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城中村改造规划
“城中村”改造规划浅析
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城中村”改造规划浅析
——太原市的实证与思考
［关键词］城中村现状成因存在问题
改造模式
、八
前
随着社会主义市场经济的发展，城市化进程日益加快，但有
限的城市发展空间难以满足城市建设的需求，合理、有效整合城
市现有建设用地，是城市争取更大发展空间的必然选择。
“城中村”改造工作成为推进城市化进程和拓展城市发展空间的当务之急。
第一章“城中村”概念及概况
“城中村”即城市规划区范围内的村庄。
是城乡二元经济结
构存在的差异和矛盾在城市化进程中的集中反映.长期以来，由
于优越的区位条件，“城中村”得以迅速扩大和蔓延，其问题也随之日益突现。
纵观全国，新、老城市均存在“城中村”问题。
深圳在发展过程中形成100余个“城中村”、珠海在发展城中形成26个“城中村”、石家庄在发展到二环路时就产生了45个“城中村”、西安市在城市发展扩大的过程中形成417个“城中村”、
广州市共有138个“城中村”。
太原市是山西省的省会，城市建设经历了翻天覆地的变化，
城市建城区从解放初的30平方公里扩大到1997年的182.3平方公里，人口增值221.6万。
太原市的发展大致经历了五个主要时期：
即迅速扩展期（1949-1959年）、高速波动发展期
（1959-1969年）、缓慢发展期（1969-1976年）、稳定发展
期（1976-1990年）、快速膨胀期（1990-2001年）。
在城市
的空间形态的发展上，第一、二时期城市主要向北和南扩展；第三、四时期，主要向东部、西北部进行零星扩散，继而向城市东南、西南方向扩展；第五时期，特别是近十年，由于受东、西、北三面环山地形的限制，太原市城市空间整体呈向南发展趋势，并部分跨过汾河朝西南方向延伸。
太原市为适应建设需要，市区
范围和行政区划曾多次扩增和调整。
1950年，将小返、瓜地沟、
化客头、王村等划入太原市；1951年，将晋源、小店划入太原市；1953年、1954年两次将现市区北郊部分村庄划入太原市。
改革开放后，城市建设步伐加快，用地迅速向周边拓展，将越来越多的农村包围到城市中来，形成目前太原市城市规划区用地规模控制范围197平方公里内的75个“城中村”，土地总面积88平方公里，总人口117324人。
其中，农村建房用地面积19平方公里，农业用地面积40平方公里，乡镇企业用地面积22平方公里，公益用地面积2平方公里，未利用土地面积3平方公里。
第二章“城中村”现状
2.1经济产业现状：
从“城中村”实态调查分析得出，太原市
的“三产”收入表现为第一产业收入低，而第二、三产业收入为农村经济的主要收入。
根据“城中村”所处的地理位置及发展趋势，将“城中村”大致分为三类，即内环以内的“城中村”（简
称“城中村I”）、内环与中环之间或处在城市近期重点建设区域的“城中村”（简称“城中村）及中环以外或未列入近期重点建设区域的“城中村”（简称“城中村『）三类。
“城中村
I”主导产业是商业和餐饮业，平均占到全部农村经济收入的78%;“城中村大多没有明显的主导产业，商业和餐饮业收入在全部农村经济收入中所占比重平均仅为30.2%，而工业、
运输业及其它服务行业收入所占比重较大，如郝庄，工业收入占
农村经济收入的49.8%,下元村的服务行业收入占农村收入
的51.3%。
“城中村『主导产业情况相似于“城中村H”，即
没有明显的主导产业。
有矿产资源的村庄主要产业为运输业和工业等，其中，工业收入在农村经济收入中所占比重为60.2%;没有矿产资源的村庄农民以耕种为主要职业。
从上面的分析中可以反映出，“城中村I”处于城市建成区，四周均为城市用地，其第一、二产业比重几乎为零，且用地规模有限，因此服务、餐饮等第三产业成为村庄的主要产业；“城中
村由于城市市区在空间上快速发展，在短期内局部被城市所
包围，而其自身形成的经济产业结构还存在，在受到城市经济发
展与辐射带动作用下，出现了多种产业并行发展的格局；“城中
村山”远离城市中心区，在短时间内城市拓展过来的可能性较小，
作为城市发展的储备用地，其农村经济产业发展时间更长，主要趋向于自发式发展，因而表现出村庄因地制宜，利用自身资源等优势发展产业的特点。
2.2文化现状：
“城中村”村民文化现状与距离市中心区的距离有直接的关系，呈反比例增长，距离城市中心区越短，文化素质越高，反之，越低。
远离市中心区的“城中村”受到城市先进文化、信息的辐射较少，基本处于封闭式教育状态，缺少与外界信息的广泛接触。
据调查太原市19〜45岁人群，“城中村I”大专以上文化程度占总人数的20%，高中文化程度占总人数的42%，初中文化程度占总人数的28%,小学文化程度10%;文盲0%;“城中村大专以上文化程度占总人数的20%，高中文化程度占总人数的38%,初中文化程度占总人数的28%,小学文化程度10%;文盲4%;“城中村山”大专以上文化程度占总人数的8%，高中文化程度占总人数的20%，初中文化程度占总人数的32%，小学文化程度22%;文盲18%。
2.3用地现状：
“城中村”用地处于粗放式型经营状态。
土地使用功能以商业、居住为主，配套必要的中小学、托幼用地。
由于长期以来，缺乏统一规划管理，村镇建设无序发展，用地功能混杂、绿化奇缺、环境恶劣。
由于沿街土地的区位优势，村民沿街建设大量高容积率、高建筑密度的商业建筑，在村内建设以居住为主，路网密度较低，且交通组织较差。
2.4市政配套设施现状：
长期存在的城乡二元化结构导致政府对“城中村”投入较少，“城中村”配套基本靠村民自己解决。
距离城市核心区近的“城中村”依靠城市配套，基本实现“七通”,但较为偏远的村庄，取暖靠煤炉，喝水靠水井，排水随便流
没有集中的配套设施。
村内道路形成较少，交通条件极差。
第三章“城中村”形成原因及存在的主要问题
3.1形成原因
改革开发前，我国城市发展总体速度缓慢，农业是国民经济的基础，且受自给自足小农经济生活方式的影响，城市发展更多
地受到农业能够提供多少剩余农产品尤其是商品粮的制约，形成
城乡二元结构，限制城市向农村扩展。
重工业起步的工业化过程，所需资本投入量大，属资本密集型而非劳动密集型产业，一定数
量的资本对工业劳动力的吸纳力就相对较低，城市化整体受限制
和严格管制，比工业化的步伐缓慢。
城市发展主要受计划经济体制和行政级别的影响；在发展观念上，由于担心城市人口与福利对财政的巨大压力，整体上限制城市人口增加。
所有这些因素制约着城市的发展。
但随着我国经济恢复与大规模的工业建设，城
市局部拓展，将导致部分农村包入城市区域内，村庄耕地逐渐减少，生活方式逐渐向城市转变，但村民户籍仍为农村户口，这也就是最早概念上的“城中村”。
当时生产力水平还很低，“城中村”所隐藏的问题，由于所处城市发展相对落后，没有突出的暴露出来，“城中村”因此默默地延续发展下来。
而城市周边的农村，
沿袭着农村经济模式，担负着城市发展的基础保障，在较长时间
内拥有大量的土地，相对独立地存在于城市的外围。
改革开放以
后，城市的工作重点转移到社会主义现代化建设上来。
中国城市
化步伐也大大加快，进入了一个崭新时期。
到2000年第五次人口普查时，城市人口总量45844万人，城市化率上升到36。
2%<城市的发展除了国家这一推动主体外，还出现了集体、个体、企业外力推动以及它们之间相互组合。
经过政治体制改革和社会主
义市场经济体制的建立，城市经济的发展开始了新的一轮高速增长，经济特区、开发区和房地产业、城市各项基础设施迅速发展，城市用地规模迅速扩展。
为回避对周边农村的改造，采取绕过村子向外扩展模式。
随着城市建设步伐的加快，越来越多的农村被城市用地包围，快速地形成了大量的“城中村”。
3.2“城中村”存在的主要问题：
3.2.1严重制约城市发展空间
“城中村”的土地除部分被征用为国有外，大部分为集体
所有，发给居民或村民的住宅用地均为集体土地使用证。
“城中
村”虽然身处城市，但是内部的体制和制度，仍然保留着城乡二元化管理体制和土地的二元所有制结构，这种管理体制和土地二
元结构，处处制约着城市化的发展空间。
3.2.2影响城市规划的实施
全国各城市经济在近几年有了长足的发展，相继建成了部分
大型世纪商贸中心、会展体育中心、市民广场等重点项目，大
大提升了城市品位，但“城中村”散布于城区中，各种土地用途相互混淆，国有集体土地相互穿插，楼房设计质量差，村内道路狭窄弯曲，外来人口聚集，杂草、垃圾成堆，从整体上影响城市规划的实施，也严重影响市容市貌和城市管理。
323阻碍城市土地集约利用
由于“城中村”房子大部分是过去建设的低矮旧房，建设杂乱无章，新造的房子按照村镇规划进行建设，千方百计把房子建
到交通要道或单家独户建房。
相当部分的农民新建住房后，并未将原有住宅拆除，而是作为生产用防或其他用途。
随着土地价值显现，许多农村居民，铤而走险违法占地，乱搭乱建，道路无系统，交通用地严重不足，土地资源未能合理有效利用。
同时，由于“城中村”的土地属集体所有而限制流转，但私下房地产交易却相当活跃，不仅造成土地资产的流失，也对正常土地市场秩序造成冲击。
324城中村”土地权属不清
村庄用地规模是进行“城中村”改造的重要指标，但长期以来，由于以下原因，村庄界线不明，飞地现象严重。
首先，相临村庄的村界划分均靠各村内德高望重的老者指定，随着时间的推移，一代换一代，村界越来越不明确，在改造中极易引发权属矛盾。
其次，集体土地出让、转让、出租程序不合法。
“城中村”
土地在区位上具有很大优势，许多开发单位为了逃避开发城市土
地带来的土地出让金，选中了只需交村委会很低费用或无偿使用的“城中村”土地，但由于村委会干部缺少法律知识和法律意识，使得土地使用合同签定不规范，致使许多“城中村”土地无形流失或与开发单位存在严重的权属矛盾。
325廉租房引发严重社会问题
低廉的出租价格吸引了大量外来打工人员及校外租房的大学生，外来人口的大量涌入及内部人口的自然增长，使得“城中村”人口迅速增加，并且导致居住人口结构复杂化，在管理不善的条件下，极易诱发危及社会的不安定因素，致使“城中村”成为城市的死角和犯罪的高发区，严重影响了社会治安。
第四章太原市“城中村”改造探析
4.1改造难点：
4.1.1如何解决“城中村“改造后村民的生存发展问题
“城中村”改造应提倡“以人文本”。
“城中村”改造不可简单的当成改善农民居住环境、提高农村建设品位，使他们从表
象融入城市，而是要真正解决如何提高农民生活水平，促进农村
经济发展的问题。
“城中村”村民文化水平低、抵御风险能力差、劳动技能弱，在“城中村”改造之前，可以依赖“一亩三分地”来生存，但“城中村”改造后，他们失去了多余的土地，到底靠什么去生存、发展，是改造过程中必须予以高度重视的问题。
规划应根据“城中村”发展需求，合理预留产业发展用地和合理布局产业。
特别应注意充分利用现有旅游、矿产等资源。
如，太原
市晋祠镇位于悬瓮山麓，晋水源头，山村秀丽、土地肥沃，素有
“北国鱼米香”之称，具有悠久的历史文化，村庄由东、南、西、北四堡组成。
规划应将具有历史价值的旧村予以保留，捆绑闻名
遐迩的“晋祠大米”，作为旅游资源开发。
旧村村民应采取就近或异地予以安置。
同时，还应加强对村民劳动技能的培养和文化水平的提高。
合理的产业布局是实现农民增收、解决农民出路的重要保障，根据2.1对“城中村”经济产业的分析，针对不同类型的“城中村”应有不同的产业布局。
“城中村I”村民以商业和餐饮业为主，平均占到全部农村经济收入的78%，其周围基本是城市建成区，有比较完善的城市道路等市政基础设施和配套的公共设施，村庄仅有少量的集
体土地，所以，在产业配置上，更应注重原有产业用地的整合。
在城市主干道或其它交通便利的地方规划部分公共设施用地，用
于村民就业。
“城中村主要位于建成区周边或靠近大企业。
村庄集体用地已被城市或企业部分征用，村民以第二产业为主，辅以第三产业。
这部分村庄往往是城市将来的发展方向。
在产业布置上，应根据道路规划及城市功能分区情况，配置合适的产业。
“城中村山”位于城市建成区以外近期规划建设的地区。
村
庄集体土地尚未被征用或很少部分被征用，村庄保持比较完整的
乡村传统，村民以第一产业为主。
由于该类村庄的村民长期从事
农耕，缺少其他谋生手段，所以，应从提高文化、技术、技能方面入手，适当规划部分高科技农业生产基地，来解决农民的生存
问题。
4.1.2人均建设用地标准问题
有效推进“城中村”改造工作，合理确定太原市“城中村”改造人均建设用地指标非常重要。
结合其它国内城市人均建设用地的规定，对太原市“城中村”改造人均建设用地指标进行探究。
城市规划技术标准规定，城市建设用地包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地九大类。
人均建设用地分为四级，见下表
级别
——一
二
三
四
人均建设用
地指标（平方
米/人）
60.1〜7
5.0
75.1〜90.
0
90.1〜105.
0
105.1〜12
0.0
现有城市的规划人均建设用地指标，应根据现状人均建设用地水平，按下表的规定确定。
所采用的规划人均建设用地指标应同时符合表中指标级别和允许调整幅度的限制要求。
调整幅度是
指规划人均建设用地比现状人均建设用地增加或减少的数值。
现状人均建设用
地（平方米/人）
允许米用的规划指标
允许调整幅
指标级别
规划人均建设用地指
标
度
（平方米/
人）
<60
I
60.1~75.0
+0.1〜+25.
0
60.1〜75.0
I
60.1~75.0
〉0
□
75.1~90.0
+0.1~+20.
0
75.1〜90.0
□
75.1~90.0
不限
m
90.1~105.0
+0.1〜+15.
0
90.1〜105.0
□
75.1~90.0
-15.0~0
m
90.0~105.0
不限
IV
105.1~120.0
+0.1〜+15.
0
105.1〜120.0
m
90.1~105.0
-20.0~0
V
105.1~120.0
不限
〉120
m
90.1~105.0
〈0
V
105.1~120.0
〈0
国家《村镇规划标准》中规定，村镇建设用地包括居住建筑
用地、生产建筑用地、仓储用地、对外交通用地、公共建筑用地、道路广场用地、公用工程设施用地、绿化用地等八大类。
村镇人均建设用地指标为规划范围内的建设用地面积除以农村人口数量的平均值。
人均建设用地指标分为五级，见下表：
级别
——一
——二
三
四
五
人均建设用
地指标（平方
米/人）
〉50
<60
〉60
<80
〉80
<100
〉100
<120
〉120
<150
对已有的村镇进行规划时，其人均建设用地指标应以现状用地的人均水平为基础，根据人均建设用地指标级别和允许调整的幅度确定。
具体范围见下表：
现状人均建设用地
人均建设用地指标
允许调整幅度（平方
水平（平方米/人）
级别
米）
<50
、二
应增5~20
50.1〜60
、二
可憎0〜15
60.1〜80
*■
、三
可增0〜10
80.1〜100
二、三、四
可增减0〜10
100.1〜120
三、四
可减0〜15
120.1〜150
四、五
可减0~20
>150
五
应减至150以内
《太原市城市总体规划》中，2010年市中心区建设总用地为197平方公里，人均城市建设用地指标为94.7平方米/人。
包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、市政公用设施用地、对外交通用地、特殊用地、道路广场用地、道路广场用地、城市绿化用地等九大类。
目前，太原市城市规划区用地规模控制范围为197平方公
里，其中，“城中村”有75个，土地总面积88平方公里（其中，村庄建设面积19平方公里，农用地面积40平方公里，企业用地22平方公里，公益用地2平方公里，商业用地2平方公里，未利用面积3平方公里）。
人口总量117324人，人均用地指标为752.0平方米/人。
从理论上讲，“城中村”经改造后将成为城市的一部分，人均建设用地标准应参照《太原市城市总体规划》中规定的94.7
平方米/人来确定，但结合实际情况来看，94.7平方米/人的用
地标准大致可以满足村民的生活和发展需求，但实施起来也有诸
多阻力。
“城中村”改造规划人均建设用地标准应结合村庄实
际情况确定，才能有效推进“城中村”改造进程。
“城中村I”
处于城市中心区，可以充分利用城市现有公共基础设施，所以人
均建设用地应严格按照太原市总体规划确定的人均建设用地标
准来对待；“城中村H”处于城乡结合部，市政基础设施、公共设施不完善，可在94.7平方米/人的基础上适当增加，但应满足调整幅度要求；“城中村山”远离城市，在一段时间内不属于城市重点建设区域，若异地安置，则参照“城中村确定人均建设用地指标；若就地安置，根据村庄实际情况，可采用城市规划技术标准规定中的M、W指标级别，也可参照国家《村镇规划标准》确定的人均建设用地，但不应高于120平方米/人。
4.1.3土地所有权转制
太原市人民政府关于加快“城中村”改造的意见规定，“城
中村”村民全部转为城市居民后，其所有的集体土地依法转为国有土地，对合法使用的建设用地、宅基地和留用的建设用地，依照法定程序核发国有土地使用证，转为国有农用地后使用权人不变，由转制后的集体经济组织或原承包人按原用途继续使用，由
市土地储备机构进行红线储备，城市建设使用时，依法办理用地手续；未利用的空闲地，由政府依法收回，根据城市规划安排使用。
“城中村”在土地条件许可的前提下，根据城市规划和其所在区域位置，可留适当的发展用地给“城中村”用于就业安置。
根据调查，太原市大部分“城中村”用地在满足村民自身需求的条件下，仍有相当数量的闲置用地。
按照市政府要求，闲置用地将由政府依法收回，在村民看来，政府政策影响了他们的继得利益，大部分持反对态度，给“城中村”改造带来很大阻力。
4.2“城中村”改造规划探析
421“城中村”改造规划基本原则
421.1城乡协调发展原则
“城中村”改造规划必须高度重视“三农”问题，要把城乡协调发展作为制定“城中村”改造规划，确定分配格局和研究重大政策的重要指导思想，充分利用城市的辐射力和吸引力，积极
推进“城中村”的改造进程和发展。
城市亦可通过改造“城中村”，获得宝贵的空间资源，来满足其正常的生产和生活需求。
421.2发挥土地最大效益原则
土地是稀缺的不可再生资源，其数量的多少直接制约着城市发展的快慢。
“城中村”土地是城市建成区内宝贵的可再利用的土地资源。
通过改造“城中村”将建成区内的土地资源进行整合，盘活“城中村”存量用地，发挥土地的最大效益。
4.2.1.3可持续发展原则
“城中村”人口在一段时间内仍然会呈现无序增长状态，而
“城中村”土地资源是有限的，政府在改造时，必须预留足够的发展用地给村庄，才能保证村庄永续发展下去。
4.2.1.4改善城市景观和优化空间结构原则
“城中村”改造不应是小打小闹，拆了小平房，盖起大高楼的简单性建设，而应是一次彻底改变“城中村“形象，解决“城中村”问题，提升“城中村”品位的变革性改造。
4.2.1.5延承历史文脉原则
“地下文物看陕西，地上文物看山西”，太原市作为山西省
的省会，有着2500年的历史和宝贵的历史文化遗产，在“城中村”改造开发的同时，必须注意历史建筑、文物古迹、空间格局、尺度的保护，不可简单生硬地建广场、筑高楼、修宽路，认为性地破坏千百年来形成的传统格局和历史环境。
421.6充分考虑就业原则
村民失去祖祖辈辈赖以生存的土地后，再靠什么生存，是规
划应考虑的重要问题，也是改造是否成功的重要因素。
根据“城中村”在城市中所处的区位及村民素质，合理确定可供村民创收
的产业。
4.2.2“城中村”改造规划目标
通过改造，使太原市“城中村”的经济、社会、环境、建设
和管理水平等实现从农村到城市的彻底转变，实现城乡协调发
展，加快太原市城市化进程。
4.2.3“城中村”改造规划模式
根据“城中村”分类，论文选择了太原市具有代表性的村庄进行改造规划模式分析。
每种规划模式都是根据现状人均建设用地情况，配套改造后人均建设用地指标，划出农村居住、发展等用地，剩余土地由市政府统一征用。
4.2.3.1“城中村I”改造规划模式
“城中村I”周围基本是城市建成区，有比较完善的城市道路等市政基础设施和配套的公共设施，村庄现已没有农用地且村用地规模较小，属于城市型“城中村”。
以亲贤村为例。
亲贤村位于太原市建成区南部，太原市发展的中心地带，“世纪大道”长风大街穿村而过，交通十分便利，村民生活水平、观念基本溶入城市。
亲贤村共有住户9.8户，农业人口2708人。
第二产业收入约占5%，第三产业收入约占95%。
到2002年底，村民总产值达到1.6亿元，农村经济总收入达1.68亿元，集体资产2亿元，集体收入750万元，人均纯收入5080元。
目前，村内的劳动力人员（年龄16岁以上）1670人，其中，退休人员240人，从事服务业人员有500多人，其它以外出打工或出租房屋为生。
自1998年以来，亲贤村基本形成了市场建设、汽车销售服
务和餐饮、休闲娱乐及房地产开发等“四业”为主的经济格局。
市场建设重点为发展规模大、档次高、专业化程度高和社会影响力大的市场，临街建设商业网点、汽车销售服务网点、娱乐饮食网点不仅有效解决了村内的剩余劳动力，而且为社会上提供了一
些就业岗位。
目前，市场和商业网点已成为亲贤村集体经济的“龙
头”，带动了相关产业，促进了周边地区的社会稳定和经济发展。
近几年来，亲贤村建起多处环境优美、设施齐全、具有现代特色的居住小区，使村民人人无偿享有30平方米的住房。
实行
领取退休金、助学金等制度，建成了图书馆、老年活动中心，极大地丰富了村民的精神文化生活。
亲贤村的改造规划编制，宜结合已建成的具有现代化气息的住宅小区，在太原市城市总体规划和长风街控规的指导下，对整
体区域进行功能布局。
对于住房建设要打破原行政村的区域界限，采取集中联建方式来安置住房，以提高公共基础设施的共享
和利用率，要从降低建筑密度、合理确定的容积率、增加绿化面积入手，搞成片开发和配套建设。
通过科学、合理的土地配置与规划，充分发挥城市规划作用带来的区位、地段、交通便捷的优势，实现土地利用的优化组合。
建议规划以长风大街为中轴，梳理现有长风大街两侧的城市功能。
沿长风大街规划商业、旅游、文化娱乐休闲等经营性用地，沿街布置美食娱乐广场、商务中心、酒店建筑等。
旧村改造按照规划分步实施的原则，逐步落实建设。
依托位于长风大街的区位优势，积极发展
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