有越权或违法行为发生,通过法律手段予以纠正或处罚。

结合我国情况,国土面积大,河流众多,流域面积大,水资源分配不均,开发利用情况复杂,流域水管理方面的法律法规相对较少,同时对水事活动中政、事、企单位划分不清,责任不明,使得我国的水管理工作困难很多。

为此,建议国家加强流域管理,明确流域管理机构与地方水行政主管部门的事权划分,尽快制订《江河流域管理法》、《黄河法》等流域性法规,使流域管理有法可依。

同时,加强全民法制教育,提高依法管水和依法用水的认识,保证法律法规的贯彻实施。

加快流域水管理体制的改革,政、事、企分开,进一步理顺流域管理与区域管理的关系,建立流域内有效的协调机制。

2.水资源的流域管理

英法两国在长期的工业化过程中,针对供水和水污染问题,通过立法不断改进水资源的取水许可权属管理和水资源的开发利用与保护工作,逐步完善管理体制,现已由过去的多头分散管理基本上统一到以流域为单元的综合性集中管理,逐步实现了水的良性循环,促进流域经济和社会的繁荣发展。

两个国家在较大的河流上都设有流域委员会、水务局或水公司,统一流域水资源的规划和水利工程的建设与管理,直至供水到用户,然后进行污水回收与处理,形成一条龙的水管理服务体系。

英国的泰晤士河水公司现具有120座水处理设施,377座污水处理设施;近3100km长的地下输水管道;近84000km长的污水收集管道。

对城乡供水和水质监管起着决定性的作用。

法国的罗讷河水公司由国家法律授权进行全流域水电和航运资源的开发和管理。

这种管理方式符合水文循环规律和水资源的多功能特点,是当今世界较为理想的水管理模式。

我们国家目前水管理的体制是:

国家水利部——流域机构——地方省(区)地县,其模式是好的,层次也比较清楚,与英法两国相比,更突出了流域机构的地位。

在取水许可管理和河道管理范围内的建设项目管理上,对流域机构职责法律法规授权明确,得到地方省区水行政主管部门的配合,在统筹规划、分配、调度流域水资源方面发挥着重要作用。

但还存在一定的问题,如流域机构目前对直接管理的河段尚没有行政处罚主体资格,这就从根本上动摇了流域机构的水行政执法地位。

我国的流域机构大致可分两种情况,一种情况是没有直接管理河段和水工程,类似于法国的流域水委员会下设的水务局;另一种情况是有直接管理的河段和水工程,其下属单位较多,已形成了比较完整的管理体系,因防洪任务巨大和水资源严重短缺,这类流域机构的任务十分艰巨和重要。

但正是在这些防汛必须保证万无一失和流域水资源必须统一管理调度的重要江河及重要河段,流域机构管理起来却没有行政执法和处罚权,形成了“真空”。

为此建议国家尽快以法律法规形式进一步明确流域机构的水行政管理权限和执法地位。

设立部分公务员,依法行政。

3.水量水质统一管理

英法两国对用水的管理有一个共同之处,就是水资源的水量、水质、水工程、水处理真正做到了一体化管理、一条龙服务,也就是一切与水有关的活动均由水管部门统一管理,具体可再按政、事、企分工合作,互相配合。

英法两国颁布一系列法令和制度要求水量水质并重。

资源与工程一体化,综合管理水资源,把能稳定可靠地供应高标准饮用水和其它用水作为水管理成功的标志。

为满足水量水质要求,取水必须事先得到许可,污水必须经过处理,达到法律规定的水质标准才能排入河流或湖泊。

最突出的一点是水资源的开发利用和保护工作全部由水管理部门负责。

如英国泰晤土河水质监测、污水回收和处理、水源工程水处理厂、供水管网到用户水龙头,全部由泰晤士水公司(原水务局)负责,法国的罗讷河水公司把水电开发和水上交通及航运全部包揽,进行开发和经营管理。

如此管理的效果又如何呢?

流经伦敦市区的泰晤士河及流经巴黎市区的塞纳河,其清洁的河水和直接饮用的城市自来水明确回答了这个问题。

我国水资源的开发利用现状是多头管理,水工程单一运行,主体工程(如水库、河道、灌溉)一般归水利主管部门管理。

但向河道、水库排污则归环保部门管理,城镇生活及大企业供水又归城建部门管理,水利部门建设好了大型水库水电站工程又交由电力部门管理,甚至连审批取水许可的权属管理在相当一部分大城市还没有真正统一到水利部门上来。

为此,英法两国的管理经验很值得我们借鉴。

建议国家有关部门尽快把理顺关系作为水管理的一件大事来抓,创造一个良好的水管理秩序。

4.水管理的运行机制

英法两国水管部门现行的经济管理体制,体现了投入产出的经济规律。

把水资源作为一种产业,开发经营,取之于水,用之于水,水费标准随着市场经济通货膨胀指数浮动,各地区各城市多少不一,各年度也有变化。

各水公司独立核算,自负盈亏,自我发展,水利基础设施可向政府贷款或向社会筹资,靠水费或售电支付利息和偿还政府贷款。

在制定水费价格时,考虑得比较全面,把排水费、污水处理费、国家规定征收的增值税等也核算进去,水价太高,用户承担有困难时,国家再返过来补助一部分,起到调控作用。

法国的流域水务局除负责流域水规划的审批和上报外,同时又作为一个金融机构,代表国家接收地方省区上交的部分税款,然后根据需要,把这些钱再投资到新建水工程上去,通过更好地开发利用流域水资源为社会服务。

另外,在水管理活动中,法国的流域水委员会和下设的水务局,其人员组成采用三三制,充分体现了民主协商制度,真正建立了有效的监督管理机制。

我国的水利经济政策比较滞后,价格管理限制太死,水价的构成不尽合理,加之我国的水管理部门经济管理体制还没有真正从计划经济转向市场经济的轨道上来,流域管理还不适应市场经济的要求,所以运行机制显得活力不够,等、靠、要的习惯思想仍占上风。

为此建议我国的水费、水资源费标准要统筹考虑各种因素,至少把排水费和污水处理费核算进去。

对于用水户如何参与水管理,也可开展试点工作,摸索经验,以便推广。

5.科学管理

英法两国在水管理方面还值得我们借鉴的是利用现代化设备科学管理。

法国还建立有国际水交流中心。

他们针对可能出现的缺水和不断增长的水需求,十分重视建立和健全用水监测站网,建立主要用水产档案,制定合理的用水和耗水定额,重视水工程的更新改造和各种水源的联合利用,提高水资源的利用率和工业用水的循环率等。

【团名】:

淮河流域赴英、法水资源管理及水污染防治考察团、英法两国流域用水管理考察团

【报告名】:

法国和英国的水资源管理及管理体制

【类型】:

水资源开发管理与能力建设

【出访地】:

法国、英国

英国矿产资源规划管理制度

2007-09-27|作者:

胡德斌|来源:

国土资源部信息中心|

英国是世界上开发利用矿产资源最早的国家之一。

矿业在英国经济与社会发展过程中发挥了重要作用,煤炭开采和钢铁生产为英国工业发展奠定了基础。

目前,英国国内的大部分矿山已经闭坑,所需的矿产品主要依靠进口。

作为世界上市场经济制度比较完善的国家,英国政府十分重视对资源开发利用的宏观调控,制定并实施了一系列矿产资源规划管理制度,以弥补市场机制的不足。

一、矿产资源规划的法律制度

自1909年以来,英国先后颁布了40余部关于规划的法律法规。

其中,1947年和1968年的规划法对英国规划体系的影响最大。

根据1947年的规划法,几乎所有的开发活动都要向政府申请规划许可,制定发展规划是政府的法定义务,中央政府承担着地方规划之间协调的职能。

1990年的规划法综合了原有的规划法和有关的专项规划法规,但基本原则仍然是建立在1947年和1968年规划法的基础上。

1990年的《城乡规划法》、1991年的《规划和补偿法》和1995年的《环境法》等三部法律规定了矿产资源规划的法律制度。

根据这些法律,矿产规划管理部门应编制矿产开发规划,通过规划制定矿产开发政策和部署矿产开发活动,并据此审批矿产开发的规划申请。

矿产资源规划要根据政府制定的《规划政策导则》和《矿产规划导则》来编制。

《城乡规划条例》(TownandCountryPlanningRegulations)对矿产资源规划的环境影响评价、限制矿产开采活动的补偿、矿产开发的一般程序、允许开采的条件等方面做了详细规定。

该规定于1971年由英国政府颁布后,于1980年、1985年、1955年、1990年、1995年做了多次修订。

此外,编制矿产资源规划还要遵照国家公园和乡村通道法(1949)、矿产开发法(1951制定、1971年和1985年修订)、地方政府法(1972制定、1985年修订)、古文物和建筑物区域法(1979)、地方政府、规划和土地法(1980)、野生动物和乡村法(1981)、房屋与规划法(1986)、环保法(1990)、城乡规划法(1990)、水资源法(1991)、铁路法(1993)等法律的有关规定。

二、矿产资源规划机构

英国政府的行政管理实行三级体系,分别是中央政府(centralgovernment)、郡政府(countycouncil)和区政府(districtcouncil)。

根据城市化程度,英国划分为7个大都会区域(metropolitanregions)和47个非大都会区域(non—metropolitanregions)。

根据1985年的《地方政府法》,英国政府取消了大伦敦和其他6个大都会地区的郡政

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