深圳建筑废弃物管理办法送审稿.docx

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深圳建筑废弃物管理办法送审稿

《深圳市建筑废弃物管理办法（送审稿）》

起草说明

为了加强对建筑废弃物的管理，促进经济社会的可持续发展，根据市委市政府相关文件精神并结合我市实际，起草了《深圳市建筑废弃物管理办法（送审稿）》（以下简称《办法（送审稿）》），拟在出台后取代《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》，现将《办法（送审稿）》起草有关情况说明如下：

一、起草的背景和重要意义

随着我市经济快速发展和城市化进程的不断加速，产生大量建筑废弃物，给城市可持续发展造成巨大压力。

加快建筑废弃物科学处置和资源化利用，建立健全监管机制，完善配套立法，具有重要意义。

然而，《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》已不能适应建筑废弃物部门职能调整和新形势下的管理要求：

一是光明新区“12.20”事故损失惨重、暴露出建筑废弃物管理方面的许多短板和问题，市委市政府对建筑废弃物管理的部门职责分工进行了重新调整。

在新形势下，我市急需全面修订现行法规，尽快构建和完善我市建筑废弃物管理政策法规体系，实现建筑工地、泥头车、受纳场和综合利用厂等环节的闭环管理。

二是《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》原由市城管局牵头，以市容环境和泥头车安全管理为核心，现需结合主管部门特点，充实工程建设管理等方面的管理措施和手段。

而《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》（以下简称《条例》）原由市住建局牵头起草，主要内容为建筑废弃物减排与综合利用，急需将建筑废弃物排放、运输等处置全过程管理纳入其中，形成完整的管理链条。

三是省住建厅正在牵头起草《广东省建筑废弃物处理条例》，从征求意见稿的内容看，与已废止的《广东省城市垃圾管理条例》差别较大，管理模式有较大变革，措施手段也有不少创新点，《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》现有内容需相应调整并与其衔接。

鉴于当前我市建筑废弃物管理形势的重要性和迫切性，需尽快通过立法层面解决职能划转后相关部门职能分工和执法依据问题，进一步规范和完善相关管理制度和体系。

二、起草的主要依据

《办法（送审稿）》系在《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》的基础上，主要参考《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》、《城市建筑垃圾管理规定》、《广州市建筑废弃物管理条例》、《深圳市建筑废弃物减排与利用条例》、《上海市建筑垃圾和工程渣土处置管理规定》、《建筑垃圾资源化利用行业规范条件（暂行）》、《建筑垃圾资源化利用行业规范条件公告管理暂行办法》等法律法规，以及《广东省建筑废弃物处理条例》（以下简称《省条例》）包括初稿、送审稿（9.28）和送审稿（10.18）等版本进行起草。

三、特别说明

根据《中华人民共和国行政许可法》相关规定，由法律设定行政许可；尚未制定法律的，行政法规可以设定，国务院在必要时可以采用发布决定的方式设定行政许可；尚未制定法律、行政法规的，地方性法规可以设定；尚未制定法律、行政法规和地方性法规的，因行政管理的需要，确需立即实施行政许可的，省、自治区、直辖市人民政府规章可以设定临时性的行政许可。

除此以外，其他规范性文件（如国务院部门规章、设区的市人民政府规章）一律不得设定行政许可。

但我市建筑废弃物管理行政许可并不完全由《条例》设定，部分许可事项的执法依据来源于《广东省城市垃圾管理条例》。

《广东省城市垃圾管理条例》已经废止，导致包括：

运输车辆准运、受纳场受纳和关闭、闲置、拆除等许可事项缺乏法律依据，《办法（送审稿）》作为政府规章无权制定，而新的法律法规尚未出台。

但运输准入和退出、受纳场建设及运营管理系建筑废弃物监管不可或缺的重点内容，本次《办法（送审稿）》起草对原行政监管模式进行了相应调整，即依据《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》（2004年国务院令第412号）、《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》（建设部令第135号）以及《广东省机构编制委员会办公室关于印发<广东省行政许可事项通用目录（2017年版）>的通知》（粤机编办发﹝2017﹞78号），设置了加强全链条管理的建筑废弃物处置核准。

四、起草的主要内容

（一）名称调整

《办法（送审稿）》适用于建筑废弃物分类、排放、运输、中转、回填、受纳、综合利用等处置活动，名称无需单独强调运输一项；且对建筑废弃物减排亦作了相应规定，而减排不属于处置范畴，名称中删除“运输和处置”更为合理，故将名称调整为《深圳市建筑废弃物管理办法》。

（二）调整机构职责

在《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》规定的基础上，根据《深圳市机构编制委员会关于调整建筑废弃物管理职能及机构编制的通知》（深编﹝2016﹞8号）关于职能划转的要求，参考《省条例》有关规定，进一步明确各行政部门职责，分解责任，健全完善建筑废弃物监管工作机制。

其中，在监管职责方面，进一步明确建设、交通、水务部门在各自职责范围内对违法处置建筑废弃物行为的查处职能；而在受纳场规划建设和提供用地保障方面，在建筑废弃物专项资金规划审批和处置费、减排及综合利用财政补贴监管方面，分别对规划、财政部门和各区提出了更为具体的要求。

（三）建立建筑废弃物分类排放及责任人制度

明确将建筑废弃物分类纳入法律法规体系，为实现建筑废弃物减量化、资源化提供立法保障。

同时，为了做好建筑废弃物分类排放，《办法（送审稿）》参考《省条例》有关规定实行建筑废弃物分类排放管理责任人制度，明确由建设单位负责承担建筑废弃物分类排放工作的主体责任，同时对施工单位和受纳场所执行分类提出要求，并规定相应法律责任条款，确保建筑废弃物分类排放工作落到实处。

（四）将建筑废弃物减排设计及处理方案备案调整为排放处置核准

《条例》及《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》对建筑废弃物主要排放主体之一“建设单位”的监管制度存在瑕疵，表现为：

针对既有建（构）筑物及市政道路拆除和改建工程的监管，采用“市规划国土和住建部门审批+建筑废弃物减排及处理方案备案”模式，且该审批并不涉及排放监管内容；而针对新建工程项目的监管，仅采用“建筑废弃物减排及处理方案备案”模式，未能充分发挥住建部门对建筑废弃物源头监管的重要作用。

本次《办法（送审稿）》根据《国务院关于发布<国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定>的命令》（国务院令﹝2004﹞第412号）和《广东省机构编制委员会办公室关于引发<广东省行政许可事项通用目录（2017年版）>的通知》（粤机编办发﹝2017﹞78号）关于城市建筑垃圾处置核准的规定，结合深编﹝2016﹞8号文件规定，将建筑废弃物处理方案备案调整为处置核准，加强源头监管。

同时，将建筑废弃物运往异地的情形纳入核准，提出了明确的要求。

（五）提出海域排放监管

我市海陆运输系统均较为发达，并大范围辐射周边城市，而现行规定仅规范了建筑废弃物陆路运输，对海域运输及排放的规范尚属空白，导致该环节监管缺失。

本《办法（送审稿）》起草参考《省条例》增加相关规定，弥补立法空白。

（六）保留原“两牌两证”运输管理制度，配套建立车辆标识管理制度

《办法（送审稿）》保留原“两牌两证”运输管理制度，由交通部门负责相关备案、换证工作，并进一步对运输单位硬件配套、管理制度等作出要求。

同时，为进一步加强建筑废弃物运输准入管理，参考《广州市建筑废弃物管理条例》，增加车辆标识规定。

（七）删除原纸质联单管理操作，放开联单管理形式并着重建立健全信息管理系统

联单管理机制原旨在加强建筑废弃物全程监管，《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》关于联单管理的规定较为分散，在“总则、排放、运输、受纳”各章均有规定。

但实践中，原纸质联单因其自身的局限性（如易被涂改、替换、遗失，及备案制度不全等）易导致管理混乱，并未发挥其应有作用。

而当前实行信息化管理乃大势所趋，更能保证数据的及时、准确、全面及有效性，以提高监管效能。

本次《办法（送审稿）》起草保留联单管理机制，删除原纸质联单操作规定，放开操作形式，为未来灵活使用电子、纸质联单管理提供制度空间，并着重建立健全建筑废弃物信息管理系统，以实现建筑废弃物全程监管。

（八）提出水上运输监管

《深圳经济特区海域污染防治条例》仅涉及船舶污染、路源污染等监管，并不涉及建筑废弃物水上运输监管。

事实上，我市水上运输建筑废弃物活动相对活跃，但立法并未对水上运输监管进行规定。

本次《办法（送审稿）》起草参考广州市和上海市的做法，建立经营建筑废弃物水运中转港口设施的备案监管模式，完善相关立法。

（九）提出建筑废弃物受纳场的规划、建设和运营按建设工程基本程序实施

《广东省城市垃圾管理条例》于2016年1月1日经《广东省城乡生活垃圾处理条例》宣告废止，无法继续以核发《受纳证》方式执行受纳场建设监管。

实际上，该监管方式仅为事前监管，缺乏对受纳场实施规划、建设及运营的后续跟踪管理，且未建立配套安全生产及日常监管制度。

而“12.20”相关事故调查报告指出，受纳场主要功能是受纳建设工程产生的余泥渣土，属于市政基础设施中城市垃圾处理设施，应当依法办理施工图设计和用地、建设、环境影响评价、水土保持等审批许可。

《办法（送审稿）》参考《省条例》有关规定，将受纳场规划、建设纳入工程监管，明确提出新建受纳场应向规划国土部门申请办理建设项目选址、用地规划和工程规划审批手续，按照建设工程基本程序实施并应符合相关建设运营技术规范，完善工程质量安全管理制度并建立风险跟踪、监测、预警、处置工作机制。

从城市发展宏观规划和具体项目全程监管两个层面，切实保障我市建筑废弃物处置的有效监管。

（十）建立建筑废弃物临时中转场所、临时纳土工程和工地内（间）土石方回填备案机制

实践中，存在擅自利用基本农田、报废鱼塘等堆填建筑废弃物的行为，与合法的回填或纳土工程相互混淆，因缺乏部门信息互通共享，加大了行政监管难度，可能导致产生重大安全生产隐患。

为改变此种现状，《办法（送审稿）》建立临时中转场所、临时纳土工程（场所）和工地内（间）土石方回填备案机制，并明确具体监管部门，以提高建筑废弃物处理监管和服务水平。

（十一）提出建筑废弃物受纳场运营监管及环境监测

当前，我市关于受纳场排放、处置建筑废弃物监管，以及因受纳场运行、闲置、关闭、拆除而对环境造成的影响进行监测评估的立法欠缺，导致该环节监管缺失并引发重大安全隐患。

本次《办法（送审稿）》起草参考《省条例》，提出建筑废弃物关闭、闲置或拆除审批制度，要求从项目运营到封场移交前进行工程安全质量连续监测。

同时，强化环保部门在建筑废弃物处置工作中的监管职能。

（十二）提出建筑废弃物综合利用的规范管理

当前，国家到地方关于建筑废弃物综合利用的立法欠缺，包括建筑废弃物综合利用企业准入及退出、生产过程、产品质量及投放等缺乏有效的监管机制。

综合利用环节直接反映了建筑废弃物科学处置和资源化利用的能效，如未能对该环节进行科学有效监管，或将最终导致整个监管过程不能发挥其应有作用。

本次《办法（送审稿）》起草参考工业和信息化部、住房城乡建设部联合发布的《建筑垃圾资源化利用行业规范条件（暂行）》、《建筑垃圾资源化利用行业规范条件公告管理暂行办法》，提出建筑废弃物综合利用原则、综合利用企业备案及生产规范等规定，并规定相应法律责任条款，以初步建立相关监管机制。

（十三）删除共六项制定配套制度（办法）的规定

《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》要求制定多项配套制度或办法，截止至本次《办法（送审稿）》起草时，或尚未出台，或已出台尚在执行，或已然失效。

故本次《办法（送审稿）》删除相关表述，具体包括：

电子联单管理办法、建筑废弃物运输单位及车辆管理档案备案办法、建筑废弃物运输车辆性能统一检测制度、运输车辆驾驶员备案（换证）办法、运输单位不良行为记录制度以及受纳场管理规范。

（十四）删除关于建筑废弃物处置过程中发生的其他执法内容的规定

《深圳市建筑废弃物运输和处置管理办法》规定执法事项涵盖了建筑废弃物处置过程中发生（发现）的其他违法行为，如：

建筑废弃物运输车辆伪造或变造机动车号牌及其他违反道路交通安全规定行为；建设工程施工现场或受纳场所未按市容环境卫生保护规定采取扬尘污染防治等保洁措施，造成周边环境污染等。

考虑到其他相关违法行为已有专门法律法规规范，从集中梳理建筑废弃物执法工作的角度出发，本次《办法（送审稿）》相应删除了其他执法内容。

五、征求意见和采纳情况

《办法（送审稿）》于2016年11月28日征求了各区政府（新区管委会），市规土委、发改委、财政委、人居委、市场和质量监管委、经信委、安监局、水务局、城管局、公安交警局、建筑工务署、自卸车协会等22家单位征求意见，各方均认可《办法（送审稿）》主要内容，提出了具体修改意见和建议；于2017年3月29日至4月15日，通过门户网站进行了公众意见征求；于2017年5月3日，组织召开专家评审会进行评审及风险评估。

对于以上收集的意见，市住房和建设局进行了认真研究和吸纳。

未采纳的意见主要集中在原零星建筑废弃物（即家庭装修废弃物）处置的监管及执法部门问题上：

市城管部门、南山区住房和建设局提出由住房建设部门作为零星建筑废弃物处置的监管及执法部门。

根据《广东省城乡生活垃圾处理条例》第八条第一款第（四）项规定，家庭装修废弃物已纳入“城乡生活垃圾-其他垃圾”，由市、县（区）级政府环境卫生主管部门负责处理，即由我市城管部门负责。

因此，本次《办法（送审稿）》起草明确处理范围不包含该类建筑废弃物，并对应删除原零星建筑废弃物处置的条款。