在城市房屋征收中发挥人大作用的对策.docx

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在城市房屋征收中发挥人大作用的对策

在城市房屋征收中发挥人大作用的对策

[摘要]当前，我国人大没有在城市房屋征收中发挥应有的职能作用。

由于多种因素影响，城市房屋征收纠纷频发，严重损害了政府的形象和社会的稳定。

为了构建和谐社会，扩大城市房屋征收的社会效益，我国应借鉴西方发达资本主义国家立法机关在城市房屋征收中的做法，充分发挥各级人大在城市房屋征收中的作用：

一是立法作用，规范城市房屋征收行为的法律条款。

二是决策作用，对部分重要的房屋征收做出决定。

三是监督作用，对房屋征收决定的执行过程进行协调与监督。

[关键词]人大；人大常委会；人大代表；城市房屋征收；立法；监督

当前我国进入了社会矛盾多发期，为了建设和谐社会，应改革相关制度，协调解决各种矛盾。

其中，城市房屋征收矛盾就需要花大气力加以解决。

人大作为最高权力机关，代表人民行使国家权力，应当在城市房屋征收中发挥应有的作用。

一、城市房屋征收活动频频引发纠纷及其原因分析

自2003年以来，随着我国各地城市建设的快速发展，城市房屋征收工作量不断增加，房屋征收中遇到的矛盾不断升级。

由于一些单位征收1补偿不到位、征收安置不落实，工作方法不当，导致城市房屋征收活动引发了众多的纠纷，甚至恶性事件。

很显然，各地频发的房屋征收引发的恶性事件表明房屋征收过程中的操作不当，将会造成政府和老百姓之间的紧张状态，严重影响社会稳定。

为了缓解这种紧张状态，国务院办公厅在2010年发出了《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》，该通知的精神基本与2003年的相一致，都是要求各级地方政府在征收房屋过程中要依法办事，避免恶性事件的发生。

可是，该通知的效果与7年前的一样，该通知下发后，各级地方政府实施的房屋征收引发的恶性事件仍然不断地见诸报刊。

例如，2010年江西省抚州市宜黄县的房屋征收导致的自焚事件。

9月10日，在江西省抚州市宜黄县凤冈镇，叶忠诚等3人为了阻止政府实施的强制拆除房屋的行为，点火自焚，最后导致叶忠诚伤重死亡，另外2人重伤。

9月17日晚，抚州市委决定对宜黄县“9·10”征收自焚事件中的8名责任人进行处理，其中，立案调查宜黄县委书记邱建国和县长苏建国[1]。

面对原有的城镇房屋拆迁办法所引发的众多恶性事件，国务院决定改弦更张，于2011年1月21日颁布了《国有土地上房屋征收与补偿条例》。

根据该条例，城镇房屋的征收主体由原来的用地单位担任改为由被征收房屋所在地的县级地方人民政府担任，与此相应的是，被征收房屋的拆除责任由原来的用地单位承担改为由被征收房屋所在地的县级地方人民政府承担。

遗憾的是，即使有了重大变化，但是由于城市房屋征收还是由各级地方人民政府负责实施，情况并没有得到改善。

例如，2013年黑龙江省郑国存自焚事件。

7月5日上午，家住黑龙江省北安市十二道街的郑国存跑到北安市行政办公中心门前点火自焚，最后不治身亡。

该事件的导火索是在双方没有达成协议的情形下，郑国存的房屋被开发商私自拆除，郑国存与开发商之间无法就补偿数额达成一致，无奈之下走了极端[2]。

2013年河北省许更武被殴打致死事件。

9月1日下午，在阻挡开发商强行拆除房屋的过程中，家住河北省安国市东关街的个体户主许更武遭到手持木棍的人员殴打，后被送到医院治疗，无效死亡[3]。

城市房屋征收活动频频引发恶性纠纷的原因是多方面的，具体分析如下：

首先，城市政府存在着在建设资金短缺的条件下快速发展经济的冲动。

冲动一是来自快速发展经济的压力。

根据马克思主义历史唯物主义的观点，新的社会形态之所以能够取代旧的社会形态，是因为旧的社会形态不能满足生产力发展的需要了，阻碍了生产力的发展。

为了推动生产力的发展，人类社会就会消灭旧的社会形态，而建立新的社会形态。

根据这个观点进行推导，我们就可以得出一个结论，既然资本主义社会形态是旧的社会形态，而社会主义社会是新的社会形态，那么与资本主义社会相比较，社会主义社会能够更快地促进生产力的发展。

既然社会主义社会能够更快地促进生产力的发展，那么社会主义社会的经济发展速度就不能低于资本主义社会。

中国共产党人接受了马克思主义的这个理论。

早在《论联合政府》中，毛泽东就指出，评判中国政党的政策及其实践的好坏和作用大小的最根本标准是：

它与中国人民的生产力的发展之间的关系。

促进中国人民生产发展的政策和实践就是好的，越能促进生产力的发展，作用就越大，反之亦然[4]。

后来，在社会主义改造完成后的1957年2月27日，毛泽东指出，与旧时代生产关系相比较，社会主义生产关系更适合生产力的发展，原因在于社会主义社会能够容许生产力快速发展，其发展速度要远远超过旧社会[5]。

为了证实这个理论的正确性，追求高速度的社会主义建设路线和“超英赶美”的思想被毛主席提了出来，并在全党获得通过。

毛主席对超过美国进行了理论阐释：

根据马克思主义理论，社会主义有优越性，社会主义社会现在已经在中国建立了，既然如此，如果我们不能在五六十年内超过美国，我们就面临着灭亡的危险，这是我们不能接受的结果。

所以，我们不仅有超过美国的可能性，而且我们超过美国是必需的和应该的[5]。

邓小平同志也认同社会主义社会能够更快地促进生产力的发展这个理论。

1992年初，在武昌、深圳等地的谈话中，邓小平同志强调要注意我国的经济发展速度：

经济发展速度慢意味着经济停步，甚至可以说是倒退。

当前我国周边的一些国家和地区的经济发展速度超过了我国，如果我国发展得太慢或者不发展，有可能危及社会稳定。

我们应当加快发展，力争用20年左右的时间超过亚洲“四小龙”应当成为广东的目标，全国的经济总量则应当隔几年就上一个台阶。

虽然我国发展经济不能仅仅追求速度，也要注重稳定和协调，但是，不能绝对化地理解稳定和协调，稳定和协调应当是相对的。

中国是一个大国，但尚处于发展中，中国的经济发展不可能是四平八稳的，我国应当尽可能快地发展经济，发展才是硬道理[6]377。

二是来自地方政府谋求政绩的自我要求。

为了快速发展经濟，中央人民政府在考核地方人民政府的政绩时，自然会以地方人民政府发展经济的成果为主，地方人民政府的领导为了获得好的政绩以便加官进爵，自然会加快发展速度。

如果有充足的资金做后盾，快速发展经济可能还不会引发众多恶性纠纷。

遗憾的是，许多城市人民政府是在资金缺乏的背景下快速发展经济的，这就可能导致地方政府为了节约建设成本，降低房屋征收补偿标准，在实际的执行过程中，引起百姓不满从而导致冲突。

其次，是法院难以提供和平解决纠纷的平台。

虽然根据宪法第126条规定，人民法院可以依法独立行使审判权，任何行政机关、社会团体或者个人都不能干涉其审判活动。

但是在实践中，各地人民法院独立审判案件的司法权遭到了破坏。

原因在于当地人民法院缺乏独立的人事权[7]和财权[8]，各地人民法院则沦为其工具，为当地经济发展“保驾护航”。

也就是说，人民法院的判决不能严格依照法律作出，而是与当地人民政府的方针政策或施政意向保持一致。

因而，法律的公正性得不到体现，损害了许多公民对法律的信仰与感情[9]。

再次，是老百姓缺乏用法律方式解决纠纷的习惯。

中国当前的法治还不完善，人治的痕迹比较严重，当老百姓与地方人民政府就房屋征收发生纠纷时，老百姓对地方人民政府的政策和解释往往持一种不相信的态度，老百姓变成了“老不信”[10]。

老百姓不相信通过行政复议或者行政诉讼能够和平地解决纠纷，而是相信通过越级上访，寻求更高级别的人民政府或者官员出面才能解决问题，老百姓现在是信访而不信法[11]。

在不愿意通过法律方式和平解决纠纷的背景下，当面对地方政府或者开发商的强制拆房行为时，老百姓往往采取例如自残等极端行为加以对抗，以死相拼，希望制造严重的事件，以引起更高级别的人民政府或者官员重视，从而解决问题，维护自己所认为的正当权益。

除此之外，还有一个很重要的原因是当地人大没有发挥应有的作用，未对人民政府形成有效制约。

首先，全国人大没有发挥立法作用，制定规范城市房屋征收行为的法律。

2000年通过的《中华人民共和国立法法》第8条第1款第6项的规定，对非国有财产的征收只能制定法律。

根据该项规定，城市人民政府征收非国有的房屋时，应当依据全国人大或者其常务委员会通过的法律进行。

遗憾的是，到目前为止，全国人大及其常务委员会并没有制定规范城市人民政府征收非国有房屋行为的法律。

只是在2007年通过了《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国城市房地产管理法〉的决定》，修订了《城市房地产管理法》，在该法第一章“总则”中增加了一条，作为第6条。

该条规定，国家出于公共利益的需要，可以征收单位和个人在国有土地上的房屋，在征收房屋的时候需要给予补偿，维护被征收人的合法权益；同时还规定，如果被征收的房屋是个人住宅，国家在征收个人住宅时给予的补偿，应当保障被征收人有住房居住。

国家征收国有土地上的房屋的具体管理办法由国务院规定。

该决定在形式上满足了《立法法》的要求，通过修改《城市房地产管理法》授权了国务院制定征收國有土地上的非国有房屋的具体管理办法，使城市人民政府的征收行为有法可依。

据此，国务院于2011年出台了《国有土地上房屋征收与补偿条例》，该条例就是针对国家征收国有土地的上的非国有房屋的具体管理办法。

即便如此，全国人大及其常务委员会并没有在实质上落实《立法法》的规定。

因为按照规定，全国人大及其常务委员会应当制定详细的法律条款来规范城市人民政府征收国有土地上的非国有房屋的行为，而不能仅仅在《城市房地产管理法》中授权国务院制定具体的办法，由地方人民政府根据国务院的规定来征收国有土地上的非国有房屋，如此将导致地方人民政府征收国有土地上的非国有房屋时的依据并不是法律条款，而是国务院的行政法规。

其次，城市人大没有发挥决策作用，对部分重要的房屋征收做出决定。

根据《宪法》第104条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内各方面工作的重大事项。

据此，可以讨论的一个问题是某个城市在征收国有土地上的非国有房屋时，在某些情形下，如果这些征收事项构成重大事项，其决定应当由同级人民代表大会常务委员会做出。

依据我国的国情，同时借鉴国外的规定，笔者认为房屋征收决定应当由地方人民代表大会常务委员会做出，而不能由当地人民政府做出的有以下情形：

城市人民政府需要征收大量房屋；拟被征收房屋是优秀历史建筑或者文物；拟被征收的房屋用于的项目是公共利益和商业利益混合的项目。

可是，根据国务院颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条的规定，不管什么情形下的房屋征收决定都是由市、县级人民政府做出。

最后，城市人大没有发挥监督作用，对房屋征收决定的执行过程进行协调。

根据《宪法》第104条的规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会有权监督本级人民政府和人民法院工作，可以撤销本级人民政府的不适当的决定和命令。

据此可知，县级以上的地方人民代表大会常务委员会拥有监督职能，可以对房屋征收决定的执行过程进行监督，包括征收补偿方案的制定及其实施，征收决定实施过程的纠纷解决等问题。

可是，在实践中，城市人大并没有在城市房屋征收决定的执行过程中发挥监督职能，对房屋征收决定执行过程中的一些问题进行协调。

二、国外立法机关在城市房屋征收中的作用及其启示

西方发达资本主义国家的土地以私有制为主，不动产的征收主要是指土地征收，没有区分土地征收和房屋征收，房屋被征收只是土地被征收时的附带结果。

西方发达资本主义国家的立法机关充分发挥了立法作用，都制定了土地征收法。

在美国、德国和加拿大这样的联邦制国家，联邦立法机关没有制定全国统一适用的土地征收法，而是联邦的各个组成部分（邦、州或者省）制定各自的土地征收法。

在英国、法国和日本这样的单一制国家，国家立法机关制定有全国统一适用的土地征收法。

西方发达资本主义国家的立法机关在有些情形下还发挥决策作用，由立法机关对特殊土地的征收做出决定。

例如，《英国土地征收法》规定征特殊的土地时，未经国会同意，征收命令不能生效1。

这些特殊的土地是以下几类：

一是地方政府和公用事业单位拥有的土地2；二是授权受托人管理的国家信托财产3；三