行政管理.docx
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行政管理
绪 论
行政学的基本概述
“行政”的含义
在中国
❑《尚书》：
《立政》。
❑《论语·颜渊》：
“政者，政也。
”
❑《左传》：
“行其政令”、“行其政事”。
❑《史记·周记》：
“召公，周公二相行政，号‘共和’。
”
在西方
❑从政治与行政相分离的角度看：
（伍德罗·威尔逊和富兰克·古德诺）政治是国家意志表达；行政是国家意志执行
❑从管理或功能的角度看：
（怀特和西蒙）行政就是一系列功能的表现
❑从“三权分立”的角度看：
（孟德斯鸠）行政就是与立法、司法并立的“三权”之一
⏹行政就是国家行政机关依法对国家和社会公共事务及其自身事务所进行的一系列组织和管理活动。
⏹“谁在管”、“如何管”、“管什么”
⏹主体——根本原则——客体——主要任务和根本目的
行政学的研究对象
❑行政学：
是研究国家行政组织依法管理国家和社会公共事务及其自身事务的客观规律的科学。
❑研究对象：
就是国家和社会公共事务及其行政组织自身事务的管理问题。
•建立和完善国家行政制度的理念、理论与方法
•提升政府行政管理水准和行政效率的思想、途径和方式
•培养政府公务人员、优化行政行为和行政体系的具体措施
行政学的学科特点
❑公共性与政治性相统一
❑综合性与独立性相统一
❑科学性与系统性相统一
❑法制性与发展性相统一
行政学的研究范围
❑行政学产生初期——行政法：
即法律对行政的规范
❑1926年怀特——《行政学导论》：
行政组织、人事行政、财务行政和行政法规
❑1937年古立克——七个要素：
POSDCRB
❑张金鉴——15要素论：
目标、计划、人员、经费、物资、组织、方法、指挥、激励、沟通、士气、和谐、时间、空间、改进
❑研究内容：
原理、环境、职能、权力、体制、组织、领导、决策、人事、心理与沟通、文化、法制、责任、财务、机关管理、效率与绩效管理、公共关系和行政改革
学习行政学的意义
❑有助于掌握行政活动的规律，正确行使国家行政职能，促进社会的发展。
❑有助提高政府工作人员的素质，培养和造就适应社会发展要求的行政人员。
❑有助于发现和克服行政活动中存在的弊端，推进行政改革，建立适应现代化建设要求的行政体系。
行政学与其它学科的关系
❑行政学与管理学的关系
❑行政学与政治学的关系
❑行政学与行政法学的关系
❑行政学与社会学的关系
❑行政学与经济学的关系
学习研究行政学的方法
❑西方学者关于行政学的研究方法概述
●早期的研究方法是规范的方法，又称理论分析法，通过价值判断作出结论。
●20世纪40年代起研究方法开始注重实证、经验，即实证分析方法，奉行价值中立准则。
●理性选择方法，这是一种经济学的方法，将经济学运用到行政问题的研究中。
❑辩证唯物主义和历史唯物主义的方法
❑理论联系实际的方法
❑比较研究的方法
❑调查研究的方法
❑案例分析的方法
❑定量分析的方法
行政学的形成与发展
❑行政学产生的社会历史背景
❑行政学的形成和发展
行政学产生的社会历史背景
❑行政学的渊源——《论语》《孙子兵法》《贞观政要》《资治通鉴》《理想国》《政治学》《君主论》
❑行政学产生的社会历史背景
•社会经济基础：
19世纪末20世纪初，自由资本主义向垄断过渡
•实践经验基础：
19世纪末，以美国为代表的资本主义发达国家工业的迅速发展带来了一系列矛盾
•思想理论基础：
《政府论》《论法的精神》《社会契约论》
行政学的形成与发展
❑行政学形成研究时期（19世纪末－20世纪初）
❑科学管理行政研究时期（20世纪初－30年代）
❑行为科学行政研究时期（20世纪30年代－60年代）
❑系统论－权变观行政研究时期（20世纪60年代－70年代末）
❑新制度经济学－公共选择理论行政研究时期（20世纪70年代末－）
行政学形成研究时期
❑托马斯·伍德罗·威尔逊（ThomasWoodrowWilson,1856-1924）——行政学创始人，于1887年发表《行政学研究》——行政学产生的标志。
提出要建立行政学科；提出政治与行政二分法
❑弗兰克·古德诺（Goodnow，FrankJohnson,1859～1939）——于1900年发表了《政治与行政》——最早的行政学专著之一。
全面系统地阐述了政治与行政二分法，提出把政府文职官员区分为政务官和常务官。
科学管理行政研究时期
❑弗雷德里克·温斯洛·泰勒（FrederickWinslowTaylor,1856—1915）——科学管理之父，代表作《科学管理原理》。
提出标准化作业、工资定额制等。
⏹亨利·劳伦斯·甘特（HenryLaurenceGantt,1861—1919），提出了任务和奖金制度,发明了甘特图。
⏹弗兰克·吉尔布雷斯（Frank Bunker Gilbreth，1868-1924），动作研究之父
⏹莉莲·吉尔布雷斯（Lillian Moller Gilbreth，1878—1972），管理第一夫人
❑亨利·法约尔（HenryFayol，1841-1925）－代表作《工业管理与一般管理》。
提出管理14项原则、管理五大职能等。
❑马克斯·韦伯（MaxWeber，1864-1920）－组织理论之父，代表作《社会组织与经济组织》。
提出官僚集权组织理论。
⏹林德尔·福恩斯·厄威克（Lyndall Fownes Urwick，1891- 1983）
⏹卢瑟·古利克（ Luther Halsey Gulick ， 1892-？
）
⏹二人合编了《行政管理科学论文集》，其管理七职能论基本上概括了他那个时代有关管理的各个方面。
行为科学行政研究时期
❑乔治·埃尔顿·梅奥（George·Elton·Mayo，1880-1949）——霍桑实验，代表作《工业文明中的人类问题》
❑切斯特·巴纳德（Chester I. Barnard,1886-1961）——组织平衡理论，代表作《管理人员的职能》
❑赫伯特·西蒙（HerbentSimon，1916-）——决策理论，代表作《行政行为－行政组织中决策程序之研究》
⏹德怀特·沃尔多（DwightWaldo，1913－2000.10）——研究民主价值、行政哲学、公共行政，代表作《行政国家》
系统论－权变观行政研究时期
❑系统行政理论－使组织各子系统相互协调，同时组织还要适应外部环境。
❑管理科学行政理论－运用数学模型对管理问题进行定量分析。
❑权变行政理论－行政管理应当根据环境的变化而进行调整
❑经验行政理论－从实际出发，以成功管理的经验为研究对象。
❑生态行政理论－要求对行政系统作整体观察，从整体上把握行政过程和行政运行规律。
❑新公共行政理论－试图建立以公平为中心的民主行政。
新制度经济学－公共选择理论行政研究时期
❑新制度经济学－制度的构成、制度的起源、制度变迁与制度创新。
道格拉斯·C.诺思（DouglassC.North）
❑公共选择理论－强调选择的自由、相互交易和合作的自由。
委托代理理论。
詹姆斯·麦基尔·布坎南（JamesMcgillBuchanan,1919年-）
❑企业家政府行政理论－《改革政府》提出了政府改革的十项原则。
特德·盖布勒戴维·奥斯本（DavidOsborne）
我国行政管理学的历史与现状
❑古代有丰富的行政管理思想和经验，如大一统的国家行政组织体制、封建雇佣官僚制度、等级尊卑主从制度、监察制度等。
❑国民革命时期引进翻译出版了很多国外的书，还发表了一些文章、著作，《行政学之理论与实践》被认为是我国最早行政学专著。
❑革命战争年代在根据地有一些行政管理实践活动。
❑新中国成立后，行政管理专业被砍掉了。
❑1980年提出要恢复行政管理学，1988年行政管理学会成立，以后行政管理学发展很快。
目前行政学研究面临的课题
⏹对政府问题的研究
●中央和地方的关系问题
●政府职能问题
●国家、社会和市场问题
●腐败问题
●制度建设和创新问题
●依法行政问题
●观念更新问题
行政学的发展趋势
⏹从演绎分析转向归纳分析
⏹从价值分析转向实践分析
⏹从静态分析转向动态分析
⏹从生理分析转向心理分析
⏹从间接分析转向直接分析
⏹从单科分析转向多科分析
⏹从比较分析转向生态分析
1.行政环境
♦行政环境概述
♦行政环境的理论依据
♦行政环境与行政管理的关系
♦我国现阶段行政环境的特点
行政环境概述
♦环境与行政环境
♦行政环境的特点
♦行政环境的类型
♦研究行政环境问题的意义
环境与行政环境
♦环境是指存在于某一事物周围的一切情况和条件。
♦生态环境是指生命体的生存空间和生活条件。
♦行政环境是指围绕行政管理活动而存在的外部情况和条件，也可以说是各种直接地或间接地作用和影响行政活动的客观因素的总和。
行政环境的类型
♦从行政环境与行政系统的关系上可分为外部行政环境与与内部行政环境
♦从行政环境范围上可分为宏观行政环境、中观行政环境和微观行政环境
♦从行政环境性质上可分为社会环境与自然环境
♦从行政环境内容上可分为政治法律环境、物质经济环境和精神文化环境
♦从行政环境作用的领域看可分为国际环境与国内环境
行政环境的特点
♦复杂性
♦动态性（变异性）
♦综合性（广泛性）
♦差异性
♦约束性
研究行政环境问题的重要意义
♦是社会生产力发展的要求
♦是建设有中国特色的社会主义的客观需要
♦是社会主义精神文明建设要求
♦是行政生态系统理论的要求
♦是中国行政管理学界的一项迫切任务
行政环境的理论依据
♦系统理论
♦马克思列宁主义关于人和环境的理论
♦经济基础对政治上层建筑的制约作用理论
♦上层建筑其他方面对行政系统的作用理论
系统理论
♦行政组织和行政人员都是生活在一定的社会环境之中，他们是在与环境不断相互作用，在进行物质、能量和信息的交换中等到发展的。
♦行政目标是整个社会大系统的目标之下的一个子目标，它要服从于整个社会系统的大目标。
马克思列宁主义关于人和环境的理论
♦行政环境是行政系统赖以存在和发展的基础，行政系统只能在一定的行政环境中运行和发挥作用。
♦行政环境是行政系统施加影响的对象。
♦行政系统的活动和行政环境的改变，只能在实践中取得一致。
经济基础对政治上层建筑的制约作用理论
♦经济环境决定行政系统的产生，是行政系统的根源。
♦经济环境决定行政系统的性质、目的和历史使命。
♦经济环境决定行政系统的变化和发展方向。
上层建筑其他方面对行政系统的作用理论
♦政治制度决定行政制度。
♦政党制度决定执政党在行政管理中的地位和执政方式。
♦阶级状况决定行政职能重心与非重心。
♦法律制度完善与否决定行政管理的法治程度，立法、执法、守法状态的好坏等等。
行政环境与行政管理的关系
♦辩证关系
♦平衡关系
行政环境与行政管理的辩证关系
v行政环境决定、制约行政管理
Ø行政管理要适应行政环境的性质；
Ø行政管理要适应行政环境的现状；
Ø行政管理要适应行政环境的发展方向。
v行政管理对行政环境的利用和改造
Ø行政管理可利用行政环境所提供的条件对所面临问题制定相应的政策、制度；
Ø行政管理可以通过对行政环境的再认识、再思考、再总结，主动自觉地纠正不符合行政环境要求的管理行为、管理法规和管理方式。
Ø行政管理对行政环境的能动作用还表现在消极方面。
行政管理与行政环境的平衡关系
v综合平衡
v宏观平衡
v暂时平衡
♦行政管理与行政环境相互作用的基本内容
Ø行政环境与行政系统之间相互作用正是围绕着需要的提出和需要满足以及二者的循环往复而展开的。
我国现阶段行政环境的主要特点
♦以和平与发展为主题的国际环境
v两大阵营对峙格局瓦解,多极格局已形成
v世界政治中心由单一的欧洲中心转向欧亚两大中心并立,亚太地区在世界事物中的地位明显上升
v国际竞争由单纯的军事领域的竞争转向以经济、科教为主的综合国力的竞争
♦我国的基本国情
v社会主义初级阶段理论的提出，使中国国情有了明晰科学的定位
v政治环境方面表现为政治稳定、民族团结
v经济环境方面表现为经济发展和社会繁荣
v文化环境方面表现为传统与现代相融合
v 2.政府职能概述
v职能与政府职能
v政府职能的特点
v西方国家政府职能的理论
v行使政府职能的原则
v研究政府职能的意义
v◇府职能与政职能
v职能：
（斯宾塞、墨顿、帕森斯）其最基本的涵义是指人、事物、机构及方法所具有或发挥的作用。
v政府职能，是指政府在国家和社会管理中承担的职责与功能。
其核心价值涉及政府“应该做什么”、“不应该做什么”的问题。
v1、政府职能是国家职能的组成部分和重要体现
v2、政府职能的主体是行政组织系统及其工作人员
v3、政府职能是政府行政管理职责与功能作用的统一
v4、政府职能体系是一个生态系统
v政府职能的特点
v政府职能的社会性
v政府职能的整体性
v政府职能的执行性
v政府职能的动态性
v西方国◇家的政府职能理论
v▽传统社会的伦理职能观
v守夜人”的政府职能论
v干预主义的政府职能论
v选择地干预“市场失败”的政府职能论
v行使政府职能的基本原则
v法制原则
v服务原则
v效率原则
v责任原则
v研究政府职能的意义
v它对行政组织建设的科学化有重要意义
v它是确定政府组织目标和任务的重要标准
v它对实现行政管理过程的科学化有着重要的意义
v它的落实情况是政府管理效能的表征和检验标尺
v政治职能
v政治职能是由政府在社会政治体系中的作用决定的。
它最集中地反映了国家的阶级本质。
政府通过其政治职能来维护有利于统治阶级的社会秩序及内外环境。
v军事保卫职能
v镇压和治安职能
v加强民主职能
v经济职能
v在现代社会，政府的经济职能已从农业社会中的财政活动（税收及开支）扩展到管理经济，引导国民经济持续、稳定和协调发展。
v微观经济高效率、宏观经济稳定是政府管理经济的目标
v文化职能
v文化职能指政府指导和管理文化事业的职能。
它是政府通过制定和实施各项文化政策加以实现的，其核心在于政府通过对文化事业的管理，维护和弘扬一种意识形态，用以说明和论证统治与治理的合法性。
v树立社会主义荣辱观
v社会职能
v即指政府承担的社会服务和社会保障职能。
凡致力于改善、保证人民物质文化生活、体现人道主义思想的各类事务，都在社会职能的范围内。
v提供社会保障、环境政策、人口政策
v政府的运行职能
v决策职能
v行政机关进行管理括动，必须首先根据客观实际资料，确定行政目标和任务，并具体设计出实现目标的方案、步骤、方法等。
v组织职能
v任何管理目标和任务都要通过一定的组织机构和具体的组织，指挥活动才能完成，所以组织是一项重要的运行职能。
v例如对机构的设置、调整和有效运用；搞好编制管理
v对具体行政工作的指挥督导；对组织内部的职权划分
v和人员的选拔、调配、培训和考核等等。
v协调职能
v通过行政协调，沟通、理顺方方面面的关系，避免、排除许多不必要的矛盾和冲突，减少资源浪费，从而建立起分工合作、相互促进、和谐融洽的良好氛围，实现共同目标。
v控制职能
v指按照行政计划标准，衡量计划完成情况并纠正计划执行中的偏差，以确保计划目标的实现。
v有前馈控制、现场控制、反馈控制三种。
v政府职能转变的含义
v政府职能转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。
v我国政府职能转变的基本内容
v政府职能转变，主要是指政府职责和功能为适应客观条件的变化而发生的转换、变化和发展。
v职能重心的转变
v▽职能方式的转变
v▽职能关系的转变
3. 行政权力
v行政权力概述
v行政权力的产生与发展
v行政权力的分配
v行政授权
v行政权力的行使
行政权力概述
v权力与行政权力
v关于行政权力的学说
v行政权力的结构
v行政权力的特征
v行政权力与其它政治权力的关系
权力与行政权力
v权力是根据行使者的目的去影响他人行为的能力和力量。
它可以分为政治权力、经济权力、社会权力、宗教权力等。
行政权力属于政治权力的一种。
v政治权力是某一政治主体依靠一定的政治强制力，为实现某种目标或原则而在实际政治过程中体现出来的对一定政治客体的制约能力。
政治主体拥有对社会价值的支配手段。
v行政权力属于政治权力的一种。
它是国家行政机关依靠特定的强制手段，为有效执行国家意志而依据宪法原则对整个国家与社会进行管理的一种能力
Ø行政权力的主体是国家行政机关和工作人员
Ø行政权力的目的是有效地实现国家意志
Ø行政权力的作用方式是强制性地推行政令
Ø行政权力的客体是所有居民和社会组织
Ø行政权力是一种执行权力
关于行政权力的学说
v分权学说
v三权分立学说
v政治与行政二分法
v议行合一理论
v五权宪法学说
v组织权力论
行政权力的结构
v行政权力的静态结构
是指行政权力与其行使主体结合之后，所形成的一种网络架构。
它有强制性的法规，有分工明确、各负专责、经过培训的官吏，有严密的财务制度和办公机关。
v行政权力的动态结构
是由权力作用的方向、方式、轨道、层次、时间和结果等各要素结合在一起所构成的权力运行模式。
Ø行政权力是一种矢量，即作用方向和轨道问题。
Ø行政权力的运行具有明显的层次性。
Ø行政权力必须在有效的时间内起到应有的作用。
Ø行政权力作用结果是行政权力客体服从于主体的情况。
行政权力的特征
v公共性、强制性、合法性、普遍性、服务性
v手段性
v相对独立性
v一元性
v时效性
v自我膨胀性
v手段性：
行政权力不是目的而是手段。
从整个国家权力的运行过程来看，行政决策属于输出过程中的决策，属策略性的问题。
v相对独立性：
行政权力在执行管理国家事务和社会事务的功能时，必须保持相对的“社会公平”。
v一元性：
表现为：
在一个国家内，拥有和行使行政权力的组织系统只能是一个；在一个国家的行政系统内部，只能存在一个中心；行政权力主体与客体之间的不可逆性。
v时效性：
需要弄清两个基本的问题：
一是时间与效率二个概念不能简单相等，二是民主与效率二个概念不能简单对立。
v膨胀性：
行政权力的自我膨胀导源于行政权力的自身结构、行政权力的性质以及行政权力客体的状况。
行政权力与其它政治权力的关系
行政权力与立法权力
Ø两者同属国家权力
Ø两者区别
❑从权力的性质和结果看
❑从权力的功能看
行政权力与司法权力
Ø两者同属国家权力
Ø两者的不同是
❑权力运行方向不同
❑在权力体系中的独立性不同
❑权力作用功能不同
行政权力与政党权力
Ø政党权力则是属于国家权力之外的权力
Ø两者区别
❑权力目的不同
❑权力结构不同
❑权力的合理合法程度不同
❑权力客体不同
❑权力手段不同
行政权力的产生与发展
v行政权力的起始阶段
v早期行政权力的特点
v近代行政权力的发展
v现代行政权力的发展
v行政权力萌发于原始社会的管理权，起源于人类社会的组织分工。
v此时行政权力不是一种独立的权力，而是与皇权交织在一起，呈现出一定的时代特征，行使过程中常常带有随意性。
v近代社会行政权力虽然受制于立法权，但是早已不限于行政领域，政府的行政分支不但已经迫使立法机构将其部分立法权“授予”自己，而且行政权还渗透到了司法领域，行政机关实际上成了国家的首要主宰者。
v进入现代社会，行政权力从国家的权力体系中分离了出来，成为一种相对独立的国家职权，并与其他国家权力（立法权和司法权等）之间形成一种相互分离、协作、制约与监督的体制关系。
其存在与行使的方式都被要求以法律为基准。
行政权力的分配
v行政权力的分配方式
v行政权力的分配途径
v行政权力的再分配
v行政权力的分配原则
Ø结构性分配：
对行政权力进行纵向垂直性分配,其结果使得行政主体呈现阶梯性等级差别，权力的大小与其所在层次的高低成正比。
Ø功能性分配：
以行政权力作用客体的不同和承担任务的不同对行政权力进行横向性分割，其结果使行政主体呈现出专业差别，权力的大小同功能的重要程度成正比。
行政权力的分配途径
Ø逐级授权
Ø权力下放
Ø地方自治
行政权力的调整或再分配
Ø随着整个社会利益的调整和政治权力的分配而进行的行政权力重新调整或再分配。
Ø行政客体发生了变化，如某些社会组织、经济组织等发生了变化，行政权力内部根据这些变化所做的一些具体调整。
行政权力分配的原则
Ø程序要合法
Ø职权要明确
Ø权责要一致
Ø权利要明确
Ø内容全面
行政授权
v行政授权的性质和特点
v行政授权的方式
v行政授权的条件
v行政授权的程序
行政授权的性质和特点
v行政授权乃是授权的一种，系指行政组织内部上级行政机关把某些权力授予下级行政机关或职能机构，以便下级能够在上级的监督下自主地行动和处理行政事务。
它缘于两个因素：
处理复杂行政事务的需要和建立组织的需要。
v行政授权本质上讲是行政组织内部权力分配的特定方式。
v行政授权实际上是领导活动的一部分。
v行政授权也是一种权责高度统一的管理行为。
行政授权的方式
v根据行政工作内容的重要程度、上级行政主体的管理水平与下级行政主体的工作能力等综合情况，可将行政授权分为充分授权（柔性授权、模糊授权、惰性授权）、不充分授权、制约授权、弹性授权
v根据在授权时所利用媒体的不同可分为书面授权和口头授权
v根据授权的合法性程度可以将行政授权分成正式授权和非正式授权
行政授权的条件
v行政授权要有良好的组织和人事基础：
v行政授权还必须把握适当的时机。
行政授权的程序
v确定授权的工作内容；
v选定授权对象；
v规定授权工作应达到的目标、成果，以及完成工作的权限和应负的责任；
v正式授予权力；
v规定检查授权成效的办法。
行政权力的行使
v行政权力的行使手段
v权力与权威
v行政权力的行使程度
v行政权力行使过程中的负效应及其克服
行政权力的行使手段
Ø强迫性手段
Ø奖惩性手段
Ø规范性手段
Ø影响性手段
Ø指导性手段
权力与权威
v权力是根据自己的目的去影响他人行为的能力；权威是指权力和威信的共同结果，它是建立在双方认同的基础上的。
二者的主要区别是：
Ø权力主要是指一种力量；权威则主要是种社会心理过程。
Ø权力通常是以强制力作为后盾的；而权威则是以合法性或合理性作为依靠的。
Ø权力的作用不一定全都带来服从的结果；权威所起的作用则往往是心悦诚服的。
行政权力的行使程度
v行政权力行使程度的含义
v影响行政权力行使程度的因素
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